第一節 問題的提出：為什么研究？研究什么？

作為一種近代政治現象，現代國家構建起源于西歐，是指近代西歐各國從多中心的封建社會逐漸轉化為現代民族國家的歷史過程。其間，國家逐步去除橫隔在中央政府和普通人民之間的獨立中介人，壟斷全社會合法暴力，集中國家權威，并通過構建一套行政、法律科層體系，直接對領地和民眾進行控制、征稅、管理和保護，提供秩序、安全、法律以及財產權。國家權威的集中、國家權力對底層社會的滲透以及建立起國家與社會直接的制度性聯系成為現代國家建構的基本目標，并成為確立和鞏固現代國家的基礎。中國現代國家建構亦基本如此[1]。從清末新政始，中國開啟了現代國家建構征程。與傳統“皇權不下縣”不同，國家權力開始不斷努力向基層社會擴張和滲透，一個“中央集權的國家不屈不撓地向前邁進”[2]，政權組織從縣延伸至鄉，在鄉村社會建構起縣、區、鄉的基層政權體制。[3]但20世紀上半葉，國家政權下延并不成功，出現了基層政權內卷化[4]，無論權力集中還是滲透，都遭遇嚴峻挑戰。[5]只有中華人民共和國成立后，才實現了國家權力對底層社會的滲透、控制以及國家權威集中。

共產黨的成功是“因為它從基層開始建立了與國家政權相聯結的各級組織”[6]。在鄉村，主要是通過土地改革和農業社會主義改造所建立的合作社、生產大隊和人民公社體制以支撐；在城市，除單位制外，主要通過以街道辦為中心的街道辦事處—居委會（簡稱街居制）支撐。街居制的建構成功地將新中國政權組織延伸至街道甚至居民區，使國家權力下沉、滲透至街區，建立起國家對街區社會強有力的直接控管，從而將“中共對城市社區實施控制的重心”下移至街道，使新中國“對城市基層社會的掌控遠遠超過國民黨統治時期”[7]。可見，街道辦建立是新中國城市建政中實現國家權力下沉、滲透的需要和結果，成為城市政權建設的重要支撐。

自1954年年底《城市街道辦事處組織條例》頒布，街道辦已存在60余年，并在城市基層社會管理中發揮著重要作用。然而，隨著經濟社會發展及社區建設的興起，街道辦也面臨挑戰，它的改革成為城市社區建設及基層治理轉型探討的熱點，其職能定位、發展走向及改革模式一直存在諸多爭論。當《城市街道辦事處組織條例》于2009年6月被全國人大常委會決議廢止，它的去留更是成為城市基層管理體制改革的焦點。一方面，一些城市已經或正嘗試撤銷街道辦。如安徽銅陵市先后于2010年、2011年將原10個街道辦撤銷，實行“區直管社區”模式[8]；南京白下區2002年在淮海路街道推進以撤銷街道辦為目標的街道體制改革[9]；貴陽也在2010年開始試點撤銷街道辦，推行“市—區—社區”管理模式[10]。另一方面，一些城市還在不斷改造和強化街道辦。例如，深圳鹽田不僅保留并強化街道辦，且將區政府也改為市政府派出機關，實行“一級政府、三級管理”[11]；上海則在2014年年底發布的《關于進一步創新社會治理加強基層建設的意見》中，強調要強化街道辦管理和服務權能，下沉管理、執法資源與權力[12]。強化或廢除？街道辦改革已成為城市基層治理結構重塑的關鍵，必須在理論上予以清晰解釋和分析。

實際上，要想厘清這個問題，必須回到街道辦建構與運作的制度邏輯上。唯此才能認清街道辦的來龍去脈及其性質、功能定位，真正把握其未來走向與改革。如前所述，街道辦是國家權力向基層社會延伸的組織，以其為核心的街居制建構使新中國成功地實現了國家權力對城市基層社會的滲透與擴張，有效管控街區。因而，街道辦實際上是國家權力對城市基層社會的政治嵌入機制。這是街道辦的制度機理，目的在于將國家權力直接滲透到基層，鞏固城市政權。[13]因此，街道辦的去留不僅只是簡單的城市基層組織存廢和治理體制調整問題，而且關涉城市政權建設取向與路徑，涉及國家—社會關系再定位，實質是新時期的國家建構問題：即政府邊界應放在哪里？國家權力在城市街區是否要存在及如何存在？政府權力與社會權利應如何界分與平衡？國家與社會應如何聯系與互動？簡言之，中國現代國家建構應如何發展和推進？

可見，不僅街道辦是國家建構之產物，且其未來走向都深深影響和受制于國家建構。只有將其放在中國共產黨領導的國家建構視野下透視，才能從根本上認識和理解其深層制度邏輯，真正把握其改革走向與路徑。本書正基于此，從國家建構視角審視街道辦的歷史、現狀及未來改革，力圖較為系統地分析街道辦的制度邏輯，評估其現實效應，探討其制度變遷過程與走向。