第二節(jié) 生態(tài)空間錨固

生態(tài)敏感區(qū)的劃定與管理是一個(gè)決策過程，即決策者在對生態(tài)資源價(jià)值進(jìn)行判斷及對空間提出不同需求（包括社會(huì)及自然兩方面）的基礎(chǔ)上對什么應(yīng)當(dāng)保護(hù)及如何保護(hù)做出選擇。而左右這種選擇的根本因素是受制于不同時(shí)空層面的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)力關(guān)系和特定的文化背景。生態(tài)保護(hù)中“保護(hù)什么”以及“為什么要保護(hù)”的問題反映了關(guān)于了解、涉足、重建自然的社會(huì)范式的重要性。這種社會(huì)范式包括國家傳統(tǒng)及文化對人們對自然及其保護(hù)的態(tài)度的影響，因而對于生態(tài)敏感區(qū)價(jià)值的判斷與特定的文化傳統(tǒng)相關(guān)。“這種立場是一種無意識選擇，即便他們并非決定結(jié)果的直接原因，他們?nèi)匀粚τ谌藗儜?yīng)當(dāng)做什么產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。”[4]

介入生態(tài)敏感區(qū)保護(hù)及管理過程的一些典型的利益相關(guān)者包括：國際政策制定者、國家行為者、社會(huì)行動(dòng)者或非政府組織、商業(yè)公司（包括國有及跨國商業(yè)公司）等。上述群體，尤其是社會(huì)行動(dòng)者與其他社會(huì)要素（如資本）的介入、協(xié)商與討論涉及從地方到區(qū)域、國家以及全球的一系列地理空間尺度，因而生態(tài)敏感區(qū)劃定與管理的決策過程常常發(fā)生在多層級的地理空間尺度上，受到來自各個(gè)層面決策因素的影響。同時(shí)，由于上述行動(dòng)者在性別、社會(huì)等級、經(jīng)濟(jì)狀態(tài)、文化背景方面存在的差異，他們對本地的自然資源價(jià)值有著不同的理解，對如何應(yīng)對自然可能會(huì)產(chǎn)生不同的認(rèn)識與主張，這些需求之間有的相互補(bǔ)充，有的相互矛盾，從而對決策者形成了一系列壓力、需求以及機(jī)會(huì)，引發(fā)了不同行動(dòng)者與機(jī)構(gòu)的互動(dòng)與政治角力。

除此之外，國家在圍繞生態(tài)敏感區(qū)劃定與管理展開過程中的選擇性賦權(quán)，會(huì)使某些有權(quán)利的利益群體獲益。例如，政府可以通過選擇性使用生態(tài)指標(biāo)，創(chuàng)造一個(gè)為私人利益保障新商業(yè)機(jī)會(huì)的真空狀態(tài)，使保護(hù)行為或類似活動(dòng)成為特定資本公司牟利的平臺。也會(huì)出現(xiàn)部分有權(quán)利的群體將環(huán)境惡化的代價(jià)轉(zhuǎn)移給位于其他地理空間范圍內(nèi)的弱勢群體，進(jìn)一步引發(fā)環(huán)境危機(jī)與環(huán)境破壞在地理空間上的不均衡分布。進(jìn)而，圍繞生態(tài)敏感區(qū)所進(jìn)行的劃定與管理成為一系列持續(xù)的、本質(zhì)上充滿矛盾的過程。生態(tài)敏感區(qū)因其所包含的各種價(jià)值，成為各利益相關(guān)群體利益的載體。也成為Cox所定義的“依賴空間”，構(gòu)成了“特定的地方化的社會(huì)關(guān)系”,“特定空間的狀況，以及我們對于自我價(jià)值的全新定義”。從而使不同的利益群體“實(shí)現(xiàn)必要的利益”。為了保障上述依賴空間的持續(xù)存在，“人、公司、國家機(jī)構(gòu)等相互組織……構(gòu)建一個(gè)不同的空間，也就是……介入空間：在這一空間中，保障依賴空間的政治性逐漸展開”。[5]

在這樣的背景下，“生態(tài)空間錨固”[6]概念指的是地方政府通過在一個(gè)更廣泛的社會(huì)范圍內(nèi)對于環(huán)境生態(tài)目標(biāo)與其他壓力、需求要素之間進(jìn)行平衡的策略性選擇。這一概念從“可持續(xù)性錨固”概念發(fā)展而來。借鑒哈維的“空間修復(fù)”概念，喬納斯和吉布斯提出了可持續(xù)性錨固概念[7]，嘗試對地方環(huán)境政策制定過程進(jìn)行理論化界定。他們認(rèn)為，城市“可持續(xù)性錨固”是各種壓力和需求之間相互平衡的結(jié)果。生態(tài)空間保護(hù)可以被認(rèn)為是“可持續(xù)性錨固”的一種方式。作為城市空間的基本組成部分，生態(tài)空間對于人類社會(huì)發(fā)展而言具有各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)價(jià)值。對于如何對待上述生態(tài)空間，利用或者保護(hù)，如何利用以及如何保護(hù)的問題，不同主體都會(huì)產(chǎn)生不同的主張，上述競爭性主張會(huì)借助與生態(tài)保護(hù)相關(guān)的決策活動(dòng)對地方政府決策者產(chǎn)生壓力。[8][9]因此，地方政府會(huì)通過一系列旨在保護(hù)、保存以及恢復(fù)這些生態(tài)資源的社會(huì)實(shí)踐來平衡上述壓力。在上述研究基礎(chǔ)上本書提出，生態(tài)空間規(guī)制政策在地方的實(shí)施與三方面的“地方治理生態(tài)”息息相關(guān)。

首先是地方發(fā)展對于資源依賴的程度。對于資源依賴的程度與地方當(dāng)前發(fā)展模式息息相關(guān)。Malecki指出，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在兩種路徑：低速路發(fā)展路徑與高速路發(fā)展路徑。低速路發(fā)展路徑是將空間開發(fā)視為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的主要驅(qū)動(dòng)因素。通過初步擴(kuò)張基礎(chǔ)工業(yè)、擴(kuò)大零售批發(fā)業(yè)務(wù)規(guī)模、土地集約發(fā)展、提高人口密度、提高金融活動(dòng)水平等方式提高土地交換價(jià)值，從而促進(jìn)投機(jī)資本積累。[10]對于增長的訴求也使不同利益相關(guān)者（公共與私人）在區(qū)域土地開發(fā)方面達(dá)成共識[11]，從而形成了一系列通過低工資、低稅收吸引技術(shù)型勞動(dòng)力與資本的低速路發(fā)展路徑競爭策略，內(nèi)容包括：土地開發(fā)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；打造商業(yè)文化，提升社區(qū)形象以及生活質(zhì)量；發(fā)展旅游業(yè)，包括營造文化商業(yè)環(huán)境及舉辦節(jié)慶賽事等。

區(qū)域高速路發(fā)展路徑的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是生產(chǎn)商服務(wù)，更多強(qiáng)調(diào)信息服務(wù)、專業(yè)服務(wù)，以及打造能夠吸引高技能專家的生活環(huán)境。在這樣的背景下，城市和區(qū)域的競爭目標(biāo)紛紛轉(zhuǎn)向建設(shè)學(xué)習(xí)型區(qū)域與構(gòu)建知識型經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。與之相應(yīng)的是在區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，整合信息經(jīng)濟(jì)、美化環(huán)境以吸引能夠支撐上述創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新型人才。區(qū)域創(chuàng)新的內(nèi)容包括：發(fā)展集聚經(jīng)濟(jì)、制度學(xué)習(xí)、聯(lián)合治理與互動(dòng)創(chuàng)新。區(qū)域?qū)用娴膭?chuàng)新指標(biāo)涵蓋兩大部分：基礎(chǔ)設(shè)施（金融、通信、知識）和軟性環(huán)境（制度、組織），后者決定了區(qū)域間的主要差異。在新的發(fā)展背景下，發(fā)展的核心在于贏得以高層次人力資源和高效率資源利用為基礎(chǔ)的激烈的城際競爭，而區(qū)域政策構(gòu)建的核心集中于培養(yǎng)區(qū)域?qū)W習(xí)和互動(dòng)能力，以及培育區(qū)域適應(yīng)性。知識經(jīng)濟(jì)對于優(yōu)質(zhì)的地方環(huán)境的定義集中于多元化與互動(dòng)性。

延續(xù)低速路發(fā)展模式的區(qū)域由于對資源存在高度依賴，保護(hù)生態(tài)空間則意味著必須面對來自增長聯(lián)盟的反對，因?yàn)楹笳叩睦娅@取是基于對自然進(jìn)行生產(chǎn)與再生產(chǎn)從而獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展價(jià)值。上述增長聯(lián)盟包括：資源生產(chǎn)的企業(yè)主、服務(wù)商、出于對稅收增長和與發(fā)展相關(guān)的就業(yè)機(jī)會(huì)存在需求的不同層級的政府。對資源的依賴程度越高，生態(tài)保護(hù)受到的阻力就越大。而在高速路發(fā)展路徑模式背景下，為了維持社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)，出于保持、吸引特定的公司與工人的考慮，以及保障城市進(jìn)一步增長與發(fā)展，地方政府存在對生態(tài)保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)投資，保護(hù)或恢復(fù)地方生態(tài)景觀以再創(chuàng)造環(huán)境（如公園、休閑場所、開放空間等）的自身需求（因?yàn)楹玫沫h(huán)境不僅能吸引創(chuàng)新人才還能吸引游客）。

其次是地方參與新經(jīng)濟(jì)的能力。地方政府重建與修復(fù)再生產(chǎn)環(huán)境會(huì)帶來高額的經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)成本，從而影響地方政府作為管制主體的“財(cái)政穩(wěn)定性”。但一些市場化的生態(tài)保護(hù)方法，如生態(tài)旅游項(xiàng)目、商業(yè)化濕地修復(fù)以及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場的建立與發(fā)展為城市和地區(qū)參與生態(tài)保護(hù)市場提供了一系列新機(jī)會(huì)。[12][13]在此背景下，地方政府是否有能力涉足生態(tài)保護(hù)市場就決定了地方政府能否在環(huán)境保護(hù)過程中獲取收支平衡的相應(yīng)機(jī)會(huì)。換句話說，地方參與新經(jīng)濟(jì)的能力越強(qiáng)，其進(jìn)行生態(tài)保護(hù)的動(dòng)力越足。

最后是來自社會(huì)層面對于生態(tài)保護(hù)的需求。一個(gè)地方的社會(huì)群體在生態(tài)保護(hù)方面的訴求強(qiáng)烈程度以及行動(dòng)能力對地方政府在平衡各方利益的決策過程中產(chǎn)生重要影響。社會(huì)主體涉及環(huán)境非政府組織、環(huán)境社會(huì)運(yùn)動(dòng)和科學(xué)家等行為體。[14][15]一些可以從生態(tài)保護(hù)活動(dòng)中盈利的商業(yè)公司也可能成為保護(hù)聯(lián)盟的一部分或?yàn)槠涮峁┲С帧?/p>

為了在平衡上述諸方面影響的過程中“維持其自身作為管制主體的財(cái)政穩(wěn)定性與合法性”，地方政府會(huì)嘗試尋找適當(dāng)空間與尺度的“生態(tài)空間錨固”，這種生態(tài)空間錨固表現(xiàn)為一系列從弱到強(qiáng)的規(guī)制政策，涉及三大類型：空間抑制類政策、空間引導(dǎo)類政策以及空間配套類政策。值得注意的是，上述生態(tài)空間錨固事實(shí)上是政府在生態(tài)保護(hù)過程中的選擇性賦權(quán)，難以避免利益分布不均衡的情況出現(xiàn)。例如，政府對于生態(tài)指標(biāo)的選擇性強(qiáng)調(diào)，可能會(huì)為某些群體創(chuàng)造新的商業(yè)機(jī)會(huì)，卻對另一些群體施加嚴(yán)苛的政府規(guī)制（見表2-1）。

表2-1 生態(tài)空間錨固的政策表現(xiàn)形式

資料來源：本書作者自制。

當(dāng)國家層面的生態(tài)規(guī)制政策落實(shí)到具體區(qū)域，將與區(qū)域生態(tài)資源本底、區(qū)域增長模式、地方政府治理模式、地方政府綠色治理能力、生態(tài)保護(hù)市場化的介入程度以及地方治理社會(huì)生態(tài)等要素相互作用，構(gòu)成各種需求、壓力、機(jī)會(huì)，從而在不同區(qū)域形成差異化的生態(tài)空間錨固狀態(tài)。