第三節(jié) 生態(tài)空間規(guī)制與政策管理評價(jià)理論

一 研究概述

（一）生態(tài)空間區(qū)劃研究概況

國外關(guān)于生態(tài)空間區(qū)劃的研究較為系統(tǒng)，主要是以應(yīng)用生態(tài)學(xué)為基礎(chǔ)理論，探討如何以空間邊界的設(shè)定來強(qiáng)化對生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同空間需求。[62][63][64]迄今為止，有兩種主要的生態(tài)理論框架對保護(hù)空間的邊界劃定產(chǎn)生影響：均衡生態(tài)學(xué)觀點(diǎn)與非均衡生態(tài)學(xué)觀點(diǎn)。在上述兩種不同的生態(tài)學(xué)理論基礎(chǔ)上衍生、發(fā)展出對于邊界的兩種主要定義：嚴(yán)格、固定邊界與分級、重疊邊界。[65][66]

國內(nèi)相關(guān)研究內(nèi)容較為分散，為了能夠?qū)ζ溥M(jìn)行總體認(rèn)知，筆者采用元分析研究方法對現(xiàn)有相關(guān)研究成果進(jìn)行分析。[67]通過確定文獻(xiàn)選擇和排除標(biāo)準(zhǔn)，系統(tǒng)地考慮研究的對象、方法、測量指標(biāo)等對分析結(jié)果的影響，對納入文獻(xiàn)進(jìn)行嚴(yán)格評價(jià)，并在此基礎(chǔ)上對結(jié)果進(jìn)行定量合并。本書所涉及的文獻(xiàn)主要從兩方面獲取：中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫與中國學(xué)術(shù)會(huì)議在線數(shù)據(jù)庫，首次檢索時(shí)間為2015年7月8日，補(bǔ)充檢索時(shí)間為2018年2月18日。

筆者以“空間區(qū)劃”為檢索詞，在數(shù)據(jù)庫中選擇“全文”為檢索項(xiàng)，共得到1597條檢索信息。目前的研究內(nèi)容主要涉及5大部分，包括生態(tài)空間區(qū)劃的概念辨析、生態(tài)空間區(qū)劃的方法、生態(tài)空間區(qū)劃的應(yīng)用、生態(tài)空間區(qū)劃的管理體系，以及生態(tài)空間區(qū)劃的實(shí)施與不足。從研究趨勢來看，關(guān)于生態(tài)空間區(qū)劃這一主題的文獻(xiàn)從2005年開始迅速增長。自2006年國家“十一五”規(guī)劃提出將國土空間劃分為“優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)”四類主體功能區(qū)的概念后，黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步提出要“加強(qiáng)國土規(guī)劃，按照形成主體功能區(qū)的要求，完善區(qū)域政策，調(diào)整經(jīng)濟(jì)布局”要求，生態(tài)空間區(qū)劃逐漸成為各級政府和學(xué)術(shù)界共同關(guān)注的熱點(diǎn)，并于2016年達(dá)到文章發(fā)表的峰值，但2017年相關(guān)研究發(fā)表量有所回落。從研究者的學(xué)科背景來看，生態(tài)空間區(qū)劃的研究關(guān)注者所屬學(xué)科分布較為廣泛，其中排名前十位的學(xué)科主要集中在建筑科學(xué)與工程（31.23%）、環(huán)境科學(xué)與資源利用（20.68%）、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)（9.56%）、宏觀經(jīng)濟(jì)管理與可持續(xù)發(fā)展（8.30%）、經(jīng)濟(jì)體制改革（6.95%）、林業(yè)（3.71%）、自然地理學(xué)和測繪學(xué)（3.71%）、水利水電工程（1.98%）、生物學(xué)（1.78%）以及旅游（1.67%）。從相關(guān)研究發(fā)表的載體來看，期刊為該研究的主要傳播途徑。

筆者以“生態(tài)保護(hù)紅線”為檢索詞，在中國知網(wǎng)跨庫數(shù)據(jù)庫中選擇“全文”為檢索項(xiàng)，檢索到8905條檢索信息，并結(jié)合上述信息分析相關(guān)的內(nèi)容。總體而言，國內(nèi)將研究重點(diǎn)放在對生態(tài)保護(hù)紅線編制技術(shù)手段的探討，重在滿足相關(guān)生態(tài)學(xué)技術(shù)指標(biāo)需求。目前有關(guān)生態(tài)保護(hù)紅線政策這一主題的研究總量不大，側(cè)重于對與生態(tài)保護(hù)紅線相關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行解釋說明。研究時(shí)間最早的是符娜、李曉兵在中國地理2007年學(xué)術(shù)年會(huì)上發(fā)表的《土地利用規(guī)劃的生態(tài)紅線區(qū)劃分方法研究初探》。[68]在隨后的2008年、2009年，相關(guān)文獻(xiàn)未見顯著增加。而在2013年到2014年，相關(guān)研究論文急劇增長。分析原因，可能是由于2014年1月環(huán)保部印發(fā)了首個(gè)中國生態(tài)保護(hù)紅線劃定的綱領(lǐng)性技術(shù)指導(dǎo)文件《國家生態(tài)保護(hù)紅線——生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南（試行）》，將生態(tài)保護(hù)紅線研究推向高潮。從作者的學(xué)科背景來看，生態(tài)保護(hù)紅線政策的研究引起了規(guī)劃及環(huán)境領(lǐng)域?qū)W者的普遍關(guān)注。來自環(huán)境科學(xué)與資源利用的研究者占據(jù)了總量的33.04%，建筑科學(xué)與工程學(xué)科背景的研究者占總量的8.77%。從發(fā)表載體來看，期刊仍然是相關(guān)知識(shí)傳播的主要陣地：發(fā)表在與環(huán)境有關(guān)的期刊中的文獻(xiàn)占40.6%，規(guī)劃建設(shè)與論文集的文獻(xiàn)占18.75%。從研究層次上來看，目前關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線的研究以行業(yè)技術(shù)指導(dǎo)為主的規(guī)范性研究占大部分（21.6%），從工程技術(shù)角度對于生態(tài)保護(hù)紅線的劃定進(jìn)行技術(shù)探討也是主導(dǎo)方向（21.06%），政策研究也構(gòu)成了生態(tài)保護(hù)紅線相關(guān)研究的主要內(nèi)容之一（20.34%），形成了行業(yè)應(yīng)用、技術(shù)方法、政策研究三位一體的研究架構(gòu)。

筆者在具體文獻(xiàn)的內(nèi)容研究分析中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)中文文獻(xiàn)由三部分構(gòu)成：第一部分主要涉及生態(tài)保護(hù)紅線的概念內(nèi)涵與意義；第二部分主要以紅線劃定依據(jù)方法為主要闡述對象；第三部分以建議或相關(guān)制度體系的建立及創(chuàng)新戰(zhàn)略的提出結(jié)束。關(guān)于具體的劃定方法，不同學(xué)者有不同的意見，尚未建立系統(tǒng)、詳細(xì)的劃定體系方法。在關(guān)于紅線的類型界定這一內(nèi)容上，不同學(xué)者選取了不同方法，主要根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、生態(tài)功能區(qū)類別差異、保護(hù)對象的尺度層次、生態(tài)系統(tǒng)管理方式、生態(tài)系統(tǒng)重要程度與保護(hù)級別等方面內(nèi)容進(jìn)行界定。在劃定依據(jù)的選取上則多以生態(tài)系統(tǒng)各項(xiàng)評價(jià)指標(biāo)結(jié)果為其劃定依據(jù)，在劃定技術(shù)方法上多采取地理信息系統(tǒng)技術(shù)為主要指導(dǎo)技術(shù)。

（二）生態(tài)空間規(guī)制政策管理評價(jià)研究概況

與生態(tài)空間規(guī)制政策管理有效性評價(jià)相關(guān)的研究主要涉及三方面：①對于評價(jià)指標(biāo)體系建構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的理論探討。Hockings等指出，管理有效性測度的指標(biāo)體系應(yīng)具有相關(guān)性、實(shí)時(shí)性、針對性、高效性、便捷性等特征[69]。②對于評價(jià)指標(biāo)體系框架編制的理論探索。世界自然保護(hù)聯(lián)盟保護(hù)區(qū)委員會(huì)（IUCN-WCPA）率先發(fā)布了《保護(hù)區(qū)管理有效性評價(jià)框架》，從六個(gè)方面對生態(tài)保護(hù)區(qū)域管理有效性進(jìn)行考察，即背景、規(guī)劃、投入、過程、產(chǎn)出和影響。在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步衍生出保護(hù)區(qū)管理快速評估和優(yōu)先次序確定方法、管理有效性評價(jià)跟蹤工具、增加我們的遺產(chǎn)、你們的海洋保護(hù)區(qū)怎樣、保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃、世界自然基金會(huì)—世界銀行海洋保護(hù)區(qū)打分卡等一系列評價(jià)指標(biāo)體系。[70]③各地根據(jù)評價(jià)框架進(jìn)行的實(shí)證論證。

筆者在中國知網(wǎng)以“保護(hù)區(qū)管理”為檢索詞，“篇名”為檢索項(xiàng)，檢索到606條信息，在此基礎(chǔ)上以“有效性評價(jià)”為檢索詞，“篇名”為檢索項(xiàng)進(jìn)行二次搜索，得到8條信息。重新以“WCPA”為檢索詞，“全文”為檢索項(xiàng)，得到75條信息。再以“管理有效性跟蹤工具”為檢索詞，“全文”為檢索項(xiàng)，得到32717條信息，在此基礎(chǔ)上以“保護(hù)區(qū)”為檢索詞，“篇名”為檢索項(xiàng)，檢索到29條信息。剔除重復(fù)的或者不是以保護(hù)區(qū)管理有效性評價(jià)為主題或與主題切合度較低的檢索信息，最終得到30篇有效文獻(xiàn)。

從論文發(fā)表時(shí)間來看，國內(nèi)首篇有關(guān)自然保護(hù)區(qū)管理有效性評價(jià)研究的文章是1994年薛達(dá)元和鄭允文在《農(nóng)村生態(tài)環(huán)境》（學(xué)報(bào)）上發(fā)表的《我國自然保護(hù)區(qū)有效管理評價(jià)指標(biāo)研究》。21世紀(jì)之前關(guān)于自然保護(hù)區(qū)管理有效性評價(jià)的研究僅有1篇，說明這一階段此類研究還比較少。進(jìn)入21世紀(jì)以后，有關(guān)論文的數(shù)量呈波動(dòng)上升狀態(tài)。上述結(jié)果表明，近年來關(guān)于自然保護(hù)區(qū)管理有效性評價(jià)的研究越來越受到重視，這方面的文獻(xiàn)明顯增多。

從研究人員背景來看，在關(guān)于自然保護(hù)區(qū)管理有效性評價(jià)的30篇文章中，專門從事自然保護(hù)區(qū)管理研究的人員有13位，占43.3%，其次是林業(yè)和城市規(guī)劃專業(yè)的人員，分別占20%和10%。從研究人員所屬單位來看，我國高等院校所發(fā)表的論文占50%，其次是自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的相關(guān)研究，占13.3%。上述結(jié)果表明，目前對自然保護(hù)區(qū)管理有效性評價(jià)進(jìn)行研究的主要是自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的人員以及高等院校相關(guān)專業(yè)的學(xué)者。

筆者從研究主題角度切入，對保護(hù)區(qū)管理有效性評價(jià)研究的文獻(xiàn)進(jìn)行了歸納，如表1-11所示。從研究主題來看，在30篇文獻(xiàn)中保護(hù)區(qū)管理有效性評價(jià)的整體研究占大多數(shù)（67.7%），此類文獻(xiàn)往往涵蓋了評價(jià)方法、評價(jià)指標(biāo)、評價(jià)體系構(gòu)建等一方面或多方面內(nèi)容；也有專門針對保護(hù)區(qū)管理評價(jià)的某一方面進(jìn)行的研究，如評價(jià)方法、評價(jià)指標(biāo)內(nèi)容、評價(jià)體系構(gòu)建方法等，但是目前關(guān)于保護(hù)區(qū)管理有效性評價(jià)的研究中此類文獻(xiàn)的數(shù)量并不多。

在現(xiàn)有文獻(xiàn)中，大部分學(xué)者在進(jìn)行保護(hù)區(qū)有效性評價(jià)時(shí)會(huì)選取某一區(qū)域范圍內(nèi)一個(gè)或多個(gè)自然保護(hù)區(qū)作為研究對象，或是專門針對某一特定類型的保護(hù)區(qū)進(jìn)行研究。因此，可以把保護(hù)區(qū)管理有效性評價(jià)研究對象分為兩大類：普遍意義上的保護(hù)區(qū)和特定類型的保護(hù)區(qū)（具體分類及文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)結(jié)果見表1 -12）。在以普遍意義上的保護(hù)區(qū)為研究對象的文獻(xiàn)中，針對自然保護(hù)區(qū)和廣義上的自然保護(hù)區(qū)的研究較多，而針對特定區(qū)域內(nèi)自然保護(hù)區(qū)的研究較少。從文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看，在30篇文獻(xiàn)中，以特定類型的保護(hù)區(qū)作為研究對象的文獻(xiàn)僅占33.3%，此類文獻(xiàn)數(shù)量與前者相比較少。其中，對森林類和野生動(dòng)物類保護(hù)區(qū)管理有效性評價(jià)的研究較多，其他類型較少。

總體而言，我國相關(guān)研究集中于兩方面：①探討管理有效性研究方法。部分學(xué)者開始從管理有效性確定的研究方法層面進(jìn)行探討。[71][72]②結(jié)合中國自然保護(hù)區(qū)的實(shí)際，對成熟評估體系單項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化。如薛達(dá)元、鄭允文較早地提出了13項(xiàng)評價(jià)指標(biāo)[73]；謝志紅等提出了12項(xiàng)評估內(nèi)容[74]；孫玉鳳為祁連山自然保護(hù)區(qū)管理有效性評價(jià)制定了19項(xiàng)評分指標(biāo)[75]; 2009年國家林業(yè)局提出有效管理評估指標(biāo)為33項(xiàng)。③管理有效性評價(jià)框架的實(shí)證研究。如特定物種保護(hù)區(qū)的管理有效性評價(jià)[76][77][78]，不同保護(hù)等級保護(hù)區(qū)的管理有效性評價(jià)[79][80]。

國內(nèi)外相關(guān)研究存在兩方面不足：①保護(hù)有效性評價(jià)將研究重點(diǎn)落腳多樣性、稀有性、代表性、適宜性、自然性、人類干擾等方面，偏重對生態(tài)系統(tǒng)的靜態(tài)評估，而未將生態(tài)空間保護(hù)納入?yún)^(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)空間治理的討論范疇。②管理有效性評估體系涉及生態(tài)指標(biāo)，但并未揭示生態(tài)方面的影響，且自然保護(hù)區(qū)管理有效性評估與生態(tài)有效性評估的有機(jī)結(jié)合并不充分。接下來將展開對生態(tài)空間規(guī)制政策及其政治性進(jìn)行討論，為建構(gòu)本書的理論框架奠定基礎(chǔ)。

二 生態(tài)空間區(qū)劃

（一）生態(tài)空間規(guī)制與區(qū)劃基本概念

“規(guī)制”一詞源于英語“Regulation”。這個(gè)英文單詞在我國學(xué)術(shù)界有多種譯法，如規(guī)制、管制、管理、規(guī)管等。本書對于“生態(tài)空間規(guī)制”中“規(guī)制”一詞的定義，沿用“Regulation”最初出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域中所表達(dá)的含義，即政府作為唯一執(zhí)行主體，通過對某些沒有近期利益可言的、商業(yè)個(gè)體往往力圖繞開的領(lǐng)域加以限制，以保護(hù)社會(huì)和公眾整體利益的行為。此外，在對“生態(tài)空間管控”和“生態(tài)空間控制”相關(guān)文獻(xiàn)的研究中，發(fā)現(xiàn)其“管控”“控制”的內(nèi)涵也與“規(guī)制”相一致，因此，在本書接下來的研究中，統(tǒng)一采用“規(guī)制”一詞來對應(yīng)現(xiàn)有文獻(xiàn)中管制、控制、管控的表達(dá)。

在對空間規(guī)制的研究中，楊玲從空間規(guī)制的性質(zhì)出發(fā)，指出空間規(guī)制在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域是公共管理的核心手段。[81]黃明華等強(qiáng)調(diào)空間規(guī)制的對象，指出空間規(guī)制實(shí)質(zhì)上是對空間開發(fā)利用主體的行為進(jìn)行限制，是在空間作為一種稀缺資源的背景下，防止空間的無效或低效利用的政府經(jīng)濟(jì)管理行為。[82]劉雷從自然保護(hù)區(qū)的視角，認(rèn)為空間規(guī)制是一種“以生態(tài)學(xué)、環(huán)境學(xué)、地質(zhì)學(xué)等學(xué)科理論為指導(dǎo)，以政府管理機(jī)構(gòu)為執(zhí)行主體，以空間政策為手段，以空間資源的實(shí)際狀況為基礎(chǔ)，引導(dǎo)區(qū)域各類空間的開發(fā)建設(shè)，控制和改善區(qū)域環(huán)境，協(xié)調(diào)資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)的矛盾，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展的一種規(guī)劃方法和資源配置手段”[83]。劉鈺從政策的視角指出，生態(tài)空間規(guī)制是一種根據(jù)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)特征劃分生態(tài)功能區(qū)劃，并針對不同的區(qū)劃制訂相應(yīng)的措施，目的在于實(shí)現(xiàn)生態(tài)與發(fā)展良性互動(dòng)的公共政策；[84]杜震等指出，生態(tài)空間規(guī)制是在快速城市化給社會(huì)帶來種種難題的背景下，政府為“有效地維護(hù)和恢復(fù)城市的基本生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力，協(xié)調(diào)城市發(fā)展和生態(tài)保護(hù)之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展與保護(hù)”而制定的如分區(qū)管控、邊界劃定等法律法規(guī)。[85]汪云、劉菁認(rèn)為，城市生態(tài)空間規(guī)制是以市域空間資源合理利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和城市協(xié)調(diào)發(fā)展為主要目的，通過劃定優(yōu)先保護(hù)區(qū)域以及非城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)避免城鎮(zhèn)建設(shè)用地盲目擴(kuò)張的手段。[86]

綜上，本書認(rèn)為生態(tài)空間規(guī)制是在城市擴(kuò)張對生態(tài)空間造成壓力和威脅的背景下，政府在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，利用法律法規(guī)限制對生態(tài)空間的開發(fā)行為，以保證公眾長遠(yuǎn)利益和社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的管理手段。這里的生態(tài)空間是指“對于生物多樣性、土地、水以及其他就地性及區(qū)域性自然過程的保持具有關(guān)鍵意義的 ‘生態(tài)景觀與地域’”[87]。包括野生動(dòng)植物棲息地、濱河地塊、濕地及綠廊等。從范圍上來看，生態(tài)空間區(qū)劃屬于生態(tài)空間規(guī)制政策的一種。生態(tài)空間規(guī)制是將地域控制與管理，與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等層面進(jìn)行系統(tǒng)控制與治理的公共管理手段之一。[88]由于上述活動(dòng)是“與人類對于非人自然的使用相關(guān)的社會(huì)實(shí)踐”，因此，生態(tài)空間區(qū)劃同時(shí)也是一種關(guān)于資源保護(hù)、使用以及管理的倫理性思考。[89][90]

1．生態(tài)空間資源區(qū)劃

空間區(qū)劃最直接的理解就是對區(qū)域空間進(jìn)行劃分，建立以區(qū)劃圖形式表示的區(qū)劃方案。[91]按照赫特納的觀點(diǎn)，地理空間區(qū)劃就其概念來說是對整體進(jìn)行的不斷的分解，將地表不斷地分解為多個(gè)部分。空間資源區(qū)劃包括從地形地勢、地質(zhì)水文、生態(tài)敏感區(qū)和土地利用現(xiàn)狀四個(gè)方面對空間資源進(jìn)行綜合評價(jià)后，在區(qū)域空間層面上確定生態(tài)保護(hù)的范圍，從而引導(dǎo)城市建設(shè)與區(qū)域生態(tài)保護(hù)取得良好協(xié)調(diào)。[92]

目前我國與生態(tài)空間資源區(qū)劃直接相關(guān)的實(shí)踐主要涉及環(huán)境功能區(qū)。環(huán)境功能區(qū)“是按照國家主體功能定位，依據(jù)不同地區(qū)在環(huán)境結(jié)構(gòu)、環(huán)境狀態(tài)和環(huán)境服務(wù)功能的分異規(guī)律，分析確定不同區(qū)域的主體環(huán)境功能，并據(jù)此確定保護(hù)和修復(fù)的主導(dǎo)方向、執(zhí)行相應(yīng)環(huán)境管理要求的特定空間單元”[93]。環(huán)境功能區(qū)劃按照空間尺度分為全國和地方兩個(gè)層面。全國環(huán)境功能區(qū)劃在國家尺度上對全國陸地國土空間及近岸海域進(jìn)行環(huán)境功能分區(qū)，明確各區(qū)域的主要環(huán)境功能，分區(qū)提出維護(hù)和保障主要環(huán)境功能的總體目標(biāo)和對策，并對水、大氣、土壤和生態(tài)等專項(xiàng)環(huán)境管理提出管控導(dǎo)則。地方人民政府則結(jié)合本轄區(qū)環(huán)境管理需求，根據(jù)全國環(huán)境功能區(qū)劃的總體部署劃分省（區(qū)域、流域）級環(huán)境功能區(qū)劃和市級環(huán)境功能區(qū)劃，并進(jìn)一步細(xì)化和落實(shí)國家環(huán)境功能區(qū)劃和省級主體功能區(qū)劃的總體要求，明確區(qū)域內(nèi)水、大氣、土壤、生態(tài)等環(huán)境要素的管控措施。[94]

生態(tài)空間資源區(qū)劃往往涉及以空間邊界設(shè)定來強(qiáng)化對生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同空間需求。[95]基于兩種不同的生態(tài)學(xué)理論基礎(chǔ)，目前已衍生、發(fā)展出對于邊界的兩種主要定義：嚴(yán)格、固定邊界與分級、重疊邊界。[96][97]

2．生態(tài)空間利用區(qū)劃

生態(tài)空間利用區(qū)劃是從資源管理角度對區(qū)域整體空間的使用做出規(guī)定；而空間利用區(qū)劃則是為了便于指導(dǎo)具體的土地利用和規(guī)劃建設(shè)，在空間資源區(qū)劃的基本框架下確定用地功能。其劃定遵循生態(tài)優(yōu)先、生態(tài)底線原則，宏觀控制、微觀協(xié)調(diào)原則，強(qiáng)化調(diào)控、積極引導(dǎo)原則。[98]

3．生態(tài)空間區(qū)劃與相關(guān)區(qū)劃機(jī)制

在多部門分管的行政框架下，中國形成了生態(tài)功能、主體功能和空間管制等不同的區(qū)劃機(jī)制。它們分別出自環(huán)境保護(hù)部門、發(fā)展和改革委員會(huì)及規(guī)劃建設(shè)管理部門。以劃分不同性質(zhì)地區(qū)施行不同政策的方式為手段，有著各自不同的制度框架和內(nèi)涵特征，并在不同程度上對于地方治理提出了相關(guān)約束條件。

生態(tài)功能區(qū)劃的形成從嚴(yán)格意義上而言始自2008年由國家環(huán)境保護(hù)局頒布的《全國生態(tài)功能區(qū)劃》。據(jù)此方案，在對生態(tài)敏感性、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能及其重要性進(jìn)行評價(jià)的基礎(chǔ)上，全國被劃分為3類生態(tài)功能一級區(qū)，9類生態(tài)功能二級區(qū)，216個(gè)生態(tài)功能三級區(qū)，為環(huán)境管理和決策部門提供管理信息和管理手段。

于2010年通過的主體功能區(qū)規(guī)劃則是在綜合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境考量的基礎(chǔ)上，在國家層面將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類區(qū)域，并明確范圍、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展方向和開發(fā)原則。根據(jù)主體功能區(qū)定位，中央政府設(shè)定了差別化的政績指標(biāo)體系及績效考核評價(jià)辦法，引導(dǎo)各地推進(jìn)主體功能區(qū)形成。

空間管制存在于城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，通過“四區(qū)劃定”和“四線控制”進(jìn)行管制。四區(qū)包括禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、適宜建設(shè)區(qū)和已建區(qū)。四線包括城市綠線、城市紫線、城市黃線、城市藍(lán)線。在空間管制工具體系中，四區(qū)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)面的作用，而四線規(guī)劃強(qiáng)調(diào)線的作用。面和線在不同空間層面上相互銜接與補(bǔ)充，共同發(fā)揮作用。

在地理空間層面，三類區(qū)劃并非獨(dú)立存在：城鄉(xiāng)規(guī)劃常常以行政區(qū)劃為空間范疇，而主體功能區(qū)劃和生態(tài)功能區(qū)劃都有一定程度的跨行政區(qū)特征，因而可能與城鄉(xiāng)規(guī)劃框架下的空間管制區(qū)劃產(chǎn)生交疊。生態(tài)功能區(qū)劃與主體功能區(qū)劃的基本尺度是國家和省。空間管制區(qū)劃主要針對城市及其周邊區(qū)域，較近似于針對主體功能區(qū)與生態(tài)功能區(qū)中劃定的用于“人居”和“建設(shè)”的區(qū)域。在禁止建設(shè)的自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，不存在城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的編制及其規(guī)劃框架下的空間管制區(qū)劃。

對于地方空間管制而言，盡管三種區(qū)劃方式都是針對國土及城鄉(xiāng)空間管理的策略，但由于各自在主管部門、價(jià)值取向、管理職能、空間范疇、法律地位、劃定方法等層面存在差異，對于地方治理產(chǎn)生了不同的制約。

（1）多管理主體的介入

主體功能區(qū)劃的主管部門是國家發(fā)展與改革委員會(huì)，生態(tài)功能區(qū)劃的主管部門是生態(tài)環(huán)境部及其相關(guān)機(jī)構(gòu)，而空間管制區(qū)劃則屬于住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部主管的城鄉(xiāng)規(guī)劃內(nèi)容。因此在同時(shí)涉及上述三種區(qū)劃的空間范圍內(nèi)，往往涉及多部門縱橫向管理主體的介入。

（2）多價(jià)值體系的博弈

生態(tài)功能區(qū)劃以生態(tài)保護(hù)為主要價(jià)值取向，目的是認(rèn)識(shí)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的特征及生態(tài)環(huán)境敏感性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的空間分異規(guī)律，為制定區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)和維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全提供科學(xué)依據(jù)。主體功能和空間管制則是從發(fā)展的角度出發(fā)，根據(jù)資源環(huán)境承載力，結(jié)合現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和密度，統(tǒng)籌考慮未來人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局。因此，在特定地域范圍內(nèi)，三種空間管制方式可能會(huì)引發(fā)保護(hù)與發(fā)展價(jià)值取向的博弈。

（3）多管理職能的沖突

生態(tài)區(qū)劃是以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主要功能導(dǎo)向的區(qū)劃，主要考慮如何實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)與生態(tài)建設(shè)目標(biāo)，管理職能強(qiáng)調(diào)對生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的約束和管理。主體功能區(qū)和空間管制則是以調(diào)控和規(guī)范區(qū)域開發(fā)行為為主要功能導(dǎo)向的規(guī)劃，除考慮區(qū)域自然屬性外，還需要綜合考慮區(qū)域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與文化屬性，是具有戰(zhàn)略性、約束性、基礎(chǔ)性、整體性和綜合性的空間規(guī)劃。

（4）不同約束力的差異

城鄉(xiāng)規(guī)劃中的空間管制區(qū)劃空間范疇相對較小，但因以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《城市規(guī)劃編制辦法》等國家法律和行政法規(guī)為法源，具有最明確的法律地位。而主體功能區(qū)劃和生態(tài)功能區(qū)劃主要是在中央政府政策支撐基礎(chǔ)上由中央和地方相關(guān)部門具體推進(jìn)。這樣可能會(huì)導(dǎo)致在實(shí)際管制過程中，三種區(qū)劃對于地方管制的約束力產(chǎn)生差異，從而導(dǎo)致管制效果的差異。

（5）空間邊界界定差異

主體功能區(qū)以資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ葹閯澏?biāo)準(zhǔn)；空間管制區(qū)劃雖然有較為明確的法規(guī)界定，目前主要是基于經(jīng)驗(yàn)判斷的定奪，尚缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膭澐址椒ā?biāo)準(zhǔn)以及基于深入研究的理論支撐。生態(tài)功能區(qū)劃有較清晰的標(biāo)準(zhǔn)界定，區(qū)域生態(tài)環(huán)境要素、生態(tài)環(huán)境敏感性與生態(tài)服務(wù)功能空間分異性規(guī)律等含義界定明確和可操作性強(qiáng)，生態(tài)功能區(qū)劃分也有較明確的界定。

（二）生態(tài)空間區(qū)劃的生態(tài)學(xué)視角

“生態(tài)學(xué)”一詞出現(xiàn)于1869年。作為一門學(xué)科，生態(tài)學(xué)旨在理解生物與環(huán)境之間的關(guān)系。迄今為止，有兩種主要的生態(tài)學(xué)理論框架對生態(tài)空間區(qū)劃及其邊界劃定產(chǎn)生影響：均衡生態(tài)學(xué)觀點(diǎn)與非均衡生態(tài)學(xué)觀點(diǎn)。我們可以將上述生態(tài)保護(hù)理念的演變劃分為幾個(gè)主要的階段：①野生地保護(hù)；②均衡生態(tài)學(xué)與棲息地管理；③生態(tài)系統(tǒng)管理與生態(tài)治理。

1．野生地保護(hù)

野生地保護(hù)模型的生態(tài)學(xué)基本假設(shè)根植于荒野自然理念。這一假設(shè)源自古希臘，滲透入并支撐了隨后的一系列理論研究。荒野自然概念強(qiáng)調(diào)自然從始至終獨(dú)立于人類社會(huì)存在的特征，倡導(dǎo)建立“自然”或者是“野生”的不被人類所干擾的地域。[99]野生地保護(hù)理念的具體實(shí)踐可追溯至19世紀(jì)[100]，以美國黃石國家公園的建立為標(biāo)志，這一模式在隨后幾十年成為國際社會(huì)廣泛復(fù)制的保護(hù)模式。1933年的倫敦議會(huì)標(biāo)志著野生地保護(hù)模式在國家層面政策實(shí)踐的推廣。該會(huì)議指出，應(yīng)該從國家層面要求出發(fā)，在道德、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)以及文化發(fā)展層面將保護(hù)區(qū)作為實(shí)現(xiàn)野生動(dòng)物保護(hù)的目標(biāo)。[101]自此，基于野生地保護(hù)模式的保護(hù)區(qū)數(shù)量在世界范圍內(nèi)，尤其是在非洲地區(qū)迅速增加。

2．均衡生態(tài)學(xué)與棲息地管理

20世紀(jì)30年代至70年代見證了保護(hù)與均衡生態(tài)學(xué)之間的密切關(guān)系。[102]均衡生態(tài)學(xué)假設(shè)人與生物多樣性保護(hù)不兼容，人類活動(dòng)是導(dǎo)致生物多樣性減少的主要原因。如果將自然與人類活動(dòng)隔離開，自然便可以保持其均衡狀態(tài)。基于上述對于自然均衡性的假設(shè)，出現(xiàn)了一系列通過排他性方式將社會(huì)與自然進(jìn)行分離而進(jìn)行自然保護(hù)的實(shí)踐活動(dòng)。上述實(shí)踐強(qiáng)調(diào)通過嚴(yán)格劃定的邊界對保護(hù)地域進(jìn)行定義，通過保護(hù)對維持生態(tài)平衡有顯著意義的標(biāo)志性物種棲息地使自然維持并趨向于均衡狀態(tài)。受到均衡生態(tài)學(xué)觀點(diǎn)的影響[103]，此階段的保護(hù)實(shí)踐強(qiáng)調(diào)通過建立對人類行為影響的控制來“阻止棲息地的喪失”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)通過對自然本身的控制來對棲息地進(jìn)行管理。[104]就定義而言，棲息地管理是一種土地管理實(shí)踐，通常用于在自然過程無法維系物種生存環(huán)境的情況下保護(hù)或留存棲息地與種群。棲息地修復(fù)與創(chuàng)造逐漸被看作一種棲息地管理的策略以增加棲息地生態(tài)重要性并減緩人類發(fā)展對其產(chǎn)生的影響。[105]直至20世紀(jì)三四十年代，自然植物群落成為生態(tài)研究的核心內(nèi)容，保留原生態(tài)植物群落并將其作為天然實(shí)驗(yàn)場所來進(jìn)行科學(xué)實(shí)驗(yàn)與比較變得日益重要。在此背景下，1949年在英國成立了自然保護(hù)組織，同時(shí)劃定了具有特別科學(xué)意義的保護(hù)地以提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。[106]隨后部分學(xué)者指出，單由政府將某一地塊劃定為保護(hù)地是遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到保護(hù)目的的，有效的保護(hù)需要進(jìn)行適當(dāng)積極的人為介入。[107]正如Nicholson所指出，自然保護(hù)必須建立保護(hù)管理的相關(guān)法規(guī)。這些法規(guī)是為了改變和引導(dǎo)基于科學(xué)的持續(xù)、小心的對于自然保護(hù)地的管理。[108]因此介入成為棲息地管理的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)踐模式。[109]

3．生態(tài)系統(tǒng)管理與生態(tài)治理

20世紀(jì)70年代，均衡生態(tài)學(xué)范式開始遭遇“非均衡生態(tài)學(xué)”挑戰(zhàn)。非均衡生態(tài)學(xué)強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)在一系列時(shí)空尺度上的可變性以及無序本質(zhì)。其重要理論假設(shè)包括：首先，生態(tài)系統(tǒng)不僅僅維持一種穩(wěn)定狀態(tài)。相反，他們在不同時(shí)空尺度上展示出一系列穩(wěn)定狀態(tài)。其次，無序在自然之中無處不在。最后，生態(tài)系統(tǒng)是內(nèi)在非均衡的。與均衡生態(tài)學(xué)強(qiáng)調(diào)分離社會(huì)與自然有所不同，非均衡生態(tài)學(xué)強(qiáng)調(diào)了不確定性以及時(shí)空異質(zhì)性，對均衡生態(tài)學(xué)的線形及固定自然的假設(shè)提出挑戰(zhàn)。非均衡生態(tài)學(xué)的觀念對生態(tài)保護(hù)的實(shí)踐提出了新的空間應(yīng)對策略，例如“流”的概念在如生態(tài)區(qū)、濱水區(qū)、盆地、緩沖區(qū)等特定領(lǐng)域劃定中的應(yīng)用。重疊斑塊的概念也開始替代嚴(yán)格劃定的土地以及資源使用區(qū)，并強(qiáng)調(diào)保護(hù)區(qū)的多重邊界限定。[110]

生態(tài)學(xué)的范式轉(zhuǎn)型開始要求多主體參與介入生態(tài)系統(tǒng)管理。新的生態(tài)學(xué)范式認(rèn)為，生態(tài)系統(tǒng)是復(fù)雜的、時(shí)空多樣性的以及非均衡動(dòng)態(tài)變化的。基于上述對生態(tài)系統(tǒng)不均衡性的假設(shè)，科學(xué)家認(rèn)為，只有通過管理整個(gè)景觀，才能有效地實(shí)現(xiàn)保護(hù)目標(biāo)的策略要求。同時(shí)為了實(shí)現(xiàn)對某些復(fù)雜、非均衡生態(tài)動(dòng)態(tài)的把握，需要不同類型行為者介入管理過程，并進(jìn)行持續(xù)學(xué)習(xí)及再調(diào)整。[111]可適應(yīng)性管理方法最早出現(xiàn)于自然資源管理研究中，旨在討論當(dāng)生態(tài)系統(tǒng)受到不確定性或突發(fā)情況干擾時(shí)，如何建立生態(tài)系統(tǒng)的彈性，如何幫助環(huán)境決策者以及管理者獲得相關(guān)知識(shí)、提升政策行為者之間的信息流以及在不同科學(xué)家、政策制定者以及管理人員之間達(dá)成共識(shí)。該方法認(rèn)為生態(tài)系統(tǒng)的管理必須基于多主體在不同空間層面的參與。適應(yīng)性管理方法作為一種保持生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)及其可適應(yīng)能力的途徑，要求國家機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)更多的責(zé)任與相關(guān)工作。[112]

伴隨著生態(tài)科學(xué)范式轉(zhuǎn)型和可適應(yīng)管理模式的探索，同時(shí)發(fā)生于20世紀(jì)70年代的是，對于國家強(qiáng)制性（軍隊(duì)式）生態(tài)管制方式所引發(fā)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)以及政治影響的廣泛批判。以世界保護(hù)策略會(huì)議為標(biāo)志，該會(huì)議認(rèn)為，可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)是基于對生存資源的保護(hù)，需要在國家管制框架中整合地方政府與地方居民。生態(tài)保護(hù)在強(qiáng)調(diào)保護(hù)的地方性的同時(shí)，還強(qiáng)調(diào)了全球尺度。聯(lián)合國、自然保護(hù)聯(lián)盟和有著全球影響力的國際環(huán)境NGOs、國際環(huán)境協(xié)議以及全球保護(hù)多邊、雙邊基金機(jī)構(gòu)也加入保護(hù)區(qū)的劃定與管理行列中。同時(shí)，以保護(hù)區(qū)建立與合作為宗旨的全球保護(hù)機(jī)構(gòu)增長迅猛。上述全球保護(hù)機(jī)構(gòu)與不同的國家機(jī)構(gòu)相互協(xié)作，并越來越多地與地方組織，包括地方NGOs組織聯(lián)系與協(xié)作。伴隨著上述地方全球化進(jìn)程的是一個(gè)更加靈活的保護(hù)管理決策過程。

（三）生態(tài)空間區(qū)劃的地理政治學(xué)視角

生態(tài)空間區(qū)劃的地理政治生態(tài)學(xué)從環(huán)境與社會(huì)之間內(nèi)在的政治關(guān)系進(jìn)行研究，涉及土地和資源使用權(quán)，國家在引導(dǎo)、法制化以及進(jìn)行權(quán)力運(yùn)作中的作用，非政府保護(hù)組織的作用，等等。其中，Castree對地方政府介入生態(tài)保護(hù)的邏輯進(jìn)行了論證；[113]Jessop指出國家和地方環(huán)境政策制定是對于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治需求平衡的結(jié)果；[114]While等在利茲和曼城案例分析基礎(chǔ)上提出“可持續(xù)性錨定”概念以揭示影響地方政府生態(tài)政策決策的核心變量。[115]高吉喜、王金南、張惠遠(yuǎn)等對生態(tài)保護(hù)紅線政策可能引發(fā)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題展開探討，包括生態(tài)補(bǔ)償不足對生態(tài)保護(hù)紅線實(shí)施的影響、生態(tài)保護(hù)紅線劃定與管理的技術(shù)合法性與程序合理性、生態(tài)保護(hù)紅線劃定與管理的優(yōu)化策略等。

從地理政治學(xué)視角看來，盡管生態(tài)科學(xué)知識(shí)對于生態(tài)空間的劃定與管理至關(guān)重要，但科學(xué)知識(shí)本身卻并非價(jià)值中立，而是代表了特定的社會(huì)權(quán)力關(guān)系。科學(xué)知識(shí)通過社會(huì)互動(dòng)得以構(gòu)建、積累與傳播，上述知識(shí)反過來對交換活動(dòng)本身產(chǎn)生影響。因此，對自然現(xiàn)象的科學(xué)解讀本身并非對于自然的客觀、真實(shí)理解，而是產(chǎn)生于特定社會(huì)背景，并與特定的理念、經(jīng)濟(jì)背景、競爭以及同盟關(guān)系相關(guān)。換句話說，區(qū)域?qū)用娴纳鷳B(tài)保護(hù)不僅僅涉及實(shí)施的技術(shù)性，其本質(zhì)上更是一系列決策過程，受制于人們出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)對自然空間需求的矛盾沖突，以及深層次的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)力關(guān)系。正如Castree所言，“關(guān)于自然的知識(shí)無疑是建立在價(jià)值基礎(chǔ)上的，它不僅僅反映出感知與行動(dòng)的主體，更是關(guān)于這個(gè)世界的基本認(rèn)識(shí)”[116]。

1．生態(tài)資源的價(jià)值

生態(tài)資源具有一系列生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)價(jià)值（見表1 -13）。例如：提供用于直接消費(fèi)的物質(zhì)基礎(chǔ)（水、食物、蔬菜和能源等）[117]；用于商業(yè)用途的產(chǎn)品（木材、魚類、竹資源等）[118]；用于非直接使用的非物質(zhì)產(chǎn)品（文化、精神、游憩服務(wù)等）[119]；生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能（碳儲(chǔ)備、濕地服務(wù)功能、氣候調(diào)節(jié)、營養(yǎng)循環(huán)等）[120]。生態(tài)敏感地區(qū)同時(shí)還具有機(jī)會(huì)價(jià)值，強(qiáng)調(diào)“供未來使用的生態(tài)服務(wù)價(jià)值”[121]。生態(tài)敏感地區(qū)因其所包含的上述各種價(jià)值成為各類利益群體相關(guān)利益的載體。

2．生態(tài)資源主體選擇性

生態(tài)敏感區(qū)的重要性與其生物的、非生物的價(jià)值及美學(xué)特征相聯(lián)系。同時(shí)，生態(tài)敏感區(qū)的劃定與管理活動(dòng)是一類與人類對于非人自然使用相關(guān)的社會(huì)實(shí)踐，因此，生態(tài)敏感區(qū)的劃定與管理更是關(guān)于資源使用、分配以及保護(hù)的倫理考量。[122][123]就目前的研究而言，上述倫理性思考主要分為兩大類：一類是人類中心學(xué)說；另一類是生態(tài)中心學(xué)說。在人類中心學(xué)說中，人類社會(huì)的需求是核心，任何保護(hù)與提升自然環(huán)境的努力都旨在提升人類福利，包括美學(xué)的、生命健康以及對資源的消耗，等等。在此類理論中，自然低于人類社會(huì)、服務(wù)于人類社會(huì)。[124]與之相反，生態(tài)中心學(xué)說強(qiáng)調(diào)自然世界本身的權(quán)利與價(jià)值，其道德地位并非源自其對于人類的可用性而是與人類社會(huì)的存在享有同等權(quán)利。[125]上述兩種從不同角度出發(fā)對于生態(tài)敏感區(qū)重要性的判斷，為生態(tài)保護(hù)實(shí)踐提供了關(guān)于“為什么要保護(hù)”的理論依據(jù)。

3．生態(tài)空間區(qū)劃與管理作為跨尺度多主體協(xié)商過程

除此之外，生態(tài)空間區(qū)劃與管理更是一個(gè)跨尺度的多主體協(xié)商過程。傳統(tǒng)地理學(xué)研究中，“空間尺度”是一個(gè)可以通過笛卡爾坐標(biāo)系明確考量、界定的概念，它與地理空間之間存在著一一對應(yīng)關(guān)系。然而，“空間級化的政治屬性”（the politics of scale）研究認(rèn)為，空間尺度并非一個(gè)在本體論層面絕對真實(shí)的存在，而是一個(gè)社會(huì)化的空間尺度。換句話說，空間尺度實(shí)為社會(huì)空間管制的介質(zhì)，與地域空間不對等。“等級化”空間性研究（hierarchical model of scale）認(rèn)為，不同的空間尺度之間是呈金字塔式的遞增或遞減方式，比如我們常常提及的“地方”“區(qū)域”“國家”以及“全球化”的概念。“非級化”空間性研究（nonscaled conceptualisation of social spatiality）則認(rèn)為這種從地方到全球的垂直劃分是人為臆想的結(jié)果，并不客觀，現(xiàn)實(shí)中真實(shí)存在的只有不同的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，行為者之間通過各種社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行互動(dòng)。

實(shí)際的情況是，一方面，長期以來，空間管制已經(jīng)形成了自上而下的國家管制空間層級框架，這種管制體系還將繼續(xù)存在并發(fā)揮作用；另一方面，在這種空間結(jié)構(gòu)中各種社會(huì)網(wǎng)絡(luò)存在并互動(dòng)。只有同時(shí)把握空間構(gòu)成的兩方面特質(zhì)——國家層級化規(guī)制與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)對空間的影響，才能理解各類社會(huì)要素是如何參與到地理物質(zhì)空間的構(gòu)成以及環(huán)境治理過程的。

生態(tài)空間區(qū)劃與管理過程為介入其中的利益團(tuán)體之間進(jìn)行溝通與協(xié)商提供了平臺(tái)，而上述過程往往受制于從地方到全球等多尺度的決策框架。地方與國家生態(tài)保護(hù)實(shí)踐正日益面臨來自包括國際生態(tài)保護(hù)立法及各類保護(hù)議程、保護(hù)目標(biāo)的壓力。這些國際保護(hù)項(xiàng)目構(gòu)成了地方和國家環(huán)境實(shí)踐的全球語境。而國際與國家為地方行為者提供行動(dòng)框架的同時(shí)，地方利益及傳統(tǒng)在決定地方環(huán)境管理實(shí)踐中也發(fā)揮了決定性作用。

三 生態(tài)空間規(guī)制政策管理績效評價(jià)

（一）評價(jià)基礎(chǔ)

1．保護(hù)區(qū)管理有效性評價(jià)框架（WCPA框架）

保護(hù)區(qū)管理有效性評價(jià)框架是世界保護(hù)區(qū)委員會(huì)（WCPA）1997年所確定的，依據(jù)保護(hù)區(qū)管理過程的五個(gè)要素，提出了保護(hù)區(qū)管理有效性的評價(jià)框架，框架包括背景、規(guī)劃、投入、管理過程、管理效果五個(gè)一級指標(biāo)要素（見表1-14）。[126]具體實(shí)施步驟為：①確定評估范圍；②評估現(xiàn)有信息；③制定快速評估問卷（保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性；快速評估問卷與指引）; ④試析調(diào)查結(jié)果（威脅和壓力、生物和社會(huì)經(jīng)濟(jì)重要性和脆弱性、管理有效性、多因素分析、數(shù)據(jù)分析指引）; ⑤確定下一步驟和建議。[127]

2．自然保護(hù)區(qū)有效管理評價(jià)技術(shù)規(guī)范

《自然保護(hù)區(qū)有效管理評價(jià)技術(shù)規(guī)范》是由國家林業(yè)局于2008年3月發(fā)布，2008年5月1日起開始實(shí)施的用于自然保護(hù)區(qū)管理有效性評價(jià)的一套標(biāo)準(zhǔn)。評價(jià)指標(biāo)內(nèi)容一般包括規(guī)劃設(shè)計(jì)、權(quán)屬、管理體系、管理隊(duì)伍、管理制度、保護(hù)管理設(shè)施、資源保護(hù)工作、科研與監(jiān)測工作、宣教工作、經(jīng)費(fèi)管理、社區(qū)協(xié)調(diào)性、生態(tài)旅游管理、監(jiān)督和評估13個(gè)一級指標(biāo)，以及附加加分項(xiàng)和附加減分項(xiàng)。具體內(nèi)容如表1-15所示。

（二）評價(jià)對象

通過文獻(xiàn)的閱讀和研究，在自然保護(hù)區(qū)管理有效性評價(jià)的文獻(xiàn)研究進(jìn)展中，我們把保護(hù)區(qū)管理有效性評價(jià)研究對象分為兩大類：普遍意義上的保護(hù)區(qū)和特定類型的保護(hù)區(qū)。雖然目前以特定類型保護(hù)區(qū)為研究對象的文獻(xiàn)并不多，針對每一類特定類型保護(hù)區(qū)的研究更少，但是我們在進(jìn)行保護(hù)區(qū)管理有效性評價(jià)的研究時(shí)必須關(guān)注到特定類型保護(hù)區(qū)的存在，其評價(jià)方法、評價(jià)指標(biāo)內(nèi)容、評價(jià)體系的構(gòu)建等也應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況因地制宜地進(jìn)行確定。

1．以普遍意義上的保護(hù)區(qū)為對象的指標(biāo)體系

保護(hù)區(qū)管理有效性評價(jià)實(shí)質(zhì)上是從管理背景、管理過程和管理效果三方面來進(jìn)行的（見表1-16）。

（1）反映管理背景的一級指標(biāo)。這些指標(biāo)主要評價(jià)保護(hù)區(qū)自身所具備的客觀條件及特征，和保護(hù)區(qū)所處的外部環(huán)境，如管理基礎(chǔ)、背景、管理隊(duì)伍、管護(hù)設(shè)施，權(quán)屬等，它們是保護(hù)區(qū)進(jìn)行管理活動(dòng)的前提條件。

（2）反映管理過程的一級指標(biāo)。這些指標(biāo)用于評價(jià)管理過程中如何進(jìn)行決策、計(jì)劃、組織、控制和領(lǐng)導(dǎo)。如規(guī)劃、管理機(jī)制、資源保護(hù)活動(dòng)、資金管理、社區(qū)共管、投入、過程、管理實(shí)施、科研、宣傳教育、監(jiān)督評估、開發(fā)利用、管理措施等。它們直觀地展現(xiàn)了管理者做了哪些工作及其完成情況，是保護(hù)區(qū)管理有效性評價(jià)的重要組成部分。

（3）反映管理效果的一級指標(biāo)。這些指標(biāo)評價(jià)通過一定時(shí)期的保護(hù)活動(dòng)、保護(hù)對象、保護(hù)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的狀況，以及保護(hù)活動(dòng)所帶來的社會(huì)影響，將管理效果與管理活動(dòng)的總體投入結(jié)合，分析得出管理活動(dòng)的效率，如產(chǎn)出和管理效果，具有很強(qiáng)的顯示性，是管理有效性評價(jià)的核心部分。

2．以特定類型保護(hù)區(qū)為對象的指標(biāo)體系

在我們研究的30篇針對特定類型保護(hù)區(qū)的文獻(xiàn)中，對每一類保護(hù)區(qū)進(jìn)行研究的論文數(shù)量有限，因此本研究只對特定類型保護(hù)區(qū)中的森林類保護(hù)區(qū)管理的評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行使用頻率統(tǒng)計(jì)，得出共8個(gè)采用到的一級指標(biāo)（見表1-17）。

（三）評價(jià)內(nèi)容

目前我國對保護(hù)區(qū)管理的有效性評價(jià)主要是基于世界保護(hù)區(qū)委員會(huì)（WCPA）1997年所確定的框架以及由國家林業(yè)局所確定的《自然保護(hù)區(qū)有效管理評價(jià)技術(shù)規(guī)范》。本書在借鑒這兩種框架的基礎(chǔ)上，通過文獻(xiàn)定量分析的方法（見表1 -18），總結(jié)出生態(tài)規(guī)制政策管理績效評價(jià)的基本框架，包括管理背景、管理過程、管理效果三個(gè)方面。

1．管理背景

管理背景是生態(tài)空間規(guī)制政策管理有效性評價(jià)中的基本條件。本書中的管理背景主要是指生態(tài)空間自身的條件以及生態(tài)空間規(guī)制政策管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置。

明確管理對象是有效管理的前提條件，在對生態(tài)空間規(guī)制政策管理進(jìn)行評價(jià)時(shí)，首先要確定生態(tài)空間的具體范圍，對其管理對象有清晰的認(rèn)識(shí)。同時(shí)，由于生態(tài)空間的復(fù)雜性及脆弱性，生態(tài)空間規(guī)制政策也涉及多方利益主體，因此生態(tài)空間規(guī)制政策的現(xiàn)有威脅與潛在威脅也應(yīng)該作為生態(tài)空間規(guī)制政策管理的重要指標(biāo)。

生態(tài)空間規(guī)制政策的管理必須依賴于相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，管理機(jī)構(gòu)依據(jù)管理對象自身的條件，進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓芾硪?guī)劃，控制整個(gè)管理過程，并承擔(dān)管理內(nèi)部監(jiān)督和管理效果的評估的職能。如果缺乏管理機(jī)構(gòu)，管理活動(dòng)的實(shí)施、管理效果的實(shí)現(xiàn)等都將無法落實(shí)。因此，在構(gòu)建評價(jià)指標(biāo)體系以及實(shí)際評價(jià)時(shí)，管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、管理機(jī)構(gòu)站點(diǎn)分布等必須予以考慮。

2．管理過程

管理過程是生態(tài)空間規(guī)制政策管理有效性評價(jià)的重要組成部分。管理過程主要包括管理中的規(guī)劃、投入、實(shí)施三部分。

規(guī)劃是管理過程的起點(diǎn)，也是管理效果實(shí)現(xiàn)的必要措施。對生態(tài)空間規(guī)制政策的管理要先明確管理目的，確定管理的目標(biāo)、最終要達(dá)到的效果等；只有明確管理目的才能夠提高管理效率，不至于造成無效管理。在明確管理目的后，需要制定管理的總體規(guī)劃，除此之外，還應(yīng)該根據(jù)需要制定適當(dāng)?shù)脑敿?xì)規(guī)劃，總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃相互作用，共同促進(jìn)管理目的的實(shí)現(xiàn)。

任何的生態(tài)空間規(guī)制政策管理都要依賴于一定的基礎(chǔ)設(shè)施、人員和資金的投入。其中基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)該包括保護(hù)設(shè)施、管理機(jī)構(gòu)辦公設(shè)施、生活設(shè)施、科研工作設(shè)施、宣傳教育設(shè)施等。在人員體系方面，要考慮員工的招募、培訓(xùn)、員工績效評價(jià)以及高質(zhì)量員工的保持等。在資金方面，生態(tài)空間規(guī)制政策管理既要有一定的資金渠道和穩(wěn)定的資金來源，又要合理地分配和利用資金。

在管理的實(shí)施中，管理措施是管理實(shí)施的主體，生態(tài)空間規(guī)制政策管理活動(dòng)依賴一系列的措施來實(shí)現(xiàn)。為了促進(jìn)管理活動(dòng)的順利實(shí)施，必須有相應(yīng)的法律保障和制度保障。因此，管理措施、法律實(shí)施和制度建設(shè)被劃分為生態(tài)空間規(guī)制政策管理有效性評價(jià)的三級指標(biāo)是必要的。

3．管理效果

管理效果是生態(tài)空間規(guī)制政策管理有效性評價(jià)的核心，管理效果的評估對生態(tài)空間規(guī)制政策管理的有效性評價(jià)具有重要意義，它有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決生態(tài)空間規(guī)制政策管理過程中出現(xiàn)的問題，提高管理效率。本研究中將管理效果劃分為保護(hù)工作、科研工作、宣傳教育工作、社區(qū)協(xié)調(diào)性四個(gè)方面。

保護(hù)工作是生態(tài)空間規(guī)制政策管理的基礎(chǔ)工作，生態(tài)空間規(guī)制的最根本目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)對生態(tài)空間保護(hù)，從而促進(jìn)自然與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。科研工作和宣傳教育工作是生態(tài)空間規(guī)制政策管理的重要內(nèi)容，在對其評價(jià)時(shí)也不應(yīng)該將其忽略。社區(qū)協(xié)調(diào)性是一項(xiàng)重要的評價(jià)指標(biāo)，包含對社區(qū)的影響、社區(qū)參與程度、社區(qū)共管等。

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