第二節(jié) 區(qū)域治理及增長管理相關(guān)理論

一 研究概述

（一）區(qū)域治理研究概況

胡燕等對十余年來內(nèi)地以及港澳人文地理學者在管治方面的研究進行了較為全面的梳理[8]，指出中國治理研究的背景源自政府在改革開放過程中與市場關(guān)系的重組、市民社會的產(chǎn)生以及全球化對地方政府的影響。在這樣的背景下，中國的治理研究始于20世紀90年代，并于20世紀之后逐漸成形。興起階段學術(shù)界主要試圖對西方的管治理論進行解讀，討論其在中國研究的適用性及研究側(cè)重點。成型階段以大量實證研究為代表，同時研究尺度從城市擴展至區(qū)域。區(qū)域?qū)用娴闹卫硌芯砍藢χ卫硌芯勘旧磉M行持續(xù)的理論探討，學者們將眼光更多地投向分析治理主體的角色和作用。

區(qū)域治理的研究大致可以分為兩個階段，以2004年為分界點。第一階段研究重點在于概念和理論引入，但是對于該理論在中國研究中應該如何應用，對于中國研究可以發(fā)揮怎樣的作用，缺乏較為系統(tǒng)的思考。只有顧朝林指出了中國研究的可能方向，但上述方向主要還是涉及理論的可能應用而非理論本身的研究。[9]另外從作者的分布來看，第一階段的研究主要集中于偏理論研究的機構(gòu)，也可以說明該理論在中國可接納的范圍。從2004年起，以張京翔為代表的部分學者開始對地方治理的企業(yè)化傾向進行反思。主要的分析工具集中在增長聯(lián)盟（主體）、增長機器以及增長政體。這一理論的引入為隨后的實證研究提供了分析工具，大量以中國實踐為基礎的實證研究紛紛展開，研究機構(gòu)也進一步擴展，說明區(qū)域治理理論在中國進入較為成熟的發(fā)展階段。

在地方及區(qū)域規(guī)制與治理研究方面中外學者都取得了較大進展。研究主要從以下幾個方面展開：①社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型背景下城市與區(qū)域管治從規(guī)制到治理的變遷規(guī)律與機制，涉及對規(guī)制與治理模式的系統(tǒng)批判與研究（例如，Pierre[10]）。國內(nèi)學者關(guān)注重點集中于經(jīng)濟全球化和民主社會變遷背景對于中國地方治理的影響及其治理變遷的模式與機制（例如，諸大建[11]；錢振明[12]等）。②地方環(huán)境治理的研究。其中，基于財政分權(quán)理論對于地方與區(qū)域規(guī)制及治理理性進行了探討。該理論對公共物品的地方政府供給進行了論證，指出應該將公共品供給的責任置于最低層級的、能夠覆蓋其成本與收益的政府，從而為環(huán)境規(guī)制與治理的地方政府供給奠定論證基礎。同時也針對地方政府環(huán)境規(guī)制出現(xiàn)有效率與無效率情況的可能與原因進行了剖析（例如，Hayek[13], Tiebout[14], Musgrave[15], Oates[16]等）。在此背景下越來越多的國內(nèi)研究者開始對地方層面的環(huán)境治理進行理論探討與實踐探索（例如，曲格平等[17]、饒會林[18]、姜愛林[19]、聶國卿[20]、陶傳進[21]、朱留財[22]、樊根耀[23]等）。研究重點包括地方環(huán)境治理的主體與政府作用、多元主體的合作與參與、治理的模式、治理的評價、治理的思路與基本對策等。

（二）區(qū)域增長管理研究概況

目前與區(qū)域生態(tài)型治理直接相關(guān)的是區(qū)域增長管理研究。國外關(guān)于區(qū)域增長管理的研究始于20世紀60年代，在90年代關(guān)于這一理論的研究逐漸增多。本研究課題組于2015年8月5日以“Growth Management”作為“標題”，在 Web of Science 核心數(shù)據(jù)庫中進行高級搜索，共得到文獻122篇。其中78篇來自美國，占總數(shù)的64%，中國和澳大利亞分別有8篇，各占總數(shù)的6.6%。從研究方向來看，城市研究（Urban Studies）的有48篇，占總數(shù)的39.3%；環(huán)境生態(tài)學（Environmental Sciences Ecology）的有45篇，占總數(shù)的36.9%；公共行政（Public Administration）的有31篇，占總數(shù)的25.4%；政府法治（Government Law）的有13篇，占總數(shù)的10.6%；商業(yè)經(jīng)濟學（Business Economics）的有10篇，占總數(shù)的8.2%。從研究主題來看，主要涉及空間增長控制、經(jīng)濟增長管理、精明增長管理、增長管理工具及其績效評價以及增長管理模式的（聚類）分析。在研究增長管理的文獻中往往會存在一個或者多個具體的研究對象，這些研究對象通常是增長管理的實施地，隨著增長管理理論的不斷豐富，這些研究對象可能是城市、區(qū)域或者整個國家甚至全球。[24]研究方法上國外多采用實證分析方法，尤其是美國，關(guān)于多個州和城市的案例分析文獻數(shù)量較多。馬里蘭州、加利福尼亞州及波特蘭市由于其代表性成為出現(xiàn)頻率較高的研究對象。[25]

本研究課題組于2015年7月26日在中國知網(wǎng)（www.cnki.net）以“增長管理”為檢索詞，“篇名”為檢索項，檢索到257條檢索信息，在此基礎上分別以“城市”“區(qū)域”“地方”為檢索詞，“篇名”為檢索項進行二次搜索，共得到39條檢索信息；再重新分別以“城市管治”“區(qū)域管治”“地方管治”為檢索詞，“篇名”為檢索項進行搜索，并進一步以“增長管理”為檢索詞，“全文”為檢索項進行二次檢索，分別得到34篇、14篇、0篇；最終經(jīng)過篩選，得到有效中文文獻39篇。

從研究主題來看，39篇有效文獻分別涉及城市增長管理（69%）、區(qū)域管理/管治（23%）、地方增長管理（8%）。國內(nèi)關(guān)于增長管理的研究始于對美國增長管理的引介與經(jīng)驗總結(jié)，該類文獻超過了50%。隨著對該主題了解的深入，學者們的研究方向開始轉(zhuǎn)入對我國增長管理的理論與實踐進行探索。就現(xiàn)有文獻來看，大部分研究的實質(zhì)是“城市空間增長管理”，研究還處在理論與實踐探索的初級階段，主要方式是對國外城市增長管理進行介紹和總結(jié)，進而歸納該理論對我國的啟示。部分學者對城市增長管理在我國，特別是規(guī)劃領(lǐng)域應用的“體系”與方式進行了分析。送言對增長管理信息系統(tǒng)在城市管理中的應用進行了說明。[26]國內(nèi)關(guān)于區(qū)域增長管理的研究文獻中，超過半數(shù)涉及對我國現(xiàn)存增長管理“存在問題”的闡述，有一半的研究涉及對“工具”的介紹和分析。部分涉及以經(jīng)濟增長或者GDP增長作為目標對區(qū)域增長管理進行“效益評價”，以區(qū)域經(jīng)濟增長過程和模式為背景，介紹區(qū)域管理或區(qū)域管治的政策手段，并提出對中國未來區(qū)域管理的展望。從研究對象來看，國內(nèi)文獻中有20.5%的文獻并無明確研究對象，是純理論研究；有18%是以整個中國為研究對象，這種文獻大多數(shù)是從美國增長管理經(jīng)驗中得出對中國增長管理的啟示或者以中國當下的時代背景來研究增長管理的觀點，沒有具體針對某個城市，缺乏實踐指導意義。其次以區(qū)域為研究對象的多針對東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，缺乏對中國其他地區(qū)的研究。從研究方法來看，國內(nèi)研究還處于基礎概念辨析階段，實證分析較少。本研究課題組以39篇與增長管理相關(guān)的文獻為基礎對研究方法進行統(tǒng)計，最后發(fā)現(xiàn)66.7%的文獻主要采用文獻綜述的方法。另外，占比較多的是案例分析法，主要方式是從國際典型案例研究入手，通過歸納演繹互補總結(jié)出觀點，而實證分析只占12.8%。其中，程茂吉結(jié)合南京的歷史把城市增長管理的理論框架運用在南京城市增長管理的現(xiàn)狀研究中，為增長管理如何運用于中國城市增長管理實踐提供了范例。[27]在這些文獻中，增長主要是指經(jīng)濟增長，最終目標是探求如何通過區(qū)域合作，實現(xiàn)經(jīng)濟共同增長。而涉及地方增長管理的文獻則將地方界定為行政尺度概念，嘗試探究地方政府在增長管理中的地位，及更利于城市/區(qū)域發(fā)展的政策手段。

國外學者試圖建立一系列指標和模型來評價增長管理，主要包括抑制城市蔓延、保護開放空間、保護農(nóng)林地、減少基礎設施投資、中心城復興等的實施效果。例如，美國馬里蘭大學丁成日指出，“城市增長邊界”作為一種控制城市無序蔓延的空間規(guī)制手段已日漸受到美國地方政府的青睞，但其實施效果卻仍有待考察。1985年佛羅里達州實施了“精明增長計劃”后，發(fā)現(xiàn)該計劃對于州的發(fā)展并未起到顯著的正向作用。究其原因，是佛羅里達州在實施“精明增長計劃”的同時并未通過推行緊湊發(fā)展模式、充足的可支付住房供應市場、更強大和更可靠的環(huán)境系統(tǒng)，以及有利于提高居民生活質(zhì)量和縮短通勤時間的交通系統(tǒng)對于該計劃進行配套。俄勒岡州在20世紀60年代興起保護農(nóng)林地、減少基礎設施、改善生活質(zhì)量的增長管理計劃，主要側(cè)重于保護土地資源和推動緊湊城市發(fā)展，政策手段更加強調(diào)精明增長目標，如推動緊湊城市開發(fā)模式，保護資源型土地和農(nóng)田以及提供多樣化交通出行方式。但該州的政策中并沒有將實現(xiàn)“精明增長”目標作為側(cè)重點，尤其是在增加可支付住房方面，因此該州的“精明增長計劃”并未取得很大成功。[28]阿瑟·納爾遜將美國西海岸的波特蘭市與亞特蘭大市的管理差異進行了對比發(fā)現(xiàn)，在控制人口集散程度和規(guī)模、經(jīng)濟增長速度和收入變量的情況下，波特蘭的總體調(diào)控力度和治理方針明顯優(yōu)于亞特蘭大。波特蘭市通過將城市規(guī)劃、城市建設與城市管理納入有序調(diào)控中，進而杜絕了無節(jié)制的“攤大餅”式城市低密度空間擴張。而亞特蘭大則由于低密度的擴張，引發(fā)從交通到環(huán)境等一系列城市問題，大大增加了城市建設和居住成本。[29]

在國內(nèi)，由于研究還處于定性階段，尚未深入研究城市增長管理的效用評價。個別研究開始針對特定的城市建立效用評價體系，如姜義榮在其博士論文《服務型政府都市成長管理研究》中，涉及了經(jīng)濟性、生態(tài)系統(tǒng)、現(xiàn)代化程度三方面的評價要素和指標。[30]程茂吉在其博士論文《基于精明增長視角的南京城市增長評價及優(yōu)化研究》中，以南京市為實證研究的城市，對“精明城市”的評價體系的構(gòu)建和評價進行了詳細的闡述。[31]

二 區(qū)域治理

（一）基本概念

1．區(qū)域

本書提到的“區(qū)域”借鑒了城市區(qū)域的概念，在分析尺度上比單個城市要大，但通常比經(jīng)濟區(qū)域要小，主要是指一個成群和高度集中的人口普查區(qū)塊以及與這些區(qū)塊相鄰（但實際上仍然彼此相連）的無明確歸屬的區(qū)域組合而成的區(qū)域群。這些無明確歸屬的區(qū)域與城市核心相連，從空間政策方面來說具備一定的統(tǒng)一性。

2．區(qū)域治理

區(qū)域治理（Regional Governance, RG）是一個舶來概念，它廣泛流行于歐美學界。目前國內(nèi)對于“governance”概念的認識還不完全一致。由于翻譯的原因，governance常常被看作“管治”或者是“治理”。在本書中，對比與管治相關(guān)的幾個概念：規(guī)制（regulation）、管理（management）, governance將被定義為“治理”。治理的概念更多地代表的是一種分析與觀察的理論視角與框架[32]，其概念內(nèi)涵在不同語境中可能存在差異。

第一，是等同于“統(tǒng)治”的“治理”。英語中“治理” （governance）的詞源可追溯至古典拉丁語的“操舵”一詞，原意指控制、指導或操縱，與government 的含義交叉。長期以來，governance一詞專用于與“國家公務相關(guān)的憲法或法律的執(zhí)行問題，或指管理利害關(guān)系不同的多種特定機構(gòu)或行業(yè)”[33]。在這樣的背景下，部分學者只是將治理看作一個對實踐包容性更廣的理論視角，而統(tǒng)治則是管治的一種特定模式。[34]

第二，是等同于規(guī)制的現(xiàn)代國家“治理”。指的是國家通過削減公共開支，以最小成本取得最大效益的管理活動。

第三，是凱恩斯國家管理，指的是指導、控制和監(jiān)督企業(yè)運行的組織體制。

第四，是基于新自由主義思想的新公共管理。指的是將市場的激勵機制和私人部門的管理手段引入政府公共服務。美國學者戴維·奧斯本等指出，應該用企業(yè)化政府來代替官僚主義，進而打造分權(quán)制度框架下具有高競爭力、高效率的政府。[35]學者蓋伊·彼得斯在《政府未來的治理模式》中將治理轉(zhuǎn)型分為市場式、參與式、彈性化和解制型四種治理模式。[36]另有英國學者胡德認為治理就是要充分發(fā)掘訂立合同、授予經(jīng)營權(quán)以及新的管理形式等方面的潛力，簡言之，就是實行新公共管理辦法。[37]杰瑞·斯托克也持此看法。[38]總之，作為新公共管理的治理，就是以分權(quán)、競爭的市場原則來管理政府事務，以提高政府對公民的服務效率。

第五，是基于社會介入的新治理。由于公私部門之間以及公私部門各自的內(nèi)部界線趨于模糊，導致治理本質(zhì)更偏重于統(tǒng)治機制而不依靠政府權(quán)威。治理的概念是，“它所要創(chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強加；它之發(fā)揮作用，是要依靠多種進行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動”[39]。斯托克概述了治理的五種主要特征：①治理的權(quán)力主體并不唯一，可以是除政府之外的所有社會公共機構(gòu)和行為者，“政府不是唯一的權(quán)力主體，各種公共的和私人的機構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到公眾的認可，就都可能成為在各個層面上的中心”。②在解決社會和經(jīng)濟問題的過程中，多元主體之間的責任與界限相對模糊，“由于權(quán)力主體的多元，所以政府也不再是唯一的責任主體：各種非政府組織越來越多地承擔起管理公共事務的責任”。③在進行集體行為的過程中，各種主體之間存在權(quán)力依賴，“致力于集體行動的組織必須依靠其他組織；為達到目的，各個組織必須交換資源、談判共同的目標；交換的結(jié)果不僅取決于各參與者的資源，而且也取決于游戲規(guī)則以及進行交換的環(huán)境”。④治理會涉及行為者通過相互間網(wǎng)絡進行自主自治，“這一自主的網(wǎng)絡在某個特定的領(lǐng)域中擁有發(fā)號施令的權(quán)威，它與政府在特定的領(lǐng)域中進行合作，分擔政府的行政管理責任”。⑤治理能力的提升不是通過政府權(quán)力得以實踐，政府有責任使用新的方法和技術(shù)來更好地對公共事務進行控制和引導。[40]

在明確了治理概念的基礎上，區(qū)域治理將治理實踐落腳到“區(qū)域”層面。綜合看來，區(qū)域治理具有如下特征：

①范圍地域性：治理強調(diào)具體尺度的治理活動，為這種看似抽象的行為找到實體落腳點，使治理行為與特定的經(jīng)濟、政治、文化背景相結(jié)合。

②對象綜合性：然而治理往往也是異常復雜的，因為區(qū)域本身就是一個復雜的存在，所以在區(qū)域?qū)用娴闹卫砜赡軙ㄗ匀簧鷳B(tài)、建成環(huán)境、社會經(jīng)濟等各方面的內(nèi)容，使區(qū)域治理變成一個綜合性的活動。

③主體多元性：由于區(qū)域本身的復雜性，在其治理中，除了該地方政府之外，參與治理還要有中央政府、上級地方政府、平級其他地方政府、當?shù)鼐用瘛⒌胤缴鐣F體、企業(yè)等多種主體介入。

3．區(qū)域治理生態(tài)

影響區(qū)域治理的內(nèi)外因素即治理生態(tài)問題。戴昌橋指出，“治理生態(tài)是指對地方治理產(chǎn)生直接或間接影響的各種因素的總和”[41]。因為任何特定的地方治理總是處在特定的生態(tài)中，要受特定生態(tài)的影響與制約，所以地方治理生態(tài)不同，地方治理本身的形式與內(nèi)容也會有所不同。一般情況下，有什么樣的地方治理生態(tài)，就會產(chǎn)生什么樣的地方治理模式。地方治理生態(tài)會直接或間接影響地方治理主體、地方治理對象、地方治理權(quán)力、地方治理決策、地方治理技術(shù)狀況，進而決定地方治理的特征、運行狀況及發(fā)展程度。

區(qū)域治理生態(tài)一般包括治理政治生態(tài)、治理經(jīng)濟生態(tài)、治理社會生態(tài)、治理文化生態(tài)（見表1-4）。治理政治生態(tài)是地方治理依賴的政治場所，主要涉及國家結(jié)構(gòu)形式、國家政權(quán)體制、國家政黨制度等要素。治理經(jīng)濟生態(tài)主要涉及經(jīng)濟發(fā)展水平、所有制結(jié)構(gòu)、市場經(jīng)濟發(fā)展程度等要素。治理社會生態(tài)主要涉及公民社會與社會結(jié)構(gòu)等要素。地方治理文化生態(tài)主要涉及文化價值與傳統(tǒng)文化等因素。[42]

（二）區(qū)域治理模式

Pierre根據(jù)參與者、方針、手段和結(jié)果將種類繁多的城市與區(qū)域治理方式歸納為三種一般模式，包括福利模式、管理模式和社團模式。在治理實踐中，往往因為不同的治理生態(tài)而出現(xiàn)不同的區(qū)域治理模式。[43]

1．福利模式

福利模式是國家意欲扶持和復興曾經(jīng)繁榮的工業(yè)地區(qū)而引入的治理模式，上述區(qū)域自身沒有能力引入商業(yè)或公共組織重新構(gòu)建地方經(jīng)濟基礎。相關(guān)案例包括：法國的里爾區(qū)（Lille）、德國的魯爾區(qū)（Ruhr）、瑞典的伯格斯拉根區(qū)（Bergslagen）、英格蘭的米德蘭（Midlands）和摩西賽德（Merseyside）、蘇格蘭的克雷德賽德（Clydeside）以及美國前制造業(yè)占統(tǒng)治地位的“銹帶城市”。福利模式是不均衡發(fā)展理論的直接應用，對于區(qū)域經(jīng)濟恢復和重建發(fā)揮了一定的積極作用，但無法長期維持。主要原因在于，福利模式是通過行政渠道保持與國家的密切關(guān)系，從而將特定城市及區(qū)域逐漸從地方經(jīng)濟中剝離，這反過來會進一步加劇上述地區(qū)的經(jīng)濟衰退。而且，由于國家通過補貼對解決區(qū)域經(jīng)濟問題提供了短期補救，且工業(yè)改造所需成本由國家負擔，導致地方權(quán)力缺乏發(fā)展地方稅收基礎的動力。最終，福利模式不僅很難吸引外部投資，同時也失去獲得內(nèi)部投資的機會。

2．管理模式

管理模式是指為了提高公共服務的供給與消費效率，將服務提供者與消費者共同作為管理主體，通過基于市場的專業(yè)管理手段，并以市場標準（消費者選擇產(chǎn)品和生產(chǎn)者）作為評價管理目標成功與否的一種管治模式。就管治主體而言，管理模式打破了政府官員的主體地位，而強調(diào)專業(yè)管理人員的參與。服務提供者與消費者都同樣成為管理中的主要參與者。管理模式的目標在于提高公共服務生產(chǎn)與傳遞的效率，實現(xiàn)策略是引入市場化策略，實現(xiàn)工具是針對特定的公共服務與營利性組織簽訂合作協(xié)議、在公共部分設定管理職位、重新定義官員作用等。但是管理模式這種新自由主義式的公共管理模式也頗受爭議。首先，管理模式雖然強調(diào)專業(yè)人士與政府官員的共管，但對于政府官員責任與義務的定義不明，這很難保障管理效果；其次，管理模式使地方權(quán)力在機構(gòu)內(nèi)外都依賴于專業(yè)的管理資源，這意味著兩個明顯不同的組織和專業(yè)文化的碰撞，管理模式尚未解決這一矛盾；最后，“管理模式假設地方政府有一定程度的組織彈性，但這種彈性在大多數(shù)國家和地區(qū)并不存在，消費者的選擇具有很大的不確定性，公共機構(gòu)必須具有足夠的彈性才能迅速地分配資源給需要的區(qū)域”[44]。

3．社團模式

社團模式的應用背景是民主化程度較深的西歐國家。這是一種基于集體政治文化的管治方式。這樣的國家往往擁有強大的公共部門，提倡再分配政策，擁有完善的福利國家服務供給，鼓勵政治介入，特定的代表以及較強的志愿者組織。這種模式的另外一個特征是參與式的地方民主。管治過程中，國家被看作中立的提供溝通與參與的平臺。對結(jié)果好壞的評價在于其在多大程度上促進并實現(xiàn)了參與民主。社團管治的最大的問題之一是可能出現(xiàn)的公共財政危機，原因是基于集體利益的思考模式往往將公共利益棄置一旁。另外一個問題在于，由于社團模式假設了社團參與治理的初衷主要是為了自身利益群體的利益，當政府財政出現(xiàn)困境的時候，原來合作參與管治的社團往往會改變其策略，通過反對地方政府的方式維護其團體利益。總的來說，社團式管治方式強調(diào)集體參與民主，目標旨在能夠充分在政策中體現(xiàn)參與利益團體的訴求（但同時也可能忽略邊緣群體利益），實現(xiàn)管治的工具主要是包容性的協(xié)商過程。但從實踐結(jié)果來看，社團管治可能會強化某些團體的利益而邊緣化其他團體。

三 區(qū)域增長管理

（一）基本概念

本書所指的增長管理是指城市或區(qū)域內(nèi)的地方政府、企業(yè)、公眾等多元主體對區(qū)域經(jīng)濟增長和空間增長協(xié)調(diào)、引導和控制的一系列手段和措施，包括增長管理技術(shù)，例如耕地保護規(guī)劃，森林、自然和棲息地保護，區(qū)域規(guī)劃工具的利用，如城市增長邊界劃定和發(fā)展權(quán)利轉(zhuǎn)換等（見表1-5）。

2007年劉宏燕等在《增長管理在我國城市規(guī)劃中的應用研究》中指出，增長管理的實質(zhì)在于為保證協(xié)調(diào)與平衡的發(fā)展，政府通過一定的手段和措施，對城市的增長種類、發(fā)展速度、發(fā)展時序和發(fā)展總量實施有效的組織、協(xié)調(diào)、引導和控制[45]。陳錦富等在《城市空間增長管理研究述評》中認為城市增長管理的實質(zhì)為城市空間增長管理，其研究目標是城市的經(jīng)濟、社會與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，城市發(fā)展目標最終要依賴城市空間去實現(xiàn)。[46]皇甫玥等在《增長管理概念的發(fā)展及在中國的運用》中在中國語境下對增長管理的概念進行了定義，認為中國的增長管理應該是以地方政府為行動主體，以城市可持續(xù)發(fā)展為根本目標，對城市開發(fā)行為進行調(diào)控的一系列策略。具體來說，它應該包括：①對城市新開發(fā)區(qū)區(qū)位、數(shù)量、質(zhì)量、時序以及模式等方面的考慮；②對城市周邊用地無序擴張的控制；③對農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地的限制。[47]

國內(nèi)增長管理概念的發(fā)展歷程如表1-6所示。

（二）增長管理模式

1．管理目標

區(qū)域增長管理的目標伴隨社會發(fā)展經(jīng)歷了從“國家干預”向“在以環(huán)境為導向的項目中融合包容增長政策”轉(zhuǎn)變的過程。

國外增長管理目標演變的第一階段主要是20世紀70年代，以美國為代表的一些國家針對環(huán)境退化提出土地利用相關(guān)管理政策。而始于20世紀80年代的第二波土地利用管理政策則從單純關(guān)注環(huán)境保護開始轉(zhuǎn)向關(guān)注區(qū)域平衡發(fā)展[48]，包括自然資源保護、基礎設施開發(fā)、住房、經(jīng)濟發(fā)展和長期規(guī)劃等內(nèi)容。[49]例如美國俄勒岡州于1973年開始在其土地利用法中提出實行增長管理。隨后州政府在廣泛聽取民眾意見的基礎上，提出19個規(guī)劃目標，內(nèi)容涉及大林地保護、城鎮(zhèn)合理增長、住房供給、經(jīng)濟增長、自然資源保護、公共設施與交通改善、大氣和水質(zhì)量改善、保護自然災害多發(fā)地、提供居民休閑目的地、海岸帶資源保護等多方面。第三波增長管理則聚焦于選擇性地鼓勵特定類型的“精明增長”[50]，精明增長理論成為支撐該階段增長管理目標的主要理論基礎（見表1-7）。

2．管理對象

與此相應，增長管理的對象也隨著增長管理目標的調(diào)整而逐漸變化，從一開始單純關(guān)注土地（空間）增長管理，逐漸擴充至包括經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境等多方面。

在土地（空間）的管理中，管理對象包括：①對城市新開發(fā)區(qū)區(qū)位、數(shù)量、質(zhì)量、時序以及模式等方面的考慮；②對城市周邊用地無序擴張的控制；③對農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地的限制。

在區(qū)域經(jīng)濟增長管理中，強調(diào)通過地方政府或在區(qū)域范圍內(nèi)各地方政府之間的合作與交流，在制定城市\(zhòng) 區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展目標后，運用一系列政策手段，鼓勵開發(fā)商在區(qū)域范圍內(nèi)投資，在經(jīng)濟增長的同時，不損害區(qū)域范圍內(nèi)公眾的利益和將環(huán)境的破壞程度降到最低。

在生態(tài)環(huán)境方面，針對開發(fā)過程中缺乏環(huán)保意識和資源環(huán)境受到破壞的情況，地方政府通過強制與激勵相結(jié)合的政策手段，充分考慮城市生態(tài)發(fā)展需要，規(guī)劃出非建設用地，將城市邊緣的大量農(nóng)業(yè)用地設立為延緩發(fā)展區(qū)或限制發(fā)展區(qū)，對于生態(tài)敏感地區(qū)更是通過設立嚴禁開發(fā)區(qū)，從而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

3．管理主體

傳統(tǒng)增長管理遵循了福利國家治理關(guān)于“巨人政府”的假設，倡導政府采取綜合性規(guī)劃與權(quán)威行動來應對區(qū)域日益增加的相互依賴性。“巨人政府”可以產(chǎn)生統(tǒng)一的行動、更公平的公共服務、更強的區(qū)域公共治理。

20世紀80年代之后，生活方式的轉(zhuǎn)型、文化價值的凸顯以及人們對于環(huán)境質(zhì)量的關(guān)注開始對西方國家的治理過程與治理文化產(chǎn)生顯著影響。影響之一便是不再強調(diào)制度性整合，而是通過構(gòu)建政策相關(guān)者之間談判的合作機制來實現(xiàn)城市區(qū)域治理。新的視角指出，在區(qū)域治理過程中不同的機構(gòu)與組織都有其相應的利益訴求。為了有效實現(xiàn)治理目標，政府領(lǐng)導人之間、政府領(lǐng)導人與私營部門和非營利組織領(lǐng)導人之間需要相互協(xié)作，通過權(quán)力和資源共享來實現(xiàn)自我利益。因此區(qū)域治理可以看作多種政策相關(guān)主體之間的談判過程，而非科層制管理或市場化競爭的結(jié)果。這使新視野下的區(qū)域治理并非聚焦于制度性結(jié)構(gòu)或地方自治體的行為，而是聚焦于為了區(qū)域治理在不同公共機構(gòu)和私人主體之間建立聯(lián)系。因此，從大多數(shù)區(qū)域治理實踐來看，不同背景和權(quán)力的行為主體與機構(gòu)組成了合作與協(xié)調(diào)網(wǎng)絡，以獨立于制度性管轄邊界的方式來界定并提供跨區(qū)域服務；同時，正式的或非正式的公私伙伴關(guān)系及協(xié)作過程成為區(qū)域治理的必要組成部分。這樣一來，城市增長管理主體除政府以外，還包括了營利性企業(yè)、非營利組織或非政府組織、社會公眾等。其中政府、公司、社團、個人行為對資本、土地、勞動力、技術(shù)、信息、知識等生產(chǎn)要素控制、分配、流通的影響起著十分關(guān)鍵的作用（見表1-8）。[51]

政府、企業(yè)、社會等之間存在著良性競合關(guān)系，制定嚴格的耕地保護以及約束土地高效節(jié)約使用的相關(guān)制度措施并加以落實。中央政府要完善面向科學發(fā)展的政績考核方式，將地方政府的關(guān)注重心引導至土地低消耗的城市增長上來，逐步改變單純依靠低效開發(fā)城市用地以追求GDP的慣性做法；運用合理的政策杠桿改變傳統(tǒng)開發(fā)模式，遏制開發(fā)商占地、囤地坐等土地升值的現(xiàn)象，吸引開發(fā)商參與舊城改造，提高其參與熱情和開發(fā)強度。同時，鼓勵合理開發(fā)商多開發(fā)適合大多數(shù)小康非富裕家庭的房地產(chǎn)產(chǎn)品；要健全公民在城市增長管理中的參與決策制度，培養(yǎng)這一過程中的利益相關(guān)主體的參與積極性。最終推動城市在協(xié)調(diào)有序的軌道上前行，實現(xiàn)內(nèi)涵式的城市增長。

4．政策工具

維丁指出管理的政策工具是“一套政府機關(guān)行使其權(quán)力，以試圖支持、影響或阻止社會變革的技術(shù)”[52]。大衛(wèi)·N．本斯頓等人進一步指出，增長管理的政策工具主要分為三類：公共所有權(quán)、監(jiān)管和激勵措施。[53]理查德·C．弗里克等人分析了影響地方政府選擇不同管理工具的因素，用政策運作框架來檢驗如何選擇管理工具。[54]結(jié)果表明，政府結(jié)構(gòu)和選舉規(guī)則對服務邊界、獎勵區(qū)劃和開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移等工具的選擇有關(guān)鍵影響，排外性的目標推動著這些工具的制定與發(fā)展。道格拉斯·波特根據(jù)城市增長管理的三大主要目標將城市增長管理方法分為三類：管理和控制城市增長區(qū)間和特點；保護自然資源、環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)特征；提供有效的公共基礎設施。[55]以目標為導向的城市增長管理療法如表1 -9所示。

國內(nèi)關(guān)于增長管理政策工具的研究大部分以介紹和總結(jié)國外的管理工具為主，并進一步結(jié)合中國實際情況探討上述工具在中國的適用性。[56]研究者在引介增長管理政策工具的同時，根據(jù)邊界設定和配套政策對其進行了分類，[57]包括城市增長邊界及可轉(zhuǎn)移土地開發(fā)權(quán)（land de-velopment rights）等增長管理工具與我國規(guī)劃體系的對接與整合。[58]

部分研究者對現(xiàn)有增長管理工具進行了分類。張波等把經(jīng)濟地理的方法運用到城市增長管理中，主要體現(xiàn)在不同政策背景下的情景分析匯總，如政策選擇和政策影響問題等。[59]蔣芳等認為，在實踐中政策工具從不同管理層面對城市擴展的總量、結(jié)構(gòu)、時序、效率、位置五個方面進行約束和引導。從作用方式上可以分為政府剛性政策、基礎設施引導政策、區(qū)域差異調(diào)節(jié)政策、經(jīng)濟手段誘導政策四種政策類型。[60]宋彥等則以美國政策工具的四個目的，從規(guī)劃性和激勵性角度進行區(qū)分。[61]本書將城市區(qū)域增長政策工具歸納總結(jié)如表1-10所示。