導論

一 研究背景及意義

我國自改革開放以來，經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等體制改革全面推進，取得了令人矚目的成績。但是在我國經(jīng)濟社會發(fā)展全面向好的情況下，黨的建設(shè)和行政改革卻遇到了前所未有的問題和挑戰(zhàn)。其中由于體制改革中制度不完善使一些黨員領(lǐng)導干部公權(quán)私用，出現(xiàn)了一些重大的違紀違法案件，同時由于監(jiān)督體制機制乏力，使暴露出來的腐敗案件數(shù)量、涉案金額及官員級別之高都令人震驚。如何有效遏制和治理腐敗成為當前我國必須解決的重大政治問題。

黨的十八大高度重視黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作。實踐中，黨的十八大后黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作呈現(xiàn)出高壓反腐、制度反腐和預防腐敗的特點。首先，高壓反腐成為反腐的新常態(tài)，提出：“不管涉及什么人，不論權(quán)力大小、職位高低，只要觸犯黨紀國法，都要嚴懲不貸。”[1]這表明黨中央反腐的決心和力度。其次，制度反腐是堅持用制度把權(quán)力關(guān)進籠子的根本之策。黨中央、國務院也先后出臺了關(guān)于廉政建設(shè)的規(guī)定，包括《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《國有企業(yè)領(lǐng)導人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》《關(guān)于領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》《黨政機關(guān)國內(nèi)公務接待管理規(guī)定》等，這些規(guī)定內(nèi)容詳細、可操作性強，體現(xiàn)出中央對反腐敗治理工作的治本之策。最后，從源頭上防治腐敗。預防是治理腐敗成本最低也最有效、危害最小的方法。黨的十八大提出要建立健全權(quán)力運行的監(jiān)督制約體系，同時加強對領(lǐng)導干部特別是“一把手”行使公共權(quán)力的監(jiān)督力度，巡視制度就是其中主要制度安排。

巡視制度作為黨內(nèi)強勢監(jiān)督方式在反腐工作中發(fā)揮了重要作用，黨的十八大后因高壓反腐態(tài)勢再度成為社會關(guān)注的熱點。其實早在2002年，黨的十六大就已經(jīng)明確提出建立和完善巡視制度。2003年，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》對巡視監(jiān)督首次詳細明確作出了系統(tǒng)規(guī)范。2007年，黨的十七大通過《中國共產(chǎn)黨章程（修正案）》，首次把巡視工作作為一項重要制度寫入黨章。2009年7月，黨中央頒布了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》。習近平指出，巡視工作要明確職責定位，始終把發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾作為主要任務，使巡視組真正成為反腐敗前沿陣地的“千里眼”“偵察兵”和“先遣隊”[2]。2015年6月，中央政治局會議審議通過《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（修訂稿）》，同年8月，《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》正式頒發(fā)并施行?？梢哉f，黨的十八大以來，巡視制度越來越規(guī)范化和科學化，巡視工作重心從“相對全面”的工作內(nèi)容回歸“發(fā)現(xiàn)和反映違紀違法線索”，發(fā)現(xiàn)問題、形成震攝的能力越來越強，已經(jīng)成為監(jiān)督領(lǐng)導干部和反腐倡廉工作的一柄利劍，發(fā)揮了重要的監(jiān)督制約作用，可以說取得了令人矚目的成績。2017年7月，中共中央再次對《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》進行修訂，本著“實踐探索在前、提煉歸納在后”的原則全面總結(jié)吸納了黨的十八大以來巡視理論和實踐創(chuàng)新成果。

巡視制度的運行時間不長，許多具體的運行規(guī)則、機制等仍然在探索之中，還需要在實踐中總結(jié)經(jīng)驗，不斷加以完善和改進。巡視制度效用在具體實施中存在減弱現(xiàn)象，一些問題在巡視后仍然沒有得到解決。制度效用會受到制度本身、制度環(huán)境和制度相關(guān)者的影響。“巡視制度是中國共產(chǎn)黨基于現(xiàn)實國情對歷史的關(guān)照。據(jù)史料記載，我國早在秦代就設(shè)置了以御史大夫為首的從中央到地方的監(jiān)察機構(gòu)。漢武帝時期，中央監(jiān)察機構(gòu)分為御史府、丞相司直和司隸校尉三個相互制約的系統(tǒng)，共同對中央機關(guān)及其官員實施監(jiān)察；同時，將全國劃分為13個監(jiān)察區(qū)，各派一名刺史負責監(jiān)督工作，首創(chuàng)了中央監(jiān)察機構(gòu)分區(qū)巡視制度?！?a id="w3">[3]《漢書·武帝紀》系在元封五年（前106），“初置刺史部十三州”。一部之刺史，分管和巡視所轄之七、八個郡國。顏師古注引《漢舊儀》云：“初分十三州，假刺史，常以秋分行部，御史為駕四封乘傳。所到部，郡各遣吏一人迎界上，所察六條?！?a id="w4">[4]唐朝時監(jiān)察系統(tǒng)已經(jīng)成熟，主要由御史和使臣兩大系統(tǒng)組成，御史主要糾察違失，“巡按州縣”監(jiān)察地方，使臣則是差遣性質(zhì)。到宋元時期巡視制度演變?yōu)橐员O(jiān)司為主，以走馬承受、通判為輔的多重巡視主體格局。至明清時期巡視制度已臻于嚴密?！氨M管古代巡視制度是為了維護皇權(quán)的絕對統(tǒng)治，但其注重實地監(jiān)察，加強對地方官員的監(jiān)控，對于改善吏治、防范分裂割據(jù)具有積極意義?！?a id="w5">[5]然而，我國古代的監(jiān)察制度也存在各種問題，比如監(jiān)察機構(gòu)行政化后職能失效問題，巡視官員濫用權(quán)力的“苛察”問題。

如何從歷史角度探尋影響巡視監(jiān)督制度效用的關(guān)鍵因子，找出巡視制度與當時社會制度環(huán)境的契合因素，是一項非常有價值的探索和研究。同時，巡視的制度效用在我國當前實踐中是什么情況，需要進行科學的評估，巡視制度與其他反腐制度的耦合程度怎樣？如何才能形成協(xié)同有效的反腐機制呢？這些問題都需要通過研究進行解決。

如何有效遏制和治理腐敗是當前我國必須解決的重大政治問題，巡視制度作為黨內(nèi)強勢監(jiān)督方式發(fā)揮了重要反腐作用。十八大報告明確指出：“更好發(fā)揮巡視制度監(jiān)督作用?！?a id="w6">[6]習近平總書記也對巡視制度作了重要指示：“當前反腐敗斗爭形勢極其嚴峻，巡視工作只能加強，不能削弱。”[7]并且強調(diào)“工作沒有重點就抓不出成績。巡視工作要明確職責定位，巡視內(nèi)容不要太寬泛，要圍繞黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭這個中心進行”[8]。本書以巡視制度的反腐效用為基點，分析巡視制度與社會環(huán)境的契合性，找到影響巡視制度反腐效用的關(guān)鍵變量；提出“環(huán)形監(jiān)督”假設(shè)，解決監(jiān)督權(quán)力的內(nèi)在貧困性問題；客觀、全面評估巡視制度的反腐效用；以巡視制度為耦合機制，構(gòu)建我國的協(xié)同反腐機制，有利于形成本土化的腐敗治理理論積累，對構(gòu)建中國特色的反腐理論和機制具有開拓性意義。