導(dǎo)論

一 研究背景及意義

我國自改革開放以來，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明等體制改革全面推進(jìn)，取得了令人矚目的成績。但是在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面向好的情況下，黨的建設(shè)和行政改革卻遇到了前所未有的問題和挑戰(zhàn)。其中由于體制改革中制度不完善使一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部公權(quán)私用，出現(xiàn)了一些重大的違紀(jì)違法案件，同時(shí)由于監(jiān)督體制機(jī)制乏力，使暴露出來的腐敗案件數(shù)量、涉案金額及官員級別之高都令人震驚。如何有效遏制和治理腐敗成為當(dāng)前我國必須解決的重大政治問題。

黨的十八大高度重視黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作。實(shí)踐中，黨的十八大后黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作呈現(xiàn)出高壓反腐、制度反腐和預(yù)防腐敗的特點(diǎn)。首先，高壓反腐成為反腐的新常態(tài)，提出：“不管涉及什么人，不論權(quán)力大小、職位高低，只要觸犯黨紀(jì)國法，都要嚴(yán)懲不貸。”[1]這表明黨中央反腐的決心和力度。其次，制度反腐是堅(jiān)持用制度把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子的根本之策。黨中央、國務(wù)院也先后出臺了關(guān)于廉政建設(shè)的規(guī)定，包括《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》等，這些規(guī)定內(nèi)容詳細(xì)、可操作性強(qiáng)，體現(xiàn)出中央對反腐敗治理工作的治本之策。最后，從源頭上防治腐敗。預(yù)防是治理腐敗成本最低也最有效、危害最小的方法。黨的十八大提出要建立健全權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約體系，同時(shí)加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”行使公共權(quán)力的監(jiān)督力度，巡視制度就是其中主要制度安排。

巡視制度作為黨內(nèi)強(qiáng)勢監(jiān)督方式在反腐工作中發(fā)揮了重要作用，黨的十八大后因高壓反腐態(tài)勢再度成為社會關(guān)注的熱點(diǎn)。其實(shí)早在2002年，黨的十六大就已經(jīng)明確提出建立和完善巡視制度。2003年，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》對巡視監(jiān)督首次詳細(xì)明確作出了系統(tǒng)規(guī)范。2007年，黨的十七大通過《中國共產(chǎn)黨章程（修正案）》，首次把巡視工作作為一項(xiàng)重要制度寫入黨章。2009年7月，黨中央頒布了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》。習(xí)近平指出，巡視工作要明確職責(zé)定位，始終把發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾作為主要任務(wù)，使巡視組真正成為反腐敗前沿陣地的“千里眼”“偵察兵”和“先遣隊(duì)”[2]。2015年6月，中央政治局會議審議通過《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（修訂稿）》，同年8月，《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》正式頒發(fā)并施行。可以說，黨的十八大以來，巡視制度越來越規(guī)范化和科學(xué)化，巡視工作重心從“相對全面”的工作內(nèi)容回歸“發(fā)現(xiàn)和反映違紀(jì)違法線索”，發(fā)現(xiàn)問題、形成震攝的能力越來越強(qiáng)，已經(jīng)成為監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部和反腐倡廉工作的一柄利劍，發(fā)揮了重要的監(jiān)督制約作用，可以說取得了令人矚目的成績。2017年7月，中共中央再次對《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》進(jìn)行修訂，本著“實(shí)踐探索在前、提煉歸納在后”的原則全面總結(jié)吸納了黨的十八大以來巡視理論和實(shí)踐創(chuàng)新成果。

巡視制度的運(yùn)行時(shí)間不長，許多具體的運(yùn)行規(guī)則、機(jī)制等仍然在探索之中，還需要在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷加以完善和改進(jìn)。巡視制度效用在具體實(shí)施中存在減弱現(xiàn)象，一些問題在巡視后仍然沒有得到解決。制度效用會受到制度本身、制度環(huán)境和制度相關(guān)者的影響。“巡視制度是中國共產(chǎn)黨基于現(xiàn)實(shí)國情對歷史的關(guān)照。據(jù)史料記載，我國早在秦代就設(shè)置了以御史大夫?yàn)槭椎膹闹醒氲降胤降谋O(jiān)察機(jī)構(gòu)。漢武帝時(shí)期，中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)分為御史府、丞相司直和司隸校尉三個(gè)相互制約的系統(tǒng)，共同對中央機(jī)關(guān)及其官員實(shí)施監(jiān)察；同時(shí)，將全國劃分為13個(gè)監(jiān)察區(qū)，各派一名刺史負(fù)責(zé)監(jiān)督工作，首創(chuàng)了中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)分區(qū)巡視制度。”[3]《漢書·武帝紀(jì)》系在元封五年（前106），“初置刺史部十三州”。一部之刺史，分管和巡視所轄之七、八個(gè)郡國。顏師古注引《漢舊儀》云：“初分十三州，假刺史，常以秋分行部，御史為駕四封乘傳。所到部，郡各遣吏一人迎界上，所察六條。”[4]唐朝時(shí)監(jiān)察系統(tǒng)已經(jīng)成熟，主要由御史和使臣兩大系統(tǒng)組成，御史主要糾察違失，“巡按州縣”監(jiān)察地方，使臣則是差遣性質(zhì)。到宋元時(shí)期巡視制度演變?yōu)橐员O(jiān)司為主，以走馬承受、通判為輔的多重巡視主體格局。至明清時(shí)期巡視制度已臻于嚴(yán)密。“盡管古代巡視制度是為了維護(hù)皇權(quán)的絕對統(tǒng)治，但其注重實(shí)地監(jiān)察，加強(qiáng)對地方官員的監(jiān)控，對于改善吏治、防范分裂割據(jù)具有積極意義。”[5]然而，我國古代的監(jiān)察制度也存在各種問題，比如監(jiān)察機(jī)構(gòu)行政化后職能失效問題，巡視官員濫用權(quán)力的“苛察”問題。

如何從歷史角度探尋影響巡視監(jiān)督制度效用的關(guān)鍵因子，找出巡視制度與當(dāng)時(shí)社會制度環(huán)境的契合因素，是一項(xiàng)非常有價(jià)值的探索和研究。同時(shí)，巡視的制度效用在我國當(dāng)前實(shí)踐中是什么情況，需要進(jìn)行科學(xué)的評估，巡視制度與其他反腐制度的耦合程度怎樣？如何才能形成協(xié)同有效的反腐機(jī)制呢？這些問題都需要通過研究進(jìn)行解決。

如何有效遏制和治理腐敗是當(dāng)前我國必須解決的重大政治問題，巡視制度作為黨內(nèi)強(qiáng)勢監(jiān)督方式發(fā)揮了重要反腐作用。十八大報(bào)告明確指出：“更好發(fā)揮巡視制度監(jiān)督作用。”[6]習(xí)近平總書記也對巡視制度作了重要指示：“當(dāng)前反腐敗斗爭形勢極其嚴(yán)峻，巡視工作只能加強(qiáng)，不能削弱。”[7]并且強(qiáng)調(diào)“工作沒有重點(diǎn)就抓不出成績。巡視工作要明確職責(zé)定位，巡視內(nèi)容不要太寬泛，要圍繞黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭這個(gè)中心進(jìn)行”[8]。本書以巡視制度的反腐效用為基點(diǎn)，分析巡視制度與社會環(huán)境的契合性，找到影響巡視制度反腐效用的關(guān)鍵變量；提出“環(huán)形監(jiān)督”假設(shè)，解決監(jiān)督權(quán)力的內(nèi)在貧困性問題；客觀、全面評估巡視制度的反腐效用；以巡視制度為耦合機(jī)制，構(gòu)建我國的協(xié)同反腐機(jī)制，有利于形成本土化的腐敗治理理論積累，對構(gòu)建中國特色的反腐理論和機(jī)制具有開拓性意義。