二 國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀述評(píng)

“巡視制度是具有中國(guó)獨(dú)創(chuàng)性的一項(xiàng)制度。”[9]國(guó)外沒(méi)有與我國(guó)巡視制度相對(duì)應(yīng)的概念，用Patrol supervision system作為關(guān)鍵詞在外文數(shù)據(jù)庫(kù)中搜索不到直接結(jié)果。比較接近的是：“監(jiān)察專員制度（又稱巡視官制度或申訴專員制度）和政黨監(jiān)督制度。”[10]監(jiān)察專員制度的主要目的是對(duì)公民個(gè)人所遭遇公共權(quán)力的濫用進(jìn)行救濟(jì)。

瑞典監(jiān)察官設(shè)立于1809年，獨(dú)立于政府。監(jiān)察官可以根據(jù)議會(huì)的指令，“監(jiān)督法官與政府官員是否遵守法律，并按照法律的正當(dāng)程序，對(duì)在履行職責(zé)過(guò)程中采用暴力、基于個(gè)人私利或其他原因違法或未履行與其職務(wù)相關(guān)職責(zé)者進(jìn)行追訴”[11]。這和我國(guó)的信訪制度有很大的相似之處。國(guó)務(wù)院在1995年頒布的第一部有關(guān)信訪的行政法規(guī)《信訪條例》中指出：“本條例所指信訪，為向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上各級(jí)人民政府所屬部門反映情況，是指公民、法人和其他組織采取書信、電話、走訪等形式，提出意見(jiàn)、建議和要求，依法應(yīng)當(dāng)由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。”[12]由此可知，信訪的目的或內(nèi)容，是向政府提出意見(jiàn)、建議、要求或者投訴，向政府反映國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員對(duì)普通群眾或上訪人員的合法權(quán)益造成侵害等問(wèn)題。從名稱上看，國(guó)外監(jiān)察專員又和我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的監(jiān)察員、人民代表大會(huì)的特約監(jiān)督員相似，但是國(guó)外監(jiān)察官制度在其功能定位、體制架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制上又和三者有本質(zhì)區(qū)別。總的來(lái)說(shuō)，國(guó)外監(jiān)察專員制度和我國(guó)巡視制度在工作性質(zhì)、承擔(dān)的監(jiān)督任務(wù)和工作方式上還是比較相似的。比如兩者都具有特定的授權(quán)來(lái)開展工作，都需要認(rèn)真聽(tīng)取廣大公眾的意見(jiàn)和建議，但是兩者都只是對(duì)情況進(jìn)行收集并梳理問(wèn)題線索，并不具有直接處理的權(quán)力，都具有相對(duì)獨(dú)立性等。因此，本書在國(guó)外研究成果綜述時(shí)將從監(jiān)察專員制度方面進(jìn)行梳理。

巡視制度是我國(guó)的黨內(nèi)監(jiān)督制度，和國(guó)外的政黨監(jiān)督制度相似。政黨監(jiān)督分為黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督主要是執(zhí)政黨系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督機(jī)制，而黨外監(jiān)督主要包括執(zhí)政黨系統(tǒng)之外包括政府對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督。故本書在國(guó)外成果研究綜述時(shí)也對(duì)政黨監(jiān)督的成果進(jìn)行整理。

（一）國(guó)外監(jiān)察專員制度及政黨監(jiān)督研究成果綜述

1.監(jiān)察專員的緣起與發(fā)展

監(jiān)察專員（Ombudsman）在《21世紀(jì)大英漢詞典》中有四種釋義，即（調(diào)查公民投訴、保護(hù)公民權(quán)利的）民政專員；調(diào)查官，巡視官；意見(jiàn)調(diào)查員，投訴接待員；支持（或維護(hù)）個(gè)人權(quán)利者。“現(xiàn)代意義上的監(jiān)察專員（Ombudsman）首次在瑞典憲法法案中使用，并一直在瑞典的歷史中延續(xù)下來(lái)（Rowat，1986）。”[13]Davis（1961）認(rèn)為，監(jiān)察專員的工作是“處理來(lái)自任何公民對(duì)任何行政行為或公務(wù)員的個(gè)人行為所不滿的投訴”，監(jiān)察專員是“議會(huì)的官員，被指派于遵照其最初的功能以及議會(huì)的委托，保護(hù)公民免遭受行政權(quán)力的濫用和誤用”[14]。與此相同，Loewenstein（1965）認(rèn)為“監(jiān)察專員是獨(dú)立的政府官員，他們受國(guó)會(huì)的委任來(lái)監(jiān)督與公眾息息相關(guān)的公共行政服務(wù)”[15]。Frank B.（1986）認(rèn)為，“監(jiān)察專員就是通過(guò)憲法或法律建立獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)應(yīng)由獨(dú)立的、高層級(jí)的公共機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，直接對(duì)立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，并接受權(quán)利受到侵害的公民的投訴以對(duì)抗政府機(jī)關(guān)或其雇員的一系列不規(guī)范行為或?yàn)E用權(quán)力行為，監(jiān)察專員的行為應(yīng)具有自己的原則，并擁有調(diào)查、建議正確行為和提案的能力”[16]。

2.監(jiān)察專員制度的有效性與政府行政問(wèn)題

監(jiān)察專員制度的功能之一是強(qiáng)化公眾對(duì)政府的信任，通過(guò)解決公民個(gè)體對(duì)政府行政問(wèn)題的投訴和不滿，進(jìn)而改進(jìn)政府行政問(wèn)題，提高行政效率，增強(qiáng)民眾對(duì)政府的信任感，而且大多數(shù)監(jiān)察官員也宣稱他們的工作會(huì)加強(qiáng)或恢復(fù)公民對(duì)政府的信任。Marc Hertogh（2013）卻認(rèn)為，實(shí)證研究很少支持這個(gè)假設(shè)。他基于比利時(shí)與荷蘭兩個(gè)國(guó)家的數(shù)據(jù)調(diào)查提供了兩個(gè)監(jiān)察專員制度提升政府信任效果有限的解釋。第一，他認(rèn)為荷蘭的行政法律是基于監(jiān)察專員的“理想形象”來(lái)對(duì)待所有投訴人的，然而這和事實(shí)不符，調(diào)查顯示很多人感到監(jiān)察專員遙不可及，投訴是很困難的事情。第二，雖然監(jiān)察專員面對(duì)的是所有類型的公民，但調(diào)查顯示投訴最多的群體是那些擁有高學(xué)歷的人、白領(lǐng)和對(duì)政治感興趣的人。監(jiān)察專員很少成功接觸那些對(duì)政治及司法很挑剔的人。[17]其他學(xué)者的研究也支持其中觀點(diǎn)，即監(jiān)察員制度在實(shí)際運(yùn)行中的受益者基本是富裕或擁有較高知識(shí)層次的人群，其他社會(huì)階層的人卻很少或者沒(méi)有能夠享受監(jiān)察專員制度所帶來(lái)的權(quán)利，這一問(wèn)題在各個(gè)國(guó)家都不同程度地存在著。如果是這樣的話，監(jiān)察員制度就無(wú)法達(dá)成最初制度設(shè)計(jì)的初衷，其反映的政府行政問(wèn)題也無(wú)法覆蓋社會(huì)各個(gè)階層。

監(jiān)察專員制度的另一個(gè)功能是維護(hù)行政正義。Ann Abraham（2012），2002—2011年間任英國(guó)議會(huì)監(jiān)察官和衛(wèi)生服務(wù)申訴專員，對(duì)監(jiān)察員制度在整個(gè)行政正義系統(tǒng)中所起的作用提供了一個(gè)獨(dú)特視角的研究。她認(rèn)為監(jiān)察員制度的價(jià)值是在個(gè)人與國(guó)家資源沖突中、公共部門與私人部門沖突中維護(hù)社會(huì)正義的工具。[18]Richard Kirkham and Jane Martin（2014）認(rèn)為，監(jiān)察員制度應(yīng)作為接受英國(guó)所有公眾投訴的標(biāo)準(zhǔn)工具，應(yīng)促進(jìn)行政正義。當(dāng)現(xiàn)實(shí)中監(jiān)察專員制度遇到很多挑戰(zhàn)時(shí)，應(yīng)該進(jìn)行激進(jìn)的改革，構(gòu)建一個(gè)專門的英國(guó)公共服務(wù)監(jiān)察員機(jī)構(gòu)。為此，要提高公眾的參與意識(shí)，公眾需要了解監(jiān)察員的作用以及如何得到無(wú)縫隙的服務(wù)。當(dāng)局應(yīng)該糾正不公正行政行為，提供更好的公共服務(wù)。[19]

3.對(duì)監(jiān)察專員制度有效性的研究

NICK O′Brien（2015）認(rèn)為，無(wú)論在公共領(lǐng)域還是私人領(lǐng)域，日益增長(zhǎng)的消費(fèi)主義和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的風(fēng)氣嚴(yán)重削弱了監(jiān)察專員發(fā)揮其功能。在監(jiān)察員的價(jià)值譜系中，監(jiān)察專員應(yīng)該為公眾的利益服務(wù)而不僅僅是為了促進(jìn)人權(quán)和憲法道德，應(yīng)該采取一定的措施，讓公眾理性參與監(jiān)察員制度，實(shí)現(xiàn)制度的嚴(yán)謹(jǐn)性和真正的民主。[20]

Vahap Atilla （2015）研究了影響監(jiān)察專員制度有效性的因素。他以蒙特內(nèi)格羅、土耳其、冰島、塞爾維亞等歐盟候選成員國(guó)為案例，通過(guò)實(shí)證調(diào)查，認(rèn)為蒙特內(nèi)格羅和塞爾維亞監(jiān)察員的得分比冰島和土耳其監(jiān)察員高，處理問(wèn)題的有效性也更高。通過(guò)比較研究，他認(rèn)為影響監(jiān)察專員制度有效性的因素包括：（1）管轄權(quán)范圍。即管轄權(quán)是否包括國(guó)家和軍隊(duì)等純軍事行政的領(lǐng)域以及政府領(lǐng)導(dǎo)人、立法和司法機(jī)構(gòu)等。研究表明，將司法機(jī)構(gòu)中程序延遲和權(quán)力濫用納入監(jiān)察范圍的蒙特內(nèi)格羅監(jiān)察員制度更有效率。（2）管轄權(quán)力內(nèi)容。是否擁有根據(jù)投訴情況調(diào)查案件是制約監(jiān)察專員有效性的因素。冰島和土耳其兩國(guó)監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間最顯著的區(qū)別是，冰島監(jiān)察員可以依權(quán)根據(jù)投訴情況調(diào)查案件，土耳其監(jiān)察員只能對(duì)啟動(dòng)的投訴進(jìn)行調(diào)查，這被認(rèn)為是對(duì)土耳其監(jiān)察員有效運(yùn)作的嚴(yán)重障礙。有些國(guó)家監(jiān)察員擁有啟動(dòng)紀(jì)律處分程序的權(quán)力、建議解雇政府官員的權(quán)力。（3）監(jiān)察專員制度的工作重心。冰島、土耳其、蒙特內(nèi)格羅、塞爾維亞監(jiān)察專員制度的主要目標(biāo)都是控制行政。更重要的是，塞爾維亞、土耳其的監(jiān)察員根據(jù)當(dāng)局委托權(quán)力，其職權(quán)范圍延伸到非公有制法人實(shí)體。最后，他認(rèn)為蒙特內(nèi)格羅的監(jiān)察員制度，因其擁有更廣泛的司法管轄權(quán)、監(jiān)察權(quán)力和授權(quán)，在改善加強(qiáng)民主和保護(hù)人權(quán)方面起著更顯著的作用，從而在加入歐盟的過(guò)程中更有助于哥本哈根政治標(biāo)準(zhǔn)的履行。因?yàn)闅W盟在外交政策中很重視民主和人權(quán)的價(jià)值，依據(jù)哥本哈根政治標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)值，歐盟要求加入的成員國(guó)必須建立促進(jìn)國(guó)家治理和保護(hù)人權(quán)的監(jiān)督機(jī)制。[21]

4.權(quán)力監(jiān)督理論研究

國(guó)外對(duì)權(quán)力監(jiān)督與政黨監(jiān)督的研究無(wú)論在理論領(lǐng)域還是實(shí)踐領(lǐng)域早已趨于成熟。

就權(quán)力監(jiān)督來(lái)說(shuō)，早在古希臘時(shí)代，亞里士多德就對(duì)權(quán)力監(jiān)督和制約做過(guò)相關(guān)論述。他認(rèn)為必須通過(guò)將最高政權(quán)分開成相互監(jiān)督與制約的三個(gè)部分才能防止腐敗。他主張，行政人員的選任應(yīng)采用尚賢主義的選舉原則，規(guī)定他們只能從賢能之人，即具有豐富經(jīng)驗(yàn)和對(duì)國(guó)家盡職的忠實(shí)公民中選舉產(chǎn)生。行政官員選出后，其權(quán)力不宜過(guò)于集中，職務(wù)上應(yīng)一人一職不可多兼，以便使賢者都有參政的機(jī)會(huì)并提高各項(xiàng)工作的效力。亞里士多德將行政職務(wù)細(xì)分為六類，其中就包括市場(chǎng)監(jiān)理、城市監(jiān)護(hù)、鄉(xiāng)區(qū)或林區(qū)監(jiān)護(hù)等職務(wù)，反映了他重視權(quán)力監(jiān)督的思想。[22]

古羅馬時(shí)期的波利比阿對(duì)權(quán)力監(jiān)督與制約理論作了進(jìn)一步的闡述。他剖析了羅馬政治制度中的三部分（執(zhí)政官、元老院、平民議會(huì)或稱人民大會(huì)）對(duì)于政治穩(wěn)定的意義，指出權(quán)力的互相牽制有利于均衡的正常狀態(tài)形成。[23]

英國(guó)思想家洛克認(rèn)為，國(guó)家權(quán)力必須受到自然法則或人民天賦權(quán)利的制約與監(jiān)督。“當(dāng)人民發(fā)現(xiàn)立法行為與他們的委托相抵觸時(shí)，人民仍然享有最高的權(quán)力來(lái)罷免或更換立法機(jī)關(guān)”。[24]

法國(guó)思想家孟德斯鳩強(qiáng)調(diào)了法律約束權(quán)力的作用，認(rèn)為：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是條千古不變的經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止……從事物的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，要防止權(quán)力濫用，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。”[25]他“認(rèn)為每一個(gè)國(guó)家都有三種權(quán)力：（1）立法權(quán)，這是代表國(guó)家的一般意志制定法律的權(quán)力；（2）行政權(quán)，這是代表國(guó)家意志執(zhí)行公共決議權(quán)力；（3）司法權(quán)，這是依法裁判私人犯罪的一種爭(zhēng)訟權(quán)”[26]。這三種權(quán)力必須由不同的機(jī)構(gòu)行使，建立分權(quán)政府。因?yàn)槿绻安煌瑱C(jī)關(guān)都是同一階層的官吏組成”，就會(huì)“幾乎就形成一個(gè)同一的權(quán)力”，[27]這些權(quán)力可能對(duì)公民的生命和自由實(shí)施專斷。

與孟德斯鳩不同，盧梭提出了人民主權(quán)論，指出主權(quán)在民，人民是真正的主權(quán)者。但他和孟德斯鳩一樣，都看到了各種權(quán)力集中于同一個(gè)機(jī)構(gòu)的弊端。“以制定法律的人來(lái)執(zhí)行法律，并不是好事……政府濫用法律的危害之大遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上立法者的腐化”，[28]立法權(quán)與行政權(quán)的合一無(wú)法避免專制現(xiàn)象的出現(xiàn)。盧梭主張通過(guò)直接民主代替孟德斯鳩的分權(quán)理論來(lái)解決人民作為最高權(quán)力者在社會(huì)中的地位和作用問(wèn)題。但他有意識(shí)到直接民主制的局限，因此并未給出人民主權(quán)理論在實(shí)踐中的合理方案。

美國(guó)宣布獨(dú)立后曾對(duì)政治權(quán)力框架如何設(shè)立有很大爭(zhēng)議，但最后以漢密爾頓為首的聯(lián)邦黨和以杰弗遜為首的反聯(lián)邦黨人在三權(quán)分立模式上達(dá)成共識(shí)。漢密爾頓稱贊“把權(quán)力均勻地分配到不同部門，采取立法上的平衡和約束；設(shè)立由法官組成的法院”和“人民自己選舉代表參加議會(huì)”，這種三權(quán)分立的制衡原則“完全是嶄新的發(fā)現(xiàn)，或者是在現(xiàn)代趨向完善方面取得的主要進(jìn)步”[29]。至此，對(duì)權(quán)力監(jiān)督和制約的思想在實(shí)踐中形成了美國(guó)三權(quán)分立的政治框架模式。歷史發(fā)展表明，三種權(quán)力在實(shí)踐中難以均衡，并且總是與黨派斗爭(zhēng)和政治斗爭(zhēng)相互交織產(chǎn)生復(fù)雜局面。

馬克思、恩格斯對(duì)無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的權(quán)力監(jiān)督問(wèn)題也有深入闡述。在馬克思主義經(jīng)典文獻(xiàn)中包含有大量有關(guān)政黨自身建設(shè)和權(quán)力監(jiān)督的重要論述。他們認(rèn)為必須實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)制，防止領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人權(quán)力專斷，要貫徹民主原則，因而“一切社會(huì)公職”都要“處于公社人民的監(jiān)督之下”[30]。列寧較早明確認(rèn)識(shí)到了監(jiān)督的作用，并將監(jiān)督定位于保持社會(huì)主義政治正常運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件。俄國(guó)“十月革命”后建立了新的蘇維埃政權(quán)，但是卻出現(xiàn)了官員利用公共權(quán)力牟取私利、貪污賄賂滋生蔓延的腐敗情況。為了治理腐敗問(wèn)題，列寧指出，一定要加強(qiáng)監(jiān)督，懲治貪污賄賂行為，要“消除蘇維埃政權(quán)一切可能發(fā)生的弊端，反復(fù)不斷地鏟除官僚主義的莠草”[31]。

5.國(guó)外政黨監(jiān)督

雖然國(guó)外政治理論中沒(méi)有政黨監(jiān)督的概念，但政黨監(jiān)督卻非常重要，政黨監(jiān)督理論主要來(lái)源自啟蒙運(yùn)動(dòng)中孟德斯鳩、洛克等的權(quán)力監(jiān)督制約理論，權(quán)力監(jiān)督理論對(duì)政黨監(jiān)督的理論和實(shí)踐有直接的影響。在實(shí)踐中，資產(chǎn)階級(jí)政黨萌芽最早出現(xiàn)在17世紀(jì)的英國(guó)，有輝格黨和托利黨兩個(gè)黨派，到19世紀(jì)發(fā)展成保守黨和自由黨。美國(guó)獨(dú)立后，國(guó)會(huì)中也出現(xiàn)了聯(lián)邦黨人和反聯(lián)邦黨人兩大政治派別，到19世紀(jì)60年代演變?yōu)槊裰鼽h和共和黨。法國(guó)、加拿大政黨的產(chǎn)生過(guò)程和英美比較相似。在理論方面，直到20世紀(jì)初期學(xué)者們才開始把政黨作為政治學(xué)的一個(gè)單獨(dú)領(lǐng)域來(lái)研究。第一部關(guān)于政黨學(xué)的著作《民主與政黨組織》1902年在俄羅斯出版，作者是政治學(xué)家?jiàn)W斯特羅果爾斯基，他在書中系統(tǒng)地比較研究了英國(guó)和美國(guó)的政黨組織與民主之間的關(guān)系。羅伯特·米歇爾斯是德國(guó)政治社會(huì)學(xué)者，他在1905年出版了著作《政黨》，在奧斯特羅果爾斯基的研究基礎(chǔ)上提出了“寡頭統(tǒng)治鐵律”。此后法國(guó)、美國(guó)和意大利政治學(xué)者們先后出版了對(duì)政黨研究的經(jīng)典著作，他們分別是迪韋爾熱的《政黨》、拉帕隆巴拉和韋納的《政黨與政治發(fā)展》、薩托利的《政黨與政黨制度》。

政黨監(jiān)督主要圍繞政黨選舉和議會(huì)監(jiān)督政府進(jìn)行，這些監(jiān)督要在政治系統(tǒng)的制度框架下，主要代表是英國(guó)和美國(guó)的政黨監(jiān)督。同時(shí)，影響英美兩國(guó)政黨監(jiān)督的環(huán)境因素還包括國(guó)家的法制精神、新聞自由和公民意識(shí)。政黨監(jiān)督的目的并不是要推翻現(xiàn)存的政治體制，這是一個(gè)前提條件，遵循這個(gè)條件，反對(duì)黨才能生存和發(fā)展。在英國(guó)，“一個(gè)能干的反對(duì)黨存在的必要……僅次于內(nèi)閣的存在……扮演憲法和法律的保護(hù)者和擁護(hù)者、大臣行為的檢查者、大臣們失職和不端行為的告發(fā)者角色，并作為民族的領(lǐng)導(dǎo)者反對(duì)大臣的議案，試圖把他們趕出政府”[32]。反對(duì)黨對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督已經(jīng)非常成熟，甚至達(dá)到體制化的程度。反對(duì)黨主要通過(guò)“影子內(nèi)閣”對(duì)執(zhí)政黨進(jìn)行預(yù)警式監(jiān)督，被形象地稱作“早期報(bào)警系統(tǒng)”。

政黨監(jiān)督具體表現(xiàn)為政黨在選舉中的競(jìng)爭(zhēng)和監(jiān)督。兩黨或多黨之間的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)形成制度上的優(yōu)勢(shì)，可以通過(guò)在政黨之間輪流執(zhí)政，互相監(jiān)督，防止某一個(gè)統(tǒng)治集團(tuán)或者政黨壟斷權(quán)力、政治獨(dú)裁。同時(shí)，選民也可以利用手中的選舉權(quán)利來(lái)間接參與國(guó)家治理。從這個(gè)意義上說(shuō)，政黨監(jiān)督實(shí)際上是一種政治權(quán)力運(yùn)行的控制機(jī)制。政黨監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是在社會(huì)公共治理過(guò)程中對(duì)公共權(quán)力的控制和約束。

（二）國(guó)內(nèi)巡視制度研究成果綜述

國(guó)內(nèi)對(duì)巡視制度的研究成果頗為豐富，筆者在2016年9月21日以“巡視制度”為關(guān)鍵詞，在知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)中搜到相同主題的文獻(xiàn)4795篇、期刊2080篇、碩博士學(xué)位論文171篇。其中以巡視制度為篇名的文獻(xiàn)有500篇、期刊231篇、碩博士學(xué)位論文26篇。巡視制度是新時(shí)期加強(qiáng)黨的建設(shè)、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的重要措施。在2018年5月再次查詢時(shí)，文獻(xiàn)已經(jīng)有了突破性增長(zhǎng)，僅2017年至2018年上半年，就增加了350篇有關(guān)巡視制度的文獻(xiàn)。我國(guó)巡視制度經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，取得了不小的監(jiān)督成績(jī)。黨的十八大以后，因?yàn)橹醒腩I(lǐng)導(dǎo)關(guān)于反腐的新要求再度引起社會(huì)關(guān)注。中央巡視制度與反腐倡廉建設(shè)也成為學(xué)界研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。目前研究主要從以下五個(gè)方面展開。

1.從歷史角度探討巡視制度成立的由來(lái)與發(fā)展

巡視制度是我國(guó)古已有之的制度，具有制度慣性，符合中國(guó)國(guó)情，在我國(guó)政黨制度政治框架中有獨(dú)創(chuàng)性。[33]作為固定監(jiān)察制度的一種補(bǔ)充，古代巡視制度雖主要是為以皇帝為中心的統(tǒng)治階級(jí)服務(wù)的，但在巡視機(jī)構(gòu)、職能和法律規(guī)章制度方面，卻在漫長(zhǎng)地發(fā)展歷程中形成了獨(dú)具特色的有效監(jiān)督地方官員的監(jiān)督控制形式。巡視制度曾在歷史上發(fā)揮了積極作用，尤其是在監(jiān)察官員違法行為和清明治吏方面，更是具有不可替代的作用。因此，認(rèn)真梳理古代巡視制度的歷史沿革具有重要意義。

金偉東認(rèn)為，我國(guó)古代巡視萌發(fā)于堯舜禹——春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，舜禹時(shí)期首創(chuàng)“巡狩制”，夏商周時(shí)期首次開展“四方巡視”，春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期首次出現(xiàn)“巡縣之制”。在秦漢時(shí)期形成了層次分明的巡視體系，即刺史巡視制度。魏晉南北朝時(shí)期御史臺(tái)可以“風(fēng)聞彈奏”表明巡視制度在此階段逐漸成熟。隋朝出臺(tái)《巡視六條》，唐朝首創(chuàng)獨(dú)具特色的“一臺(tái)三院”制，宋朝時(shí)監(jiān)司必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)對(duì)所管轄區(qū)域完成一遍巡視，元朝在地方首次建立正規(guī)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。在明清時(shí)期臻于完備，明朝御史巡按地方的制度正式確立，清朝巡視制度由盛轉(zhuǎn)衰，順治時(shí)期建立巡按制度，但是到清中后期，監(jiān)察系統(tǒng)紊亂，政治調(diào)節(jié)功能不斷削弱直至喪失，貪墨成風(fēng)，清朝也在1911年辛亥革命中終結(jié)。[34]余少祥[35]和荀言[36]的觀點(diǎn)與此類似。

貢太雷認(rèn)為，“古代巡視制度從萌芽、初創(chuàng)到制度化、專業(yè)化和規(guī)范化的沿革，展現(xiàn)了中國(guó)式治國(guó)治官制度文明的歷史演進(jìn)和變革。從制度分期看，它主要經(jīng)歷了慣例化時(shí)期（夏商周—春秋時(shí)期）、制度化開創(chuàng)時(shí)期（戰(zhàn)國(guó)—秦）、獨(dú)立化建設(shè)時(shí)期（漢—魏晉南北朝）、專業(yè)化建設(shè)時(shí)期（隋—唐）、規(guī)范化建設(shè)時(shí)期（宋—元）和全面成熟期（明—清）六個(gè)重要階段”[37]。

巡視作為一種行政監(jiān)督制度，從古代沿襲發(fā)展至現(xiàn)代，逐漸成熟。中國(guó)共產(chǎn)黨自成立起就不斷自我發(fā)展和自我完善，黨內(nèi)巡視工作也在確立后不斷地調(diào)整和發(fā)展，并在實(shí)踐中逐漸改善。可以說(shuō)巡視制度是在反腐斗爭(zhēng)和推進(jìn)中國(guó)共產(chǎn)黨廉政建設(shè)中逐漸成熟，并發(fā)揮了重要的功能價(jià)值。

陸建洪和劉峰認(rèn)為，中國(guó)共產(chǎn)黨的萌芽和發(fā)展過(guò)程都是在共產(chǎn)國(guó)際及蘇聯(lián)共產(chǎn)黨的幫扶影響下完成的。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度是在共產(chǎn)國(guó)際指導(dǎo)和幫助下建立并發(fā)展的，也是兩者合作發(fā)展革命斗爭(zhēng)的直接結(jié)果。中共巡視制度發(fā)展的歷史沿革為，巡視制度的醞釀和初步建立階段（1921—1926）、正式確立和廣泛推行階段（1927—1928）、發(fā)展和成熟階段（1929—1936）。中共二大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》明確規(guī)定：“中央執(zhí)行委員會(huì)得隨時(shí)派員到各處召集各種形式的臨時(shí)會(huì)議，此項(xiàng)會(huì)議應(yīng)以中央特派員為主席。”[38]“特派員”的稱呼相當(dāng)于現(xiàn)在對(duì)巡視員的叫法，但又和現(xiàn)在的巡視員內(nèi)涵并不完全一樣。中國(guó)共產(chǎn)黨在1928年10月8日正式頒布了《巡視條例》，[39]標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨的正式巡視制度已經(jīng)建成。這是中共首次把黨的巡視工作以黨內(nèi)法規(guī)的形式進(jìn)行制度化安排，為巡視制度的逐步完善建立堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。其后，中共中央在1931年5月1日，頒布了《中央巡視條例》，這一條例的頒布，標(biāo)志著黨的巡視制度日趨成熟。[40]

唐勤將黨內(nèi)巡視制度的歷史演進(jìn)分為民主革命時(shí)期的創(chuàng)建與探索和改革開放以來(lái)繼承與弘揚(yáng)兩個(gè)大的時(shí)期。其中在民主革命時(shí)期，分為醞釀和初步建立階段（1921—1926）、正式確立和廣泛推行階段（1927—1930）、發(fā)展和成熟階段（1931—1938）。在改革開放以來(lái)分為黨內(nèi)巡視制度的試點(diǎn)與探索階段（1990—2001）、建立與規(guī)范階段（2002—2006）、發(fā)展與完善階段（2007年至今）。[41]

鐘龍彪對(duì)改革開放以后中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度的歷史演進(jìn)進(jìn)行了考察，他將巡視制度的歷史演進(jìn)分為三個(gè)過(guò)程：第一過(guò)程是初步提出設(shè)想進(jìn)行探索階段；第二過(guò)程是巡視制度的制度化、規(guī)范化階段，以黨的十六大把巡視作為黨內(nèi)正式監(jiān)督制度為標(biāo)志；第三過(guò)程是圍繞發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題、推動(dòng)問(wèn)題解決為主線進(jìn)行改革階段，本階段中巡視制度發(fā)揮了重要的反腐作用，以黨的十八大為標(biāo)志。[42]其他學(xué)者王峰、黃存金等也對(duì)中共巡視制度的歷史演進(jìn)有所考察，鑒于觀點(diǎn)與以上學(xué)者類似，在此不再贅述。

2.從理論角度闡釋巡視制度結(jié)構(gòu)及功能

牟廣東、唐曉清認(rèn)為，巡視制度在黨內(nèi)監(jiān)督體系中屬于自上而下的強(qiáng)勢(shì)監(jiān)督，在黨內(nèi)監(jiān)督體系中具有監(jiān)控權(quán)力的特征，“從本質(zhì)上講，巡視制度是針對(duì)下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是‘一把手’進(jìn)行監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)”[43]，是黨內(nèi)監(jiān)督體系中的結(jié)構(gòu)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。巡視制度是一種協(xié)調(diào)機(jī)制，可以成為整合我國(guó)各種監(jiān)督方式和力量的主要載體，巡視制度可以與人大監(jiān)督、審計(jì)專業(yè)監(jiān)督、政治協(xié)商監(jiān)督、新聞?shì)浾摫O(jiān)督等耦合起來(lái)，互相補(bǔ)充，發(fā)揮整體性監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)和長(zhǎng)處。同時(shí)，巡視制度也具有溝通交流功能，可以推進(jìn)民主在黨內(nèi)監(jiān)督體系中發(fā)揮作用。[44]

任建明認(rèn)為，巡視制度從權(quán)力運(yùn)行方向上來(lái)說(shuō)相當(dāng)于一種自上而下的縱向監(jiān)督機(jī)制，是中國(guó)共產(chǎn)黨監(jiān)督體系中的關(guān)鍵機(jī)制。[45]

龍?zhí)J(rèn)為巡視監(jiān)督是一種整合機(jī)制，可以催發(fā)和強(qiáng)化其他監(jiān)督方式，而且巡視監(jiān)督本身也具有這樣的潛在功能作用，我國(guó)現(xiàn)在的權(quán)力監(jiān)督體系也非常需要巡視監(jiān)督這樣的整合機(jī)制。[46]

王海峰、趙曉呼認(rèn)為，黨內(nèi)監(jiān)督既是對(duì)權(quán)力的控制，又是對(duì)權(quán)力的保有。控權(quán)是執(zhí)政黨的黨內(nèi)民主自我控制行為，尤其是在一黨執(zhí)政條件和黨委領(lǐng)導(dǎo)體制下，更需要有效穩(wěn)定的維護(hù)權(quán)力機(jī)制。巡視制度作為黨內(nèi)監(jiān)督的下行式方式，從監(jiān)督的部位看，巡視制度恰好能解決對(duì)“一把手”監(jiān)督不力的問(wèn)題，這是當(dāng)前監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部或領(lǐng)導(dǎo)班子中的重要難題。從監(jiān)督的過(guò)程看，巡視工作把監(jiān)督的關(guān)口前移，可以在問(wèn)題萌芽階段發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，有效防止權(quán)力濫用。從監(jiān)督的方式看，突出監(jiān)督的主動(dòng)性和經(jīng)常化。從監(jiān)督的機(jī)制看，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合。[47]

鄭傳坤、黃清吉認(rèn)為，“實(shí)行中央和省、自治區(qū)、直轄市兩級(jí)巡視監(jiān)督制度，既是作為處于執(zhí)政地位的中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持從嚴(yán)治黨、健全黨內(nèi)監(jiān)督體系、有效遏制權(quán)力腐敗的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，也是在新的歷史時(shí)期加強(qiáng)執(zhí)政黨的建設(shè)、提升黨的執(zhí)政能力、推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略工程”[48]。巡視制度的功能有：“‘預(yù)警’、‘免疫’、‘保健’三大作用，巡視制度是下情上達(dá)的‘直通車’，反腐倡廉的‘監(jiān)督哨’，了解干部的‘顯微鏡’，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的‘助推器’。”[49]巡視制度是反腐倡廉“新法寶”，填補(bǔ)了黨內(nèi)“一把手”的“監(jiān)督空白”。

3.從工作實(shí)踐角度分析巡視制度存在的問(wèn)題及對(duì)策

學(xué)者普遍認(rèn)為在巡視工作中，還存在巡視機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善、人員素質(zhì)專業(yè)結(jié)構(gòu)不合適、巡視重點(diǎn)不聚焦、成果轉(zhuǎn)化不足、整改不力等問(wèn)題，需要建立權(quán)威且獨(dú)立的專職巡視機(jī)構(gòu)，明確巡視對(duì)象焦點(diǎn)和重點(diǎn)，提高巡視手段和方法，加強(qiáng)巡視成果轉(zhuǎn)化等。

李崧認(rèn)為現(xiàn)行巡視制度存在的問(wèn)題有幾個(gè)方面：一是領(lǐng)導(dǎo)體制上還“不夠完善”，存在管人與管事相脫節(jié)的弊端；二是巡視浮于表面，常規(guī)巡視方法乏力，存在效力不高、深度不夠和全而不精的缺陷；三是巡視時(shí)間與輪次設(shè)定不靈活；四是不同程度地存在重巡視、輕整改的問(wèn)題，影響巡視的權(quán)威性和公信力；五是巡視干部隊(duì)伍培養(yǎng)機(jī)制還沒(méi)建立起來(lái)。[50]

鄭傳坤、黃清吉認(rèn)為巡視工作存在以下問(wèn)題：一是巡視機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配置的問(wèn)題。機(jī)構(gòu)缺乏相對(duì)獨(dú)立性，巡視人員還需要大力優(yōu)化；二是巡視的對(duì)象及重點(diǎn)問(wèn)題。巡視對(duì)象忽視了主要副職和縣級(jí)干部的監(jiān)督問(wèn)題；三是巡視的手段和方法問(wèn)題。要將“明察”和“暗訪”相結(jié)合，將“定期”與“不定期”相結(jié)合；四是巡視成果的運(yùn)用轉(zhuǎn)化問(wèn)題。還缺乏明確、具體的巡視成果運(yùn)用轉(zhuǎn)化的責(zé)任機(jī)制；五是開展巡視制度的理論研究問(wèn)題。[51]

唐勤認(rèn)為黨內(nèi)巡視制度的現(xiàn)狀與存在的主要問(wèn)題有：一是巡視人員的專業(yè)及年齡結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化；二是巡視的具體方式和措施還需要豐富；三是巡視監(jiān)督的重點(diǎn)不太明確，主題不夠突出；四是大多巡視工作存在重視巡視過(guò)程卻對(duì)整改重視不夠；五是需要繼續(xù)研究巡視制度與其他監(jiān)督制度的銜接機(jī)制。[52]

王仰文對(duì)巡視制度執(zhí)行困境進(jìn)行了探討，認(rèn)為巡視制度在實(shí)施過(guò)程中存在巡視工作人員的專業(yè)及年齡結(jié)構(gòu)不夠科學(xué)合理、巡視對(duì)象缺乏民主參與意識(shí)、巡視監(jiān)督的重點(diǎn)不太突出和明確、缺乏對(duì)巡視機(jī)構(gòu)進(jìn)行外部監(jiān)督等問(wèn)題。[53]

滕婕認(rèn)為，應(yīng)完善巡視制度內(nèi)容建設(shè)和人員素質(zhì)培養(yǎng)，拓展巡視對(duì)象范圍，要及時(shí)將巡視工作成果轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)，建立巡視責(zé)任倒查機(jī)制，做好巡視監(jiān)督與其他監(jiān)督方式的協(xié)調(diào)工作。[54]

對(duì)這些存在的問(wèn)題，學(xué)者們從各個(gè)視角和層面作出了回應(yīng)，從制度的內(nèi)在機(jī)理、運(yùn)行機(jī)制、工作方式方法等各方面進(jìn)行了探討。總結(jié)起來(lái)，學(xué)者們給出的主要對(duì)策集中在以下六個(gè)方面：第一，借鑒國(guó)外監(jiān)察專員制度和中國(guó)古代監(jiān)察制度的有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)現(xiàn)有巡視制度進(jìn)行完善創(chuàng)新；[55]第二，完善巡視監(jiān)督制度。強(qiáng)化與完善巡視問(wèn)責(zé)制度，建立巡視信息公開制度，完善巡視經(jīng)費(fèi)保障制度，改革干部選拔任用機(jī)制；[56]第三，完善領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，增強(qiáng)巡視制度的權(quán)威性和獨(dú)立性，優(yōu)化巡視人員結(jié)構(gòu)。有學(xué)者建議賦予巡視組處置案例的特殊權(quán)力，并在領(lǐng)導(dǎo)體制上體現(xiàn)直接由紀(jì)委負(fù)責(zé)，成員由專職干部擔(dān)當(dāng)；[57]第四，多位學(xué)者強(qiáng)調(diào)了要重視巡視成果的綜合運(yùn)用，要強(qiáng)化巡視成果運(yùn)用轉(zhuǎn)化的責(zé)任機(jī)制，這是巡視制度完善的重要環(huán)節(jié)；[58]第五，有學(xué)者提出要開拓創(chuàng)新巡視工作方式方法，認(rèn)為巡視方式要“內(nèi)外相維、左右相制”；[59]第六，還有學(xué)者提出要重視巡視制度理論研究，加強(qiáng)巡視制度與其他監(jiān)督制度的有效銜接，形成嚴(yán)密的制度體系。[60]也有學(xué)者從程序性原則的角度，認(rèn)為加強(qiáng)巡視制度建設(shè)，應(yīng)從法律的角度完善相應(yīng)的程序性規(guī)則，遵循公開、及時(shí)、獨(dú)立、效能原則推進(jìn)巡視制度的科學(xué)化和規(guī)范化。[61]

4.從效用視角研究影響我國(guó)巡視制度有效性的因素

任建明等認(rèn)為制度的生命力是制度發(fā)揮的效用，巡視制度的有效性在于發(fā)揮自上而下的縱向監(jiān)督作用。同時(shí)，他認(rèn)為影響巡視制度有效性的因素有三個(gè)：一是委托人的動(dòng)機(jī)是否合理；二是代理人的動(dòng)機(jī)和能力問(wèn)題；三是巡視工作中信息不對(duì)稱問(wèn)題。為充分發(fā)揮巡視制度效用，保持其可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)建立巡視成果報(bào)告公開制度，構(gòu)建覆蓋所有巡視主體的問(wèn)責(zé)機(jī)制；完善巡視制度的激勵(lì)和約束機(jī)制，規(guī)范巡視機(jī)構(gòu)和工作人員的行為動(dòng)機(jī)；不斷完善巡視機(jī)構(gòu)和人員的能力建設(shè)，提高巡視工作的制度效用。此外，其他監(jiān)督制度的建設(shè)也影響巡視制度發(fā)揮其效用，可以起到補(bǔ)充或支持作用。[62]

劉輝奇在其碩士學(xué)位論文中，從“制度分析”的角度，運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物道格拉斯·諾斯有關(guān)制度的研究理論，從制度環(huán)境、制度安排和制度功能三個(gè)維度來(lái)分析巡視監(jiān)督制度的結(jié)構(gòu)體系；運(yùn)用制度有效性的一般原理具體分析巡視監(jiān)督制度，得出“巡視監(jiān)督制度是有效的黨內(nèi)監(jiān)督制度，但巡視監(jiān)督制度的有效性還不夠強(qiáng)”的結(jié)論，要用辯證的觀點(diǎn)看待巡視監(jiān)督制度的有效性問(wèn)題；最后從加強(qiáng)和改進(jìn)巡視監(jiān)督工作、創(chuàng)造良好的巡視監(jiān)督環(huán)境、加強(qiáng)巡視干部隊(duì)伍建設(shè)三個(gè)方面提出了提高巡視監(jiān)督制度有效性的路徑選擇方案。[63]

李倩在其碩士學(xué)位論文中，以新制度主義政治學(xué)的制度有效性理論為視角，將制度有效性界定為“在特定環(huán)境下制度因獲得制度相關(guān)人的認(rèn)知和遵守而實(shí)現(xiàn)了其預(yù)期效果的狀態(tài)”，在分析巡視制度的變遷、結(jié)構(gòu)、功能和成效的基礎(chǔ)上，從應(yīng)然和實(shí)然的角度分析巡視制度的有效性。她按照新制度主義政治學(xué)有關(guān)制度有效性的理論，從制度、制度相對(duì)人和制度環(huán)境三個(gè)要素之間的契合度，以及制度效率和制度效果的優(yōu)劣來(lái)分析巡視制度建立的合理性與實(shí)效性，得出巡視制度總體上是有效的黨內(nèi)監(jiān)督制度的結(jié)論。她認(rèn)為制度層面的獨(dú)立性不足、制度定位不清、巡視組人員不固定，制度相關(guān)人層面的巡視結(jié)構(gòu)不合理、制度參與者配合程度有限、缺乏問(wèn)責(zé)激勵(lì)機(jī)制，制度環(huán)境層面的“兩個(gè)責(zé)任”落實(shí)不到位、巡視結(jié)果運(yùn)用效率不高、黨內(nèi)監(jiān)督氛圍不濃、相關(guān)單位配合不到位是巡視制度有效性不足的表現(xiàn)和原因。最后，她按照影響制度有效性的三個(gè)維度，針對(duì)巡視制度本身及運(yùn)作過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，在嚴(yán)格遵守新《巡視工作條例》有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，從完善和改進(jìn)巡視制度、建立忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)难惨暩刹筷?duì)伍、構(gòu)建良好的制度環(huán)境三個(gè)方面給出了提升巡視制度有效性的路徑選擇方案。[64]

5.從比較研究的角度借鑒古代巡視制度和國(guó)外監(jiān)察制度的經(jīng)驗(yàn)

王義認(rèn)為，綿延幾千年的巡視制度是中華文化瑰寶，同樣是監(jiān)察制度中極具特色的精神財(cái)富。雖然它是建立在幾千年的封建專制主義中央集權(quán)的基礎(chǔ)上，為以皇帝為代表的封建地主階級(jí)專政服務(wù)的，但以史為鑒，仍有以下值得借鑒的現(xiàn)實(shí)意義：一是建立科學(xué)、有效的巡視制度是預(yù)防官員腐敗的重要砝碼；二是精挑細(xì)選巡視人員，適當(dāng)授權(quán)，完成巡視使命；三是應(yīng)推進(jìn)巡視工作科學(xué)化、制度化和規(guī)范化，加快巡視制度立法；四是巡視工作應(yīng)注意處理好定期與不定期巡視相結(jié)合、正式（明視）與非正式（暗巡）相結(jié)合、自上而下的巡查與自下而上的相結(jié)合。[65]

朱妍麗認(rèn)為，巡視制度是中國(guó)珍貴的文明遺產(chǎn)之一，也是中國(guó)古代官職文化中具有獨(dú)特個(gè)性色彩的一部分，也是古代監(jiān)察制度創(chuàng)新的一種重要形式。由于國(guó)外監(jiān)察專員制度歷史久遠(yuǎn)，經(jīng)驗(yàn)豐富，可以用來(lái)借鑒以完善中央巡視制度。她認(rèn)為，古代中國(guó)巡視制度和國(guó)外巡視制度帶來(lái)的經(jīng)驗(yàn)是：（1）行使巡視職權(quán)的首要原則是保持監(jiān)察的獨(dú)立性。（2）確保巡視取得成效的有效措施是查糾并舉。（3）獎(jiǎng)懲分明是巡視檢查機(jī)構(gòu)自身建設(shè)的必要特點(diǎn)。[66]

魏佐國(guó)對(duì)漢唐巡視制度進(jìn)行了深入考察，認(rèn)為漢唐巡視制度具有顯著特點(diǎn)，值得我們借鑒：（1）所遣官吏權(quán)力巨大。不但可以“大事奏裁，小事立斷”，巡察官還能“以小監(jiān)大”“以卑督尊”。（2）出巡時(shí)間有充分保證。如宋朝相關(guān)法律規(guī)定，宋朝監(jiān)司在一年（或二年）內(nèi)巡遍所轄地區(qū)。（3）巡察法規(guī)較為完備。如漢武帝欽定《刺史六條問(wèn)事》，對(duì)刺史定期巡察所屬郡國(guó)事宜作了詳細(xì)的規(guī)定。（4）巡行官員選任標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格。《唐會(huì)要》中所載：“凡官，不歷州縣，不擬臺(tái)省。”（5）有嚴(yán)格的彈劾程序。如唐代，巡察官員彈劾失事人員，一般都要通過(guò)三個(gè)階段：一是三司受事；二是進(jìn)狀彈劾；三是皇帝裁決。（6）職責(zé)分明，形式不拘一格。[67]

馮錦彩對(duì)古代巡視制度進(jìn)行了歷史回顧，并將之與我國(guó)現(xiàn)行巡視制度進(jìn)行了比較。認(rèn)為兩者之間在機(jī)構(gòu)的設(shè)置、工作方式、工作權(quán)限、職責(zé)任務(wù)等方面存在不同。她認(rèn)為古代巡視制度中有如下幾方面可以借鑒：（1）巡視人員的職權(quán)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。（2）巡視工作的方式要更加多樣和靈活。（3）巡視工作應(yīng)該更加注重實(shí)際效果。（4）巡視工作應(yīng)當(dāng)與被巡視官員的考核和獎(jiǎng)懲掛鉤。[68]

付佳也對(duì)現(xiàn)階段巡視制度在實(shí)踐當(dāng)中對(duì)古代巡視制度中有效成分的借鑒做了梳理，認(rèn)為這些借鑒主要包括建立專職的巡視監(jiān)察機(jī)構(gòu)、形成自上而下的獨(dú)立監(jiān)察機(jī)制、靈活安排巡視時(shí)間、重視巡視官員的選拔和任命、明確設(shè)置巡視官員的權(quán)限、使用糾察并舉的考核方法及提供巡視工作的經(jīng)費(fèi)保證等。[69]

王明高通過(guò)梳理中國(guó)古代巡視制度和國(guó)外監(jiān)察制度的特點(diǎn)，認(rèn)為我們需要根據(jù)黨內(nèi)監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)需要借鑒中國(guó)古代巡視制度和國(guó)外監(jiān)察制度的寶貴經(jīng)驗(yàn)，主要有：（1）加強(qiáng)和完善巡視制度的機(jī)構(gòu)設(shè)置、巡視權(quán)限、巡視人員的選擇、巡視期限和歸屬等具體規(guī)定。（2）為了巡視工作順利開展，要完善巡視法規(guī)，提高巡視法規(guī)的法律地位。（3）要對(duì)巡視官員權(quán)限設(shè)置保持足夠重視。（4）加強(qiáng)巡視官員和工作人員的考核和獎(jiǎng)懲力度。[70]

（三）文獻(xiàn)述評(píng)

總的來(lái)說(shuō)，學(xué)界對(duì)巡視制度和反腐倡廉建設(shè)的研究，已經(jīng)達(dá)到了一定的深度，取得了豐碩的成果。學(xué)者們對(duì)巡視監(jiān)督制度建立的重要意義和必要性都給予肯定，并認(rèn)為巡視監(jiān)督制度建立以來(lái)發(fā)揮了重要的作用，制度整體上比較有效，但都認(rèn)為目前巡視制度還存在需要進(jìn)一步完善的地方，并從巡視制度的內(nèi)在機(jī)理、運(yùn)行機(jī)制、工作方式方法等方面都提出了完善的對(duì)策，為以后的研究打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

但是，已有的成果在研究方法、內(nèi)容和學(xué)科視角方面還存在需要進(jìn)一步加強(qiáng)的地方。

第一，以往研究成果雖多，但研究方法比較單一，內(nèi)容重復(fù)的也多，大多數(shù)研究成果只是運(yùn)用文獻(xiàn)研究法和定性分析方法，偏重于理論分析，缺乏實(shí)證資料支撐，對(duì)巡視制度的運(yùn)行還缺乏實(shí)證研究，運(yùn)用問(wèn)卷調(diào)查研究方法較少。

第二，研究視角有待創(chuàng)新，學(xué)者們大多從黨建、政治學(xué)和歷史的角度研究巡視制度，還缺乏從公共管理學(xué)視角的探索。

第三，從研究?jī)?nèi)容上說(shuō)，還存在如下問(wèn)題：一是對(duì)巡視制度運(yùn)行的內(nèi)在邏輯和制度環(huán)境之間的關(guān)系還缺乏深入理論探討。雖然有學(xué)者提出了這個(gè)問(wèn)題，但是卻一帶而過(guò)，沒(méi)有深入探討。一些學(xué)者對(duì)巡視制度有效性問(wèn)題的研究也并沒(méi)有深入分析這一內(nèi)容，所以無(wú)法從根本上解決巡視制度“效用遞減”問(wèn)題；二是對(duì)巡視制度效用評(píng)估問(wèn)題缺乏全面客觀的研究。雖然已有的文獻(xiàn)也對(duì)巡視制度效用問(wèn)題進(jìn)行了初步探討，但都沒(méi)有提出系統(tǒng)的效用評(píng)估指標(biāo)和實(shí)證調(diào)查，提出對(duì)策往往比較空泛，可操作性不強(qiáng)。這些不足正是本書希望予以解決的問(wèn)題。