三 中國農村土地制度的缺陷

毋庸諱言，經過幾十年尤其是改革開放以來的中國農村土地制度改革，取得了令世人矚目的成就，我國農村與農業發生了巨大變化，農民的收入水平得到顯著提升，同時，農村主要地類得以充分利用。數據顯示，截至2015年末，全國共有農用地64545.68萬公頃，其中耕地13499.87萬公頃（20.25億畝），家庭承包經營的耕地面積13423.68萬公頃，占總耕地面積的99.44%。全國農村143.134萬公頃的村莊用地中，農民宅基地約為133.3萬公頃，占比高達95%。2003年至2015年期間，通過國家征收及集體非農流轉方式，全國農地轉為非農用地面積1156.18萬公頃（劉守英，2017）。通過農村土地制度的不斷創新，不僅在法律上更加明確了集體土地產權的權能、內涵、屬性與農民土地財產權，而且在實踐上保證了國家的糧食安全，穩定了農民的土地承包權，保障了農民的增收致富和合理的土地權益。農民住有所居、安居樂業，宅基地使用權及財產權價值得到進一步的顯化與保護。土地征收中的集體土地補償、農民安置與增值收益分配等制度日益完善，城鄉用地轉換的這一制度安排，為我國40多年改革開放階段快速工業化、城市化的土地資源保障作出了重要貢獻。

回顧我國農村土地制度的歷次變革，主要集中在土地承包經營權方面，對農村宅基地、集體經營性建設用地改革的制度設計相對較少，盡管農村承包地“三權分置”改革又進入一個新的發展階段，但從總體性和系統性上來講，我國農村土地制度的改革尚處于一個嚴重滯后于快速工業化、城鎮化發展的階段，尤其是在體制與機制等制度安排上尚存在不少缺失與障礙。概括起來，當前我國農村土地制度缺陷及問題主要體現在以下四個方面。

（一）土地等生產要素流動體制不暢，城鄉要素格局失衡

“城鄉一體化發展，要求城鄉土地要素自由流動、合理配置”（顧朝林、李阿琳，2013），就是要改變城市偏向政策，從制度上建立新型的城鄉關系，讓農村和城市具有均等的發展機會（劉永強等，2013）。受我國長期城鄉經濟社會二元分割體制的影響，城鄉間要素與資源的流動極不平衡，表現為土地向城市流轉、人口向城市流動、資本向城市集聚、財富向城市集中，導致城鄉二元結構嚴重失衡，城鄉發展差距不斷拉大，農村的經濟社會發展功能受到破壞。數據顯示，1999年到2007年，我國城市建成區的面積擴大了7.2%，但吸納的人口只增長了4%，表明我國的土地城鎮化快于人口城鎮化，土地流向城市的規模偏大。資源過度集中于大城市引發了“城市病”，如北京和天津集中了全國優質的經濟、教育、醫療、文化、行政資源，而北京與天津周圍卻環繞了3798個貧困村、32個貧困縣，共計272.6萬貧困人口。城鄉收入差距比例1978年為2.57，1983年為1.82，2003年為3.23，2014年仍然達到2.75；如考慮城市居民享有的各種福利和補貼，則城鄉收入差距更大，2014年我國基尼系數為0.469，高于0.4的國際公認警戒線，城鄉財富格局失衡的馬太效應顯著。

（二）農村土地產權界定不清晰，城鄉同地不同權不同價

“土地的產權制度是為了保護產權人的合法權利，這是整個土地制度的基礎。”（陳錫文，2014）城鄉發展一體化，要實現生產要素在城鄉之間的合理流動和平等交換，關鍵在于土地制度，我國土地制度的最大弊端是集體土地與國有土地同地不同權（劉守英，2014）。長期以來，農村集體土地所有權與城市國有土地所有權地位不對等，農村集體土地產權主體殘缺不全，表現為沒有明確的土地所有權主體代表、土地產權關系模糊不清、治理結構不完善等問題（胡建，2014；廖長林、高潔，2008）。“城鄉土地權利與市場存在明顯的分割，不利于保護農民土地財產權利、促進農村集體存量經營性建設用地效率提高。”（國務院發展研究中心農村部課題組，2014）模糊的農村集體土地產權主體以及土地確權登記等制度的不完善，導致農村土地尤其是建設用地利用效率低下，經營性土地資產難以入市流轉，價值價格偏低，土地投資回報率不高。據粗略測算，我國城鄉建設用地總量已突破34萬平方公里，村莊占用的建設用地總量大約是城鎮建設用地的2.7倍，但農村閑置低效用地普遍，空心村現象嚴重，我國農村集體建設用地面積近4億畝，價值超過100萬億元，卻不能和城市土地一樣能夠“市場化”“資產化”。

（三）政府干預過多，市場配置土地資源的機制尚未真正建立

“確權后的農村土地產權可以和城市國有土地使用權一樣進行市場化運作”（黃祖輝等，2012），按照“權利平等”原則，公平對待國家土地所有權和集體土地所有權，有條件地允許集體建設用地使用權入市流轉，進而推動城鄉土地市場體系的完善和土地配置效率的優化（陳志剛等，2010）。然而，由于農村集體土地市場機制的缺失，加之政府過度干預，使得市場配置農村土地資源的決定性作用未能得到有效的發揮。數據顯示，1999年至2015年是中國歷史上土地資產化最為迅猛的17年，城市土地市場得到進一步發展，全國土地出讓收入總額約27.29萬億元，年均1.6萬億元（葉開，2016），而我國農村土地市場一直未能從立法與制度層面加以規范，長期處于隱形市場與灰色交易狀態。據估算，全國空心村綜合整治增地潛力可達約1.14億畝（劉彥隨，2012），如能將多余的農村建設用地指標通過市場機制規范有序入市，必將進一步促進土地要素的自由流動，國家、集體和農民都能從巨額的集體土地資產中分享收益。

（四）土地增值收益分配扭曲，農民土地權益受損

“盡管我國工業化和城鎮化水平已有很大提高，邁入了中等偏上收入發展階段，但城鄉二元結構明顯、城鄉差距過大仍是我國目前面臨的主要結構性問題之一”（國務院發展研究中心農村部課題組，2014），“農民和市民在權利上的不平等沒有根本消除，比如土地權利的利益分配”（劉守英，2016）。據初步測算，由于城鄉分割的體制，改革開放的“前20年，我國農民征地得到的補償最多不超過5000億，而25年的工業化和城鎮化，國家和城市工商業從農村集體廉價的土地中轉移和積累了9萬多億資產”（周天勇，2014）。數據顯示，伴隨我國城市建成區面積從1981年的0.7萬平方公里增至2015年的4.9萬平方公里，大量土地增值收益流入城市，集體和農民從征地中獲得的增值收益僅30%左右，2011年全國58.9萬個村莊無集體統一經營收益或收益在5萬元以下就占79.6%，2016年農村居民人均可支配收入12363元中土地財產性收入僅占一至二成。2015年我國（名義）城鎮化率為56.1%（比世界平均水平高約1.2個百分點），但按戶籍人口計算的我國（實際）城鎮化率僅約38%左右，大量被安置進城農民雖然實現了城鄉轉移和職業轉換，但在社會保障、醫療、教育、住房等基本公共服務方面享受不到“同城”待遇。