二 武進區(qū)農(nóng)村土地制度改革的歷史回顧

（一）農(nóng)業(yè)用地制度改革

新中國成立初期，武進縣積極響應新中國土地改革的號召，開展了大量富有成效的工作。1949年11月15日，中共武進縣委發(fā)出《關于秋征查田工作的緊急指示》，并立即組織工作隊伍，發(fā)動群眾清查田畝，開展反黑田運動，做好歸戶核算工作，為秋征和土地改革運動做好準備。1950年6月30日，中央人民政府頒布《土地改革法》，同年7月28日，中共常州地委派土地改革工作隊450人，武進縣委配備50人，分別赴新安、厚余、新中、政北、鳴凰、萬塔、桐莊、南夏墅、盧家巷、瀛西等10個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）試行土地改革，并總結經(jīng)驗。土地改革運動結束后，為幫助農(nóng)民徹底翻身，避免重走窮富分化老路，中共武進縣委、縣人民政府號召引導農(nóng)民走農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作化道路，按照自愿互利原則，組織季節(jié)性互助組、常年互助組。隨著農(nóng)民的農(nóng)業(yè)合作化運動積極性日益高漲，中共武進縣委、縣政府因勢利導，及時組織試辦高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社（高級社）。1962年2月13日，中共中央下達《關于改變農(nóng)村人民公社基本核算單位問題的指示》，確立“三級所有、隊為基礎”的生產(chǎn)、核算體制。至同年2月底，武進縣除個別大隊外，全部實行以生產(chǎn)隊為基本核算單位體制，農(nóng)村土地集體所有制得到鞏固和完善。

改革開放后的1980年冬，武進縣農(nóng)業(yè)用地試行家庭承包方式，土地分口糧田和承包田二類，勞動力不足的家庭只分口糧田，勞動力富余的家庭除口糧田外，還有承包責任田，責任田所產(chǎn)糧食由國家收購，收益除上繳征購糧、農(nóng)業(yè)稅、公積金、公益金和管理費外，其余歸承包者，即所謂“完成國家的，留足集體的，余下都是自己的”，充分體現(xiàn)按勞分配原則。20世紀90年代，隨著國家糧油作物統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的廢止，糧油購銷全面實行市場化經(jīng)營，武進農(nóng)業(yè)用地使用制度進一步發(fā)展，由承包責任制發(fā)展為合同租賃制。承包責任制的上繳部分為租金所代替，額度由土地所有村、組與租賃者協(xié)商決定，并明確租用期限、雙方責任、義務、權利等。承租人選由村、組機構內(nèi)部向外部發(fā)展，由于取消糧油生產(chǎn)計劃，土地用途更加靈活，只要不改變農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)，種植品種和布局不受土地所有者干涉。為提高經(jīng)濟效益，一部分承租者種植高效經(jīng)濟作物，或搞飼養(yǎng)業(yè)、畜牧業(yè)、水產(chǎn)業(yè)等并出現(xiàn)一批專業(yè)戶，實施規(guī)模化、科技化經(jīng)營，使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)發(fā)展，最大限度地提高農(nóng)用地使用價值。至2012年，武進縣農(nóng)業(yè)用地全面形成有償、有限期、可流動使用制度。

（二）征地制度改革

武進征地制度改革可追溯到20世紀50年代，1953年12月，中央人民政府政務院公布了《國家建設征用土地辦法》，1954年起武進區(qū)開始辦理國家建設用地征地。1954年至1957年，武進地區(qū)征地補償費標準由當?shù)剜l(xiāng)政府會同用地單位、農(nóng)民協(xié)會和土地所有權人（或使用人）或其推出的代表評議、協(xié)商決定。一般土地以其征用前3—5年產(chǎn)量的總值為標準給予補償，特殊土地根據(jù)實際情況酌情變通處理。1958年以后，一般土地以其征用前2—4年產(chǎn)量的總值為補償標準；對茶山、魚塘、桑園、竹林、果園、葦塘等特殊土地，根據(jù)情況變通處理。1975年以后，由建設用地單位與被征地單位協(xié)商決定補償標準，地區(qū)之間與地塊之間有一定差距，如湖塘公社的一般水旱地每畝土地補償費為456元左右，而奔牛公社達到840元左右。

改革開放以后，根據(jù)1982年國務院公布的《國家建設征用土地條例》，武進先后多次調(diào)整了土地征收補償費標準，以菜田征收為例，1984年4月24日，武進縣人民政府在武政發(fā)〔1984〕78號《關于貫徹〈國家建設征用土地條例〉和省市有關規(guī)定的通知》中規(guī)定征用土地補償費標準為每畝2000元，1989年2月11日，武進縣人民政府在武政發(fā)〔1989〕16號《關于貫徹執(zhí)行常政發(fā)〔1988〕329號文件的通知》中規(guī)定，每畝征（使）用蔬菜地補償標準為4638元，2004年起，土地補償費標準根據(jù)被征收土地不同類別，按鄰近耕地前3年平均年產(chǎn)值不同倍數(shù)確定，耕地為10倍。

青苗及附著物補償費相關制度不斷完善，1953年至1984年3月，武進對被征（使）用土地上的農(nóng)作物實行“青苗補償”，其標準由用地單位與被征（使）用土地單位或個人按照公平合理的原則協(xié)商決定，由用地單位支付一季農(nóng)作物的青苗補償費。1984年4月、1989年2月、2002年青苗補償費標準分別達到每畝160元（菜田，下同）、390元、耕地按前3年平均年產(chǎn)值50%計算。1953年至1954年，被征（使）用土地上的房屋、水井、樹木、墳墓等附著物，由當?shù)剜l(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、用地單位和土地原所有人（或原使用人）根據(jù)實際情況和公平合理的原則協(xié)商確定補償額。1984年、1989年附著物補償費（以磚混結構房屋為例）分別為每平方米25—35元、90—120元。

勞動力安置費用相關制度有較大改進，1953年至1957年，國家建設征用土地，由縣人民政府負責協(xié)助被征用土地的農(nóng)民轉業(yè)，用地單位協(xié)同縣勞動部門和工會在條件許可的范圍內(nèi)盡可能吸收其工作。1958年至1983年，國家建設征用土地后需要安置的農(nóng)民，由縣人民政府負責盡量就地在農(nóng)業(yè)上予以安置，農(nóng)業(yè)上確實無法安置的，由縣人民政府勞動部門、民政部門會同用地單位設法在其他方面安置。1984年，縣人民政府武政發(fā)〔1984〕78號文件規(guī)定，因國家建設征用土地而產(chǎn)生的剩余勞動力，已在縣屬企事業(yè)單位工作、吃農(nóng)業(yè)糧的征用工、固定工、計劃內(nèi)合同工，以及經(jīng)勞動部門批準的亦工亦農(nóng)人員，不作為在隊的農(nóng)業(yè)勞動力計算。1989年2月，縣人民政府規(guī)定，國家建設征用土地后剩余勞動力的安置標準為：征地后人均耕地在0.5畝以下的村民小組（習慣上仍稱“生產(chǎn)隊”），每征用1畝土地安排1個勞動力，人均耕地在0.5畝以上的村民小組，每征用2畝土地安排1個勞動力，安置勞動力的單位，每安置1個勞動力獲得1200元補助費，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企事業(yè)單位使用土地后剩余的勞動力由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府安置。2002年3月5日，武進市政府武政發(fā)〔2002〕10號文件規(guī)定：安置補助費按照征用土地面積計算，征用耕地，征地前被征地單位農(nóng)業(yè)人口人均耕地在1畝以上的，安置補助費按該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值5倍計算，人均耕地在1畝及以下的從6倍起計算，人均耕地每減少0.1畝，安置補助費相應增加1倍，最高不超過15倍。征用其他農(nóng)用地安置補助費按照該土地鄰近耕地補償費標準的70%計算。征用耕地的，征地單位除按規(guī)定支付安置補助費外，還應支付農(nóng)業(yè)人口保養(yǎng)金（征地后人均耕地在0.5畝以下的，保養(yǎng)金標準按該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值5倍計算；人均耕地在0.5畝以上的，按該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值3倍計算）。2004年，常政發(fā)〔2004〕68號文件規(guī)定，征用農(nóng)地，按需要安置的被征地農(nóng)業(yè)人口計算，每一個需要安置的被征地農(nóng)業(yè)人口安置補助費最低標準為25000元。

武進被征地農(nóng)民基本保障制度的建立則是在進入21世紀后建立的。2006年3月3日，武進區(qū)委、區(qū)政府發(fā)布的《關于建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度的意見》（武發(fā)〔2006〕37號）規(guī)定：以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過保障方案之日為基準，將被征地農(nóng)民劃為四個年齡段，分別實行生活補助、養(yǎng)老保險和保養(yǎng)的基本生活保障辦法。第一年齡段（16周歲以下）人員，一次性領取生活補助金6000元，就業(yè)后，按新增勞動力進行管理，并按規(guī)定參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。第二年齡段（女性16周歲及以上至45周歲，男性16周歲及以上至50周歲）人員，一次性補繳養(yǎng)老保險費后參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，同時在辦理養(yǎng)老保險的次月起，按月領取生活補助金160元，期限為2年，達到保養(yǎng)年齡時，按月領取養(yǎng)老金。第三年齡段（女性45周歲及以上至55周歲，男性50周歲及以上至60周歲）人員，一次性補繳養(yǎng)老保險費后參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，同時在辦理養(yǎng)老保險的次月起，按月領取生活補助金140元，達到保養(yǎng)年齡時，按月領取養(yǎng)老金。第四年齡段（保養(yǎng)年齡，女性55周歲以上，男性60周歲以上）人員，按月領取保養(yǎng)金200元，并隨社會經(jīng)濟發(fā)展逐步提高。為了確保被征地農(nóng)民基本生活保障制度得到切實貫徹執(zhí)行，武進區(qū)國土資源分局密切配合，在土地征收和使用過程中，嚴格把好供地和發(fā)證關，凡征地補償資金不到位的，一律不供地、不發(fā)證。

（三）農(nóng)村集體建設用地有償使用制度改革

武進是“蘇南模式”的發(fā)源地之一，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的濫觴之地。武進鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)起步較早，孕育、萌芽于20世紀50年代中國農(nóng)村合作化高潮和城鄉(xiāng)私營工商業(yè)的社會主義改造之中，正式起步于1958年人民公社“大辦工業(yè)”運動中，探索于20世紀60年代，形成于70年代，崛起、成熟于80年代，騰飛、輝煌于90年代。

20世紀50年代中期至1990年10月，武進鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企事業(yè)單位和個人建設用地無償、無限期、無流動使用集體土地。1950年至20世紀70年代，武進集體建設用地供給方式無具體規(guī)定，或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組自定自用，或用地單位與所在地村、組協(xié)商占用，或用地單位向所在地村、組租用，1957年前，民房建設占用私人所有土地自行解決。1957年土地私有制轉變?yōu)橥恋丶w所有，農(nóng)民建房用地由集體撥給。

改革開放以后，隨著農(nóng)村人地關系的變化，武進縣農(nóng)村集體建設用地的管理提上議事日程。1981年12月30日，武進縣政府頒發(fā)《武進縣集鎮(zhèn)建設和農(nóng)房建設管理暫行規(guī)定》，規(guī)定集體建設用地根據(jù)建設項目和建設規(guī)劃，按照國家建設用地審批程序和審批權限，向有關部門申請，經(jīng)批準后方能占用土地，將集體建設用地納入規(guī)范化有序管理。據(jù)統(tǒng)計，1984年至1995年，全縣批準集體建設用地720.03公頃，年均65.46公頃。1990年10月，武進貫徹《國務院批轉國家土地管理局〈關于加強農(nóng)村宅基地管理工作的請示〉的通知》（國發(fā)〔1990〕4號）和江蘇省政府《關于進一步加強土地管理工作的通知》（蘇政發(fā)〔1989〕4號）文件精神，頒發(fā)《非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設用地有償使用收費管理辦法（試行）》，規(guī)定縣行政區(qū)域范圍內(nèi)尚未征收城鎮(zhèn)土地使用費的企業(yè)、事業(yè)單位（包括個體戶、經(jīng)濟聯(lián)合體）的各類用地和城鎮(zhèn)農(nóng)村居民宅基地試行有償使用，并于1990年1月和3月先行在孟城鎮(zhèn)、盧家巷鄉(xiāng)進行宅基地有償使用試點，孟城鎮(zhèn)有14戶自動拆除舊房31間，歸還土地616平方米。盧家巷鄉(xiāng)自動拆除舊房37間及圍墻，歸還土地1564平方米，退出侵占的宅基地560平方米，解決了長期以來規(guī)定拆舊房而不拆的難題。孟城鎮(zhèn)有43戶，盧家巷鄉(xiāng)有27戶未經(jīng)批準或少批多占地建房的農(nóng)戶自動接受處理，糾正了違法用地，盧家巷鄉(xiāng)下半年的宅基地糾紛比1989年同期減少了1/3。孟城鎮(zhèn)收到宅基地使用費61458元，用于集中購買推土機用于土地復墾工作，盧家巷鄉(xiāng)收到宅基地使用費51355元，用于修鋪機耕道15段計6.75公里，筑過河壩兩道，修下水道2條。截至1991年12月底，全縣60個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）全部實行建設用地有償使用制度，共收取鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)和宅基地土地使用費449.4萬元，除按規(guī)定提取一部分業(yè)務費外，其余全部留鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村列入建農(nóng)資金和創(chuàng)辦公益事業(yè)。1999年至2012年共供應集體建設用地2105.35公頃。2010年1月1日起實施《武進區(qū)土地年租金征收辦法（試行）》，2010年一年征收的土地年租金近2億元。