四 “三塊地”統籌改革的理論認知

2013年11月，黨的十八屆三中全會提出賦予農民長期而有保障的土地財產權，既是重大理論創新和農村改革實踐的需要，也為進一步深化農村土地制度改革指明了目標與方向。2015年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，提出了用2—3年的時間在全國33個縣區重點圍繞完善土地征收制度、建立農村集體經營性建設用地入市制度、改革完善農村宅基地制度以及建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配制度四大任務進行改革試點，進一步完善和創新農村土地制度，正式啟動了新時代農村土地制度的深化改革。

如何認識新一輪農村土地制度改革？其具有什么樣的理論內涵和重大現實意義？弄清這些問題對于進一步統一思想認識，把準改革的脈搏，推進改革向縱深穩步發展具有重要意義。本書認為，深入開展中國農村土地制度改革，必須達成如下幾點重要的理論認知：

（一）農村土地制度改革必須遵循的理論思想

我國走過了近40年不平凡的改革開放歷程，先后在我國的經濟體制、市場體制、“三農”問題、和諧社會、文化發展等諸多領域進行了深化改革，取得了歷史性的輝煌成就，解決了我國社會長期以來人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的主要矛盾，使得我國穩居世界第二大經濟體的位置，綜合國力顯著提升，實現全面小康指日可待。當前，我國已進入一個決勝全面建成小康社會和為實現中華民族偉大復興的中國夢不懈奮斗的新時代，我們所要解決的社會主要矛盾是“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，習近平新時代中國特色社會主義思想是我國改革與發展最強大的理論指導思想，必須清醒地認識到，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，我國“鄉村發展不充分、城鄉發展不平衡”的矛盾已愈加顯現，成為今后一個時期全面實現小康社會和國家現代化的一個突出的短板，因此，仍需不忘初心、繼續前進，堅持全面深化改革，堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端。

我國的經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點，實現產權有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業優勝劣汰。同時，要“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地‘三權’分置制度。保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟”。這些重要的理論論述，是當前我國農村土地制度改革十分寶貴的指導思想，是促進國家全面深化改革，實現農村繁榮、鄉村振興的重要保障，是農業現代化與農民幸福的基礎性改革工程，也是實現城鄉融合發展的關鍵所在。

（二）農村土地制度改革必須破解的理論命題

“促進要素合理高效流轉、實現土地權益公平”是農村土地制度改革必須破解的理論命題。首先，通過改革促進要素合理高效流轉。長期城鄉“二元”體制機制導致人口向城市流動、資本向城市集聚、財富向城市集中，城鄉資源配置失衡，農村生產要素流動不暢，嚴重制約了鄉村振興與城鄉融合發展。其次，通過改革實現土地權益公平。農村產權、市場、分配等領域的體制機制障礙與缺失，導致土地增值收益在城鄉以及國家、集體與個人間分配不公、農民權益受損的現象長期存在，農村與農民的獲得感不足。數據顯示，我國城鄉收入差距仍然較大；2011年全國58.9萬個村級集體中，無集體統一經營收益或收益在5萬元以下的占79.6%，農村集體經濟十分薄弱。因此，深化農村土地制度改革需要從理論上破題，筆者認為，促進要素合理高效流轉、實現土地權益公平實現，必須形成以下幾個方面的理論共識。

第一，鄉村系統性、全覆蓋的規劃體系是農村土地制度改革的基礎與龍頭。盡管我國實施了較為嚴格的土地用途管制及土地規劃、城市規劃制度，但現行城鄉規劃體系仍然沿襲了城鄉二元經濟的理論體系，城鄉規劃割裂、建設用地多頭規劃、多頭管理、各自為政的體制，導致我國城鄉建設用地規模龐大、粗放利用現象嚴重。數據顯示，我國城鄉建設用地總量已突破34萬平方公里，居世界第一，城市40%以上的土地低效利用，5%的土地處于閑置狀態。隨著城市化進程的推進，農村空心村現象嚴重，村莊占用的建設用地總量大約是城鎮建設用地的2.7倍。因此，如何統籌配置城鄉建設用地，促進土地、資本和人力等生產要素在城鄉之間合理流動與高效組合，制定科學的村鎮規劃、促進城鄉多規融合已迫在眉睫。因此，實施鄉村振興戰略與深化農村土地制度改革，必須以城鄉融合發展理念為指導，通過頂層設計，制定鄉村系統性、整體性、全覆蓋的規劃體系，彰顯土地資源、資產與資本價值功能，合理布局農村生產、生活、生態空間，統籌安排農村一、二、三各產業用地，確保農村土地制度改革在科學的鄉村規劃下有序實施。

第二，城鄉平等的產權是農村土地制度改革的核心。土地財產權的公平實現更能體現“以人為本”“以權為基”“地利共享”的核心價值。由于我國存在國家、集體兩個不同的土地所有權主體，因而，城鄉公平對等的土地財產權制度構建是農村土地制度改革的核心，可彌補現行城鄉土地產權制度的“短板”。目前，我國城鄉建設用地產權地位不對等，農村集體土地產權仍存在主體不夠清晰、權能不夠完善、權利界定不清、權益保障不夠等問題。盡管我國正在開展集體土地的確權登記與發證工作，但在構建一個平等的土地產權機制、規則與保護等制度方面的進展有待深入。因此，迫切需要建立城鄉平等的土地產權制度，改變同一地塊因所有制不同、權利設置不同而導致規劃、流轉與收益分配不同的格局，真正實現“同地同權同價”。理論上，產權平等的實質是賦予集體、國有土地同等的占有、使用、收益和處分權，并能得到《憲法》和相關法律的嚴格保護。實踐上，要深化和細化集體所有土地的確權、登記和發證制度建設，推進實施以土地為基礎的城鄉不動產統一登記制度，統一法律依據、登記機關和權屬證書，按照《物權法》的要求，盡快出臺不動產統一登記法律法規。

第三，發揮市場配置農村土地資源、資產與資本決定性作用是農村土地制度改革的重要保障。市場這只“無形的手”在資源配置中發揮著決定性作用，健全的市場機制與價格體系是土地資源保護、土地資產運行、土地資本運作不可缺失的環節，農村集體建設用地只有納入到與城市同一市場平臺，才能體現城鄉土地產權的平等地位，才能在城鄉間合理有序流動，并能在提升用地“效率”的同時，體現城鄉土地利益的“公平”。已有的研究表明，我國農村集體建設用地面積近4億畝，價值超過100萬億元，如果這一沉睡的土地資產能夠被激活并納入與城市建設用地同樣的市場平臺，將使農民可以平等地參與土地資本運作，參與工業化、城市化進程，共享改革開放的成果。而要實現這一目標，構建城鄉統一的建設用地市場，解決好城鄉“統一”的建設用地價格體系、定價機制、平臺建設、交易規則與市場監管等方面的問題就顯得尤其重要和必要。發揮市場對配置農村土地的決定性作用是農村土地制度改革的重要理論課題，相關研究成果對豐富和完善中國特色社會主義土地市場經濟理論具有十分重要的意義。

第四，收益共享、分配公平是農村土地制度改革的關鍵。收益分配是土地權利的體現和土地制度的關鍵。在我國現行的制度環境下，開發商、地方政府是土地收益分配的最大贏家，據國務院發展研究中心的一份調查顯示，征地之后土地增值收益分配，開發商拿走了40%—50%，政府拿走了20%—30%，村級組織留下25%—30%，而農民拿到的補償款只占整個土地增值收益的5%—10%。大量絕對地租、級差地租流失嚴重侵害了集體與農民的利益，大規模土地增值收益分配的扭曲，導致“粗放工業化”和“虛假城市化”，城鄉發展不可持續，社會矛盾激化，維穩壓力增加，對我國經濟發展與和諧、美麗社會構建產生了嚴重的負面影響，因此，要堅持以人為本、地利共享的基本原則，建立兼顧三者（國家、集體、個人）和統籌城鄉的土地利益共享機制。農村土地制度的深化改革必須深入探討農村土地增值收益的影響因素與形成機理，構建科學合理的土地收益分配的體制機制，力求在土地收益分配重大理論與實踐上有新的突破。

第五，健全鄉村治理體系是農村土地制度改革的推進劑。法治建設是實現城鄉融合發展、保障農民土地權益的重要保障。從我國當前農村的實際情況來看，由于“市場”與“治理”兩個層面的農村土地制度供給不足，引發了諸多農村社會問題。據國務院發展研究中心劉守英研究員等人的研究，我國過去一段時期群體性上訪事件60%與土地有關，土地糾紛上訪占社會上訪總量的40%，其中征地補償糾紛占到土地糾紛的84.7%，每年因征地拆遷引發的糾紛達400萬件左右。可見，在快速工業化、城鎮化進程中，農村基層治理存在十分薄弱的環節，如不加以解決必然影響農村土地制度改革的進程，不利于鄉村振興戰略的順利實施。因此，要通過健全自治、法治與德治相結合的鄉村治理體系，加強農村基層黨、政及相關組織、團體的建設，有效推進農村土地制度改革的不斷深入。

（三）農村土地制度改革必須遵循系統性理論

進入新時代，我國全面深化改革必將面臨許多新情況新問題，因此，增強改革的系統性、整體性、協同性就十分必要，深化農村土地制度改革莫不如此。我國農村土地制度改革的歷史經驗告訴我們，在人民物質文化需求短缺的時代，農村土地制度的改革往往發端于農業生產經營用地，通過及時調整人地關系，不斷改革土地承包經營制度，不斷完善農民土地財產權能，才能不斷解放農村生產力，釋放農業生產的活力，激發農民的積極性和創造性，提升農業生產的效率。一旦我國從農業社會向工業及城市社會轉型，土地作為農村重要的資產與財產，就必然要參與到土地資本化、市場化與土地增值的進程中，只有尊重這一客觀規律，重視發揮農村集體建設用地應有的價值與功能，才能在城鄉之間、國家集體與農民之間構建科學、合理的土地利益分配格局。這就需要將農民的宅基地、集體經營性建設用地和承包地一起來統籌考慮農民土地財產權益的保護與農村土地制度的改革問題，這也是承包地“三權分置”和宅基地、集體經營性建設用地及土地征收“三塊地”改革試點并行實施的一項制度安排，改變了過去摸著石頭過河的漸進式的改革路徑，趨向于整體性、系統性、綜合性的改革路徑與制度設計，這是今后我國農村土地制度改革的一個基本特征和發展方向，對實施鄉村振興戰略和建設社會主義現代化國家具有十分重要而深遠的意義。