第二章 城鄉空間規劃：新土改的龍頭與基礎

一 武進區土地制度改革的空間戰略規劃：政策與做法

科學規劃、精細布局，用好每一塊土地，充分發揮空間規劃的龍頭與基礎作用，是武進區經濟發展維持強勁勢頭的有力保障。統籌武進區空間布局及土地資源利用的相關規劃主要有市級層面的土地利用總體規劃、城市總體規劃，區級層面的國民經濟和社會發展第十三個五年規劃、土地利用總體規劃、永久基本農田劃定方案等，鄉鎮層面的鄉鎮總體規劃、鎮村布局規劃、土地利用總體規劃。此外，為貫徹落實黨中央、國務院“加快編制村土地利用規劃”要求，武進區以開展中央農村土地制度改革三項試點為契機，按照國土資源部統一部署，深入研究、積極探索，統籌協調推進了全區村級土地利用規劃編制工作，研究編制了《常州市武進區村土地利用規劃編制導則》。武進區不同空間規劃各有側重，但相互銜接，構成統籌武進土地資源有序利用的空間保障體系。

作為武進區新一輪農村土地制度改革的龍頭，武進區的區、鄉（鎮）、村三級土地利用規劃不僅從空間尺度上實現了規劃的區域全覆蓋，而且從規劃方法上實現了“自上而下”與“自下而上”的貫通，在保障區域土地資源統籌布局、精細利用的同時，繼承村內事務村民自治的思想，充分尊重和考慮村民的意見，讓廣大群眾的意愿和認知在規劃中得以體現。此外，武進的區、鄉（鎮）、村三級土地利用規劃與武進區其他空間規劃相互融合，對全區土地進行用途分區，明確劃定地塊用途，為城鄉基準地價體系的制定，尤其是進行農村不同用途土地價格評估、彌補農村地價體系的欠缺，進而建設城鄉土地統一市場，奠定了堅實的基礎。

（一）區級層面的空間規劃

在區級規劃層面，為了更好地貫徹落實科學發展觀，促進常州市武進區經濟社會又好又快發展，統籌安排各類各業用地，保障土地的可持續利用，依據武進區國民經濟和社會發展規劃及相關法規文件，編制了《常州市武進區土地利用總體規劃（2006—2020年）》。區級規劃重視強化土地宏觀調控作用，切實保護耕地和基本農田，保障科學發展用地，優化土地利用結構和布局，提高土地節約集約利用水平和綜合產出效益，以促進區域經濟社會又好又快發展。

區級規劃堅守六大原則：（1）嚴格保護耕地和基本農田原則。嚴格保護耕地特別是基本農田。實行最嚴格的耕地保護制度，落實耕地占補平衡制度，并注重提高耕地質量，提高糧食綜合生產能力。實現基本農田數量不減少、質量有提高的目標。（2）合理保障社會經濟發展用地需求原則。圍繞武進區經濟社會發展戰略和目標，科學、統籌安排各業各類土地利用，按照建設和諧社會的要求，協調各業各類用地矛盾，優化土地利用結構和布局，引導人口、產業和生產要素合理流動，促進土地開發新格局的形成。（3）建設用地總量控制原則。以供給引導需求合理確定建設用地總規模，控制新增建設用地規模和城鄉建設用地規模，合理劃定城鄉建設用地規模邊界、城鄉建設用地擴展邊界和禁止建設用地邊界，加強建設用地空間管制。（4）節約集約用地原則。切實提高用地效率，加快各業各類用地由外延擴張向內涵挖潛、由粗放低效向集約高效轉變，實現土地利用方式的根本性轉變，促進經濟結構和經濟增長方式的戰略性調整。（5）土地的可持續利用原則。統籌協調土地節約利用與地方經濟發展的用地需求。從經濟社會可持續發展的角度，合理配置土地資源，協調土地利用方式和經濟增長方式。（6）強化規劃實施保障原則。總結規劃實施管理的經驗并努力創新，強化土地規劃制度建設，落實規劃實施的共同責任，提高規劃實施的科技水平，保障規劃順利實施。

區級土地利用規劃的編制重點落實七個方面的任務：（1）落實江蘇省、常州市下達的土地資源保護和利用的調控目標和指標，確定武進區土地利用目標和任務。（2）確定武進區土地利用結構調整和布局優化方案，嚴格保護耕地，特別是基本農田，保障經濟社會發展合理用地需求，提高土地節約集約利用水平，促進全區經濟社會協調、可持續發展。（3）協調土地利用和生態環境建設，維持良好的自然人文景觀和生態環境。（4）劃定武進土地用途分區，建設用地空間管制分區，制定分區管制規則，實行最嚴格的土地用途管制制度、基本農田保護制度和建設用地總規模控制制度。（5）確定中心城區土地利用的規模、范圍、用途和時序。（6）制定差別化的區域土地利用政策，調控和指導各鄉鎮街道土地利用。（7）制定武進區規劃實施保障措施，確保規劃目標的順利實現。

（二）鄉鎮層面的空間規劃

為積極穩妥推進武進區新型城鎮化、生態文明、蘇南現代化示范區等建設，武進區開展了鎮村布局規劃工作，以利于形成基本穩定的城鄉空間體系，改善農村基本公共服務、增強鄉村特色、提高鄉村發展水平，促進城鄉一體化健康發展。鎮村布局規劃在對自然村莊進行分類的基礎上，結合原有形態進一步優化鎮村布局，并探索新型城鎮化理念下武進鎮村發展新思路，合理確定重點發展村莊，明確鄉村發展的空間載體，提出差別化的建設引導要求，明確配套設施建設標準。同時，為加快農業現代化進程、推進鄉村集約建設、引導公共資源配置和公共財政投向、促進城鄉基本公共服務均等化提供規劃依據。

武進區優化鎮村布局規劃綜合考慮了經濟發展、社會服務、文化傳承和鄉村空間等若干方面要素，統籌安排村莊布點。經濟發展方面，研究本地產業的發展潛力，積極發展適宜產業，提高居民就地就業率和收入水平；社會服務方面，規劃保留鎮村要求實現基本公共服務均等化，公共設施、市政設施和公共交通等方面按照率先基本實現現代化的要求，因地制宜、合理配置；文化傳承方面，重點關注具有獨特鄉風民俗、產業特色和豐富歷史文化遺存（包括非物質文化）的鎮村；鄉村空間方面，重點分析地形地貌（特別是有利于旅游業發展的地形地貌）、區位特點及地域功能特征。

鎮村布局規劃的編制過程把握五大原則：（1）統籌城鄉，尊重規律。以積極穩妥推進城鎮化為導向，促進農業轉移人口市民化，為合理減少農業從業人員、推動農民致富創造有利條件。尊重鄉村演變的自然客觀規律，尊重農民的生活、生產意愿，合理確定規劃發展村莊，嚴防一味追求拆并村莊、強推農民集中和上樓。（2）因地制宜，分類指導。根據村莊區位、規模、產業發展、風貌特色、設施配套等現狀，在綜合分析發展條件和潛力的基礎上，因地制宜地開展村莊分區、分類，并提出分類指導建議。（3）注重服務，完善設施。明確各類村莊在公共服務體系中的地位和作用，提出各類村莊基本公共服務配置標準，促進公共服務設施和相關基礎設施城鄉一體化水平的推進。（4）多規融合，相互協調。優化鎮村布局，統籌考慮城鄉發展、產業布局、公共資源配置、基礎設施建設、基本農田保護、生態環境建設、鄉村風貌保護等因素，加強與經濟社會發展、土地利用、交通運輸、環境保護、旅游發展等相關規劃的銜接，增強規劃的協調性和實用性。（5）村莊集聚，節約用地。加快推進外圍散落鄉村向鎮區和重點村莊集聚，整理鄉村用地，節約用地資源。

在鎮村布局規劃的統籌下，武進區為進一步貫徹和落實“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，促進新型城鎮化發展，實現鄉鎮經濟社會發展目標，落實城市總體規劃要求，明確鄉鎮發展方向，完善鎮村布局和基礎設施建設，指導鄉鎮建設和管理，編制了鄉鎮總體規劃。鄉鎮總體規劃重點強調四個方面：（1）“生態優先”，合理確定發展規模、開發強度和保護性空間，加強城鄉空間開發利用管制；（2）“以人為本”，以提升城鄉發展質量為核心，促進城鄉產業發展、改善人居環境、實現基本公共服務的全覆蓋和均等化；（3）“城鄉統籌”，均衡配置城鄉公共資源，引導城鄉空間的統籌布局和功能品質的整體提升；（4）“多規融合”，加強城市規劃與經濟社會發展、主體功能區建設、國土資源利用、生態環境保護、基礎設施建設等規劃的相互銜接。鄉鎮總體規劃重點研究如何在生態資源綜合利用的前提下，通過產業轉型升級帶動城鎮的特色化和可持續發展，加強空間統籌與發展，促進交通體系的構建與完善，以把鄉鎮建設為生態環境優美、文化底蘊深厚、城鎮特色鮮明的宜居空間。

（三）村級層面的空間規劃

為落實黨中央、國務院關于做好新時期農業農村工作的系列部署要求，加快編制村土地利用規劃，統籌安排農村土地利用各項活動，促進農村土地有序、規范和可持續利用，武進區制定了《常州市武進區村土地利用規劃編制導則》，明確了村規劃編制的任務、程序、內容、方法及成果要求等，用于指導武進區范圍內開展村土地利用規劃編制工作。村土地利用規劃是鄉（鎮）土地利用總體規劃的重要組成部分，按照“看得見山、望得見水、記得住鄉愁”的要求，以鄉（鎮）土地利用總體規劃為依據，堅持最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，屬于詳細型和實施型規劃。村規劃以“多規合一”理念為重點，充分結合村級治理結構的特點，堅持問題導向、目標導向、成效導向，在村域空間內統籌安排耕地保護、村莊建設、經濟發展、環境整治、生態保護、文化傳承、基礎設施建設與社會事業發展等各項用地。

武進區通過編制村級土地利用規劃，確定了村土地利用目標，統籌安排村莊建設、農業、生態等各類空間，優化用地結構和布局；落實鄉級規劃確定的耕地和基本農田保護任務，明確基本農田保護面積和地塊，加強耕地和基本農田保護；突出水鄉共融、留白增綠，確定生態用地布局和規模，加強生態用地保護；確定村莊建設布局和規模，加強村莊建設的引導和管控；確定宅基地、集體經營性建設用地布局和規模，加強公共服務設施用地、基礎設施用地配置；合理配套農田各項生產設施，確定土地整治的規模和目標；制定實施規劃的保障措施。

武進區通過村土地利用規劃的編制和實施，力圖進一步加強土地用途管制，嚴守耕地保護紅線，不斷提高節約集約用地水平，夯實農業發展基礎，維護農民權益，促進農村經濟發展和社會穩定，其主要目標可歸納為以下幾個方面：

（1）有力保護農用地特別是耕地。村土地利用規劃對各類建設特別是建設占用耕地的控制和引導作用將日益凸顯。通過規劃編制，全區落實基本農田保護面積23880公頃，其中城市周邊永久基本農田2907公頃，通過規劃落實基本農田20973公頃。土地用途管制將進一步加強，非農建設占用耕地規模逐步下降，耕地保護的整體效果逐步顯現。通過基本農田保護區的劃定，將加大農村集體經濟組織和農民對農業科技創新以及基礎設施建設投入力度，積極改善耕地生產條件，穩步提高農業綜合生產能力。

（2）促進建設用地節約集約利用。據調查，2016年末，武進區外圍村莊建設用地約6891公頃，其中居住和公共服務設施用地占66%，產業用地占34%。至2020年，武進區規劃外圍村莊建設用地約3274公頃，規劃居住及公共服務設施用地共占78%，產業用地占22%。村土地利用規劃實施后，外圍村莊可節約建設用地3030公頃，節地率48%。通過規劃引導，產業用地占比有效減少約12%，公共設施用地有效增加12%，最終實現武進區外圍村莊用地集約化和用地結構優化。

（3）有序推進美麗鄉村建設。結合村土地利用規劃編制，研究制定《常州市武進區“美麗鄉村”規劃與建設導則》，堅持節約用地和盤活存量并重，確定對耕地等自然資源和歷史文化遺產的保護，提升鄉村文化生活和景觀環境整體品質，提高鄉村防災減災等能力，增加鄉村的生態休閑游憩功能，使得居住在自然村中依然從事農業生產以及相關活動的村民，能夠享受到與當地經濟社會發展水平相適應的人居環境，形成宜居宜業宜游的美麗鄉村。根據導則，武進區啟動美麗鄉村示范村建設，初步形成3條美麗鄉村風景線，進一步促進農村環境、農業發展、人文特色融合發展。

（4）強化農村生態環境保護與建設。通過編制村土地利用規劃，科學指導農村土地整治和高標準農田建設，結合江南水鄉山水特點，整體推進山水林田河村路綜合整治，發揮大生態綜合效益。同時，規劃進一步強化對自然保護區、人文歷史景觀、地質遺跡、水源涵養地等的保護，加強生態環境的修復和治理，逐步改善農村人居環境，鼓勵發展農業生態經濟，促進人與自然和諧發展。

（5）提升基層依法依規用地意識。在村土地利用規劃編制過程中，通過宣傳和培訓，提高了廣大農村基層干部和農民群眾依法依規管理和使用土地的意識，為進一步加強農村土地管理奠定了良好基礎。村土地利用規劃在農村土地管理中的基礎和龍頭地位逐步形成，相關部門在編制村莊建設規劃、農民集聚點規劃、美麗鄉村建設規劃時，在用地規模和布局上更加注意與村土地利用規劃的銜接。農民群眾參與村土地利用規劃編制和規劃管理的積極性進一步提高，維護土地權益的意識也進一步增強。