三 城鄉融合發展的政策工具：武進區空間規劃的經驗

空間規劃是調整土地結構、促進土地資源優化利用的戰略工具。20世紀90年代至今，武進區經濟增長迅猛，大規模的農用地轉為非農建設用地，城市面積不斷擴張。但農用地數量不僅關乎國家糧食安全，更承載著我國的生態安全，以及農民的錢袋子，因此如何在土地供需矛盾日漸加劇，農地與非農地收益差距巨大的社會發展環境中實現土地資源的最優配置成為社會關注的重要問題。在空間規劃的實施管理中，需注重空間規劃的資源配置、調控利用的導向作用，充分考慮不同空間尺度、不同地區的特征差異，有機結合“政府調控+市場經濟”模式，糾正市場失靈、減少外部性，綜合考慮城鄉空間內各類用地空間結構的融合開發利用，不斷實現土地資源在新型城鎮化過程中的結構優化、空間釋放和存量盤活，以達到土地資源優化利用目標。城鄉空間規劃作為武進區新土改的龍頭和基礎，已逐步成為政府融合城鄉發展的有力工具和政策手段。城鄉空間規劃助推武進新土改進程中的作用和經驗，可從以下幾個方面窺見一斑。

（一）科學認識空間規劃對土地發展權的調配作用

空間規劃是土地發展權配置的重要手段。土地發展權的調整與分配隱含的是經濟的發展空間，在過去快速城鎮化的幾十年，土地發展權被集中配置給了城市，農村的土地發展權被限制甚至剝奪，是國家對土地變相的行政性壟斷，因為巨大的利益驅動，引發政府大規模的“圈地運動”和非法的隱性流轉，另外，也造成了城鄉差距進一步拉大，城市發展后勁不足等問題。“多規合一”形成的空間規劃將不僅注重成本和效益，還將綜合考慮規劃的公平和農村發展的權利，土地發展權也將從城市逐步讓渡給農村，依據空間規劃，設定土地發展權的規模和范圍，使農村集體土地可以在法律框架內轉變土地用途和流轉，這將是未來農村發展的重要驅動力。

（二）空間規劃融合城鄉發展，助推鄉村振興

我國的城市快速發展得益于對農村“剪刀差”式的發展模式，土地權利和經濟利益被大量輸送給城市，農村因此不斷衰退，造成“空心村”問題、農業經營零散等問題突出，形成當前“衰而未亡”的局面。但是，問題的核心在于城市與鄉村是一個有機體，二者均應實現可持續發展，彼此相互支撐。政策制定者及研究人員亟須關注鄉村發展，要改變以往重城輕鄉的觀念和做法，重點是制定科學的空間規劃，有利于農業經營規模化，實現規模報酬；有利于保障農民合法的土地權利和經濟利益；有利于改造基礎設施體系、產業體系，實現鄉村現代化，最終助推鄉村振興。

（三）空間規劃是保護耕地和生態環境的重要保障

空間規劃是推動耕地保護和生態文明建設的重大舉措。耕地和生態環境保護是各國實施可持續發展戰略的焦點問題，我國更是將其確定為基本國策。但是強硬的行政手段并未遏制耕地不斷流失和生態環境持續惡化的趨勢。我國當前正處在經濟轉型的關鍵發展時期，面臨著體制的不健全無法應對資源環境可承載力接近或已達上限的挑戰，耕地、人口、環境的限制壓力日益加劇。“多規合一”改革形成的空間規劃體系的重要工作任務就是堅持底線原則，科學劃定生態保護、永久基本農田保護、城市開發邊界三條紅線，側重控制線落地和開發強度管控，避免過度開發和無序開發，將會真正化解中央與地方的矛盾，平衡保護與發展的關系，有利于國家保護耕地、維護糧食安全以及從源頭扭轉環境惡化趨勢，促進生態環境可持續發展目標的實現。

（四）政策創新為城鄉空間規劃融合創造條件

武進區在新土改背景下，堅守以民為本、土地節約集約利用原則，牢牢把握統籌協調這一關鍵，注重與武進經濟社會發展大局、上位規劃、農村土地制度改革等有機結合。加強與相關業務部門溝通協調，將規劃成果與部門業務進行對接，不斷完善規劃成果，提升多規融合深度。同時，按照“群眾點菜，政府下單”的思路，村民根據生產、生活需要，提出村莊居住、產業、基礎設施、公共服務等用地需求和建議；政府根據群眾需求，結合海綿城市、綠色建筑設計理念，統籌安排用地類型、布局和時序，真正以群眾需求為導向開展土地利用規劃編制。

武進以開拓者的精神不斷探索政策制度改革，科學規劃引領城鄉發展。在遵守現有村莊規劃、農村土地利用現狀調查基礎上，結合村土地利用實際，圍繞村集體建設用地，探索適用于村土地規劃管理的村土地規劃用途分類，有效發揮村規“管地”“用地”的作用。并提出嘗試村規劃實施中基本農田滾動補充，突破現有永久基本農田一經劃定后就難以補劃的政策約束，將村土地利用規劃實施過程中，經土地整治后的優質耕地滾動補充為基本農田保護區，更科學合理地實現基本農田建設任務。

下一步，武進區將繼續按照中央決策部署，全面貫徹落實好黨的十九大會議精神，深入完善城鄉空間規劃體系，全面加快武進區各級土地利用規劃編制和實施，優化城鄉用地結構，提升城鄉土地節約集約利用水平，為深化改革增添動力，為試點創新激發活力，為實現城鄉融合發展、全面建成小康社會做好服務和保障。