二 多規合一、城鄉統籌：武進“區鎮村”三級規劃案例

（一）區級規劃案例

為推進武進區發展，優化資源配置，增強環境承載力，把武進區建成為較高水平的小康社會率先區，武進區區級土地利用總體規劃確立了三個土地利用戰略重點：（1）加強保護耕地特別是基本農田戰略。以加強耕地和基本農田保護和建設為重點，強化農田基礎設施建設，改善耕地生產條件，提高耕地質量。以“萬頃良田”建設工程為契機，加大農村土地綜合整治力度，嚴格落實基本農田保護任務，提高基本農田質量。（2）統籌區域土地利用以構建常州南部新城區戰略。通過規劃引導和控制，重點保障中心城區、江蘇省武進高新技術產業園區、江蘇省武進經濟技術開發區、西太湖和太湖灣等重點發展區域用地供給，同時兼顧各鎮發展的用地需求。大力推進城鎮、工礦和農村居民點整合，統籌城鄉基礎設施建設用地供給，促進城鄉用地一體化格局的形成。（3）加強生態環境建設以保障土地可持續利用戰略。加強環太湖、環滆湖等重點區域生態建設，強化建成區綠地規劃和建設。在土地利用中實施環境友好型土地利用模式，在保障經濟社會發展的同時，有效保護土地資源，形成土地供給良性循環機制，實現土地可持續利用。改善生態環境，促進經濟增長方式轉型和資源節約型社會形成，促進經濟社會又好又快發展。基于以上戰略部署，武進區制定2006—2020年土地利用總體規劃的重點內容主要包括以下方面。

1.用地結構調整與布局優化

規劃期內，武進區嚴格落實上級下達的耕地和基本農田保護任務，加大耕地和基本農田建設投入，合理利用低丘緩坡園地，穩定林地面積，推進“萬頃良田”建設和農用地整理，適度壓縮其他農用地。按照新增建設用地集中布局、存量建設用地內涵挖潛、建設用地總量理性增長的原則，控制建設用地總量，適度擴大城鎮工礦用地規模。保障重點發展區塊和重點項目用地。集中安排中心城鎮和重點城鎮，建設中心村，縮并零星自然村，提高建設用地節約集約利用水平。在保護土地生態環境的前提下，適度開發未利用地，拓展經濟發展與生態環境建設用地空間。

土地利用布局優化方面，優先安排生態用地，保證生態系統的完整性。形成基本的國土生態屏障，維護和改善區域生態安全格局。鼓勵建設用地與水體、農用地穿插布局，構建城鄉綠色空間，營造人與自然和諧相處的環境；合理保障農業生產用地，落實耕地和基本農田保護任務。在避讓重要生態用地的前提下，優先把優質耕地劃入基本農田，協調好各類建設用地與基本農田的空間布局關系。按照質量有提高、布局總體穩定的總體要求，合理調整耕地、基本農田布局，促進耕地、基本農田布局集中；統籌安排各類建設用地，優化建設用地空間布局。優先保證交通、水利、能源等重點基礎設施建設項目用地，確保近期城鎮建設、工業發展等重點區域的用地，形成城鎮緊湊發展、工業園區集中發展、農村居民點集聚發展的城鄉建設用地分布格局。

2.空間分區及管制

（1）土地用途分區

土地用途分區是在分析現有土地利用情況的基礎上，以各用途用地統籌安排為導向，針對土地利用規劃各用途用地安排而進行的土地用途區劃分。分區的原則包括：體現區域發展戰略原則、用途相似原則、保護耕地原則、集約用地原則。武進區土地用途分區從人地協調及可持續發展的角度出發，確定空間開發保護的內涵，明確各用途區的土地主導用途，制定土地用途分區管制規劃，為武進區調節各用地區的用地時序、規模和布局提供依據，從而促進經濟社會和生態環境目標的實現。根據武進區土地利用方向、主導用途及保護和管理措施相對一致性原則，結合土地利用現狀、土地適宜性、國民經濟和社會發展需要，按照土地主導用途將全區分為六種土地用途區，即基本農田保護區、一般農地區、城鎮村建設用地區、生態環境安全控制區、自然與文化遺產保護區和林業用地區。

（2）建設用地空間管制

為強化城鄉建設用地空間管制，將中心城區、城鎮、集鎮、中心村等城鄉建設用地劃定允許建設區、有條件建設區、限制建設區和禁止建設區。城鄉建設用地擴展邊界，與區域總體規劃遠期發展邊界相銜接，用于城、鎮、村規劃建設用地布局的調整，以應對城鄉建設發展的不確定性，增加規劃的彈性。建設用地空間管制分區盡量以道路、河流、山體等明顯標志物為范圍界線。

（3）鎮（街道）土地利用管制

武進區下轄2個街道14個鎮，其中，湖塘鎮為中心城區，西湖街道、南夏墅街道分別作為經發區和高新區所在行政區域，為重點發展鎮（街道）。遙觀鎮、鄭陸鎮、橫山橋鎮、橫林鎮工業基礎比較雄厚，同時考慮到常州市東部開發對四鎮的影響，將其列為重點發展鎮（街道）。牛塘鎮地處中心城區、經發區、高新區接合部，也為重點發展鎮。其余為一般發展鎮（街道）。將常州市下達的耕地保有量、基本農田保護面積、建設用地規模等土地利用控制指標分解至各鎮（街道）。

鄉鎮土地利用的具體管制以湟里鎮為例，湟里鎮位于南環路中段的新區商業中心，規劃中遠期將成為湟里乃至輻射周邊城鎮的主要商貿服務中心；位于湟里鎮區內金湟河兩側，以新街為主，形成次商業中心。位于金鼎路以北，在現有金鼎工業城的基礎上拓展形成工業園區，也是中近期湟里工業用地的主要發展方向，并配置適當的綠地廣場。金湟河南建商貿居住生活區。居住區向東、向南發展。工業區向東、向北發展，相對集中。

3.農用地保護與利用

規劃明確切實保證耕地保有量目標、嚴格控制新增建設用地占用耕地、合理引導農用地結構調整、努力完成耕地補充任務。加強基本農田保護與建設，以保護優先、保障發展為原則，科學劃定基本農田保護區范圍，落實基本農田保護責任。將城鎮村規劃建設范圍內的基本農田調出，將集中連片的優質耕地劃為基本農田，便于有效保護和開展農業基礎設施建設。嚴禁違法占用基本農田，不得擅自改變基本農田用途，符合法律規定確需占用基本農田的非農建設項目，必須按法定程序報國務院批準農用地轉用和土地征收，并按照有關規定，補充同等數量的基本農田，且補充的基本農田質量不低于被占用的基本農田。

4.建設用地開發與管控

規劃明確嚴格控制建設用地增長、統籌安排城鄉建設用地，并規定具體做好以下工作。

（1）開展城鎮建設用地整合。有機整合城鎮建設用地，挖潛城鎮存量土地。積極開展城中村整治改造，按城鎮居住區標準統一規劃建設，集中興建居民住宅小區，鼓勵建設多層和高層的農民公寓，促進城中農村居民點用地逐步轉化為城市社區。優化城鎮用地空間結構，牛塘鎮、遙觀鎮和南夏墅街道加強原有城鎮改造力度，逐步融入中心城區。其他各鎮盡快解決由于行政區劃調整帶來的多鎮區問題，集中建設新鎮區。

（2）促進工業用地整合集聚。加快工業向武進高新技術產業開發區、江蘇武進經濟技術開發區以及各鎮工業集聚區等開發園區集聚。統籌開發園區布局，整合開發園區資源，形成布局合理、結構優化、集群發展的開發園區體系。鼓勵建設多層、高層標準廠房，提高工業功能區的容積率。

（3）大力開展農村居民點整治。結合城鎮用地、交通樞紐用地、農業用地和生態用地的布局，分層次整治農村居民點用地，合理安排農村建設用地。嚴格控制新增農村居民點用地規模，加快舊村、空心村搬遷治理，推進分散農村居民點的適度集中，促進人口城鎮化與土地城鎮化相協調。對規劃保留的中心村、規劃改造的基層村，根據發展基礎和區位條件，因地制宜地采用農民公寓、新型農村社區等模式，合理安排公共服務設施用地，建設生態文明、生產科學、生活富裕的社會主義新農村。

（4）保障社會主義新農村建設必要用地。合理安排新村鎮用地，加強農村宅基地管理，優先安排閑置宅基地和閑置工礦用地作為新農村建設用地；按照社會主義新農村建設要求，保障農業生產、農民生活所需的建設用地，建成基礎設施完善、公益設施配套、生態環保的現代化新農村。

5.生態環境保護與建設

（1）“環境友好型”的土地利用模式

規劃期內，常州市武進區的土地利用按照生態城市的標準科學利用土地，調控城鎮建設用地規模與布局，推進有序的城鎮化和工業化，統籌安排交通、水利等基礎設施，充分保證環滆湖區域、環太湖區域、橫山—舜山、竺山—鵓鴣山、主要河流和道路兩側綠化帶以及城市大型綠地的生態用地需求，并根據武進區土地利用特點，明確環境友好型土地利用模式的主要內容。

（2）促進土地利用與生態環境建設相協調

全區土地利用劃分為四個類型的生態功能區，即生態控制區、生態協調區、引導建設區和生態改進區。科學調整土地利用結構，優化用地布局，特別保護重要生態用地，構建基本的國土綠色屏障，促進土地利用與生態環境建設相協調。嚴格控制建設、土地整治等行為占用生態敏感區用地，逐步清退生態敏感區內建設用地，城鎮與交通用地周圍適度增加綠化、景觀用地，確保生態用地特別是重要生態用地數量不減少。

6.中心城區及重大工程規劃

武進區的湖塘鎮作為常州市發展的南部新城區，積極融入常州市中心城區經濟社會發展的主體建設中，打通常州市發展的南部通道。

常州市武進區中心城區規劃控制范圍為湖塘鎮鎮域，規劃中心城區將以目前的主要建成區為基礎，向周邊延伸，合理布局商業、居住、行政、文教、產業等用地。規劃期內，武進區中心城區將建設成為一個現代化的科教文化區、新型工業區、商貿服務區、生態居住區、觀光休閑區。規劃期內，在中心城區建設用地控制范圍線內，全面整合傳統工業區，加快舊城改造，全面改善建成區環境和基礎設施。規劃期內，中心城區劃分為允許建設區、有條件建設區、限制建設區和禁止建設區。規劃土地利用重大工程，如土地整治重點工程、生態環境建設重點工程、重大基礎設施建設工程，進行土地利用的詳細安排。

（二）鎮級規劃案例

以武進區湟里鎮為例。湟里鎮是“兩湖地區中心，以自然、人文資源為載體，以先進制造業為基礎的蘇南地區重要的特色城鎮”。湟里鎮總體規劃的編制與實施深入貫徹了黨的十八大、十九大及中央城市工作會議精神，認真落實“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，認識、尊重和順應小城鎮發展規律，按照新型城鎮化和城鄉發展一體化要求統籌做好湟里鎮規劃、建設和管理工作，注重引導發展方式轉變，努力把湟里鎮建設成為環境優美、特色鮮明、社會和諧的小城鎮。

《常州市武進區湟里鎮總體規劃（2006—2020）》規劃范圍包括湟里鎮所轄的全部行政地域，總用地面積87.56平方公里。規劃編制與《常州市城市總體規劃（2011—2020年）》空間管制要求、《常州市武進區發展戰略規劃暨城市總體規劃》空間布局要求、《常州市武進區土地利用總體規劃（2006—2020）》等相互銜接。湟里鎮總體規劃確定湟里鎮域人口規模為10.8萬人，其中城鎮人口6.97萬人，城鎮化水平為65%，符合湟里鎮發展實際，將湟里鎮功能定位為“商埠古鎮、工貿重鎮、濱湖名鎮”，指導湟里鎮未來的發展方向。規劃遵循了“生態優先、產業升級、特色挖掘、功能集聚、文化彰顯”的發展戰略，結合湟里自身特征，以武進經發區為發展平臺，找準城鎮定位，挖掘產業特色、人文底蘊和生態稟賦，形成“產、城、人、文”四位一體、有機結合的城鄉空間格局，形成了“雙心四區、兩脈四軸”空間結構和“三區三園三片”的產業布局結構。

1.用地結構調整與布局優化

規劃期間，將南環路中段的新區商業中心打造成主要商貿服務中心，將金湟河兩側的新街打造成次商業中心，在金鼎路以北拓展形成工業園區，在金湟河以南重點建設居住生活區。規劃至2020年，耕地保有量為4666.67公頃，基本農田保護面積4104.60公頃，建設用地總規模控制在1856.17公頃以內。城鎮建設用地是湟里城鎮發展和建設的核心區域，包括湟里鎮區、東安片區、村前片區等，規劃明確調整城鎮用地布局和結構，湟里鎮區注重能級提升，完善配套設施，東安片區以產業配套為主，村前片區以濱湖旅游為導向，提升環境品質，武進經發區啟動區注重產業發展定位和空間規模。

2.空間分區與管制

（1）禁建區

落實《常州市城市總體規劃（2011—2020）》禁建區要求，禁建區主要包括鐵路、國省道、主要公路和主要河道兩側的綠色廊道以及鎮域重要水域，禁建區面積1877公頃，占總用地面積的21.44%。除經過論證允許進行的適當建設之外，原則上禁止與歷史文化保護與生態建設無關的建設行為。禁止可能導致農業污染、土地環境破壞的建設活動。強化山體保護與修復，禁止隨意填埋主要河流水域，保持水域面積總量，同時以疏浚等整治措施改善水環境質量。

（2）限建區

限建區面積5316公頃，占總用地面積的60.71%。主要包括城鎮發展備用地、耕地農田等。控制用地規模，允許滿足條件的農村居民點的新建改建行為；農田主要用于農業生產及直接為農業生產服務使用。預控重大基礎設施用地，預留城鎮發展空間，引導分散的產業空間向產業園區集聚。

（3）適建區

適建區面積482公頃，占總用地面積的5.51%，主要位于湟里鎮區、東安片區、村前片區、特色產業片區。主要包括城鎮建設用地、重大交通及基礎設施建設用地等。城鎮建設用地應向鎮區、園區集中，合理控制城鎮建設用地的規模與發展方向，集約利用土地資源。重大交通及基礎設施建設用地應長期預留控制，不得挪為他用。

（4）已建區

已建區面積1081公頃，占總用地面積的12.34%，主要位于湟里鎮區、東安片區、村前片區、特色產業片區。管制要求主要是繼續優化布局，整合用地。

3.鎮域空間結構規劃

鎮域范圍內構建“雙心四區、兩脈四軸”的總體結構體系，推進城鎮體系結構的優化和城鄉統籌發展。“雙心”分別為城鎮綜合中心、園區培育中心。城鎮綜合中心是湟里鎮域服務中心、商業中心，園區培育中心是武進經發區主要載體、創新產業級新平臺。“四區”是鎮域內四個主要的功能片區，分別為湟里綜合片區、東安產業片區、村前旅游片區、特色產業片區。湟里綜合片區以小城市標準積極打造兩湖地區中心載體，東安產業片區加快轉型升級，村前旅游片區作為濱湖旅游的重要節點，特色產業片區作為武進經發區的主要載體積極發展生態型創新產業。“兩脈”是鎮域內兩條功能軸線，分別是北干河生態人文脈、孟津河郊野休閑脈。“四軸”是指S239城鎮交通軸、S263濱湖景觀軸、南環路產業發展軸、花海大道區域聯系軸。

4.鎮村產業布局規劃

產業體系形成“先進智造+農旅休閑+商貿流通”融合驅動新模式。堅持走新型工業化道路，升級民營企業、壯大新興產業、培育大型企業、提升創新開放、推動企業整合，注重“制造+智能”“制造+網絡”“制造+服務”的集群式、現代化發展。更加注重休閑旅游為主導，加快現代農業與觀光游憩、商貿流通的復合聯動發展，推動六次產業發展。湟里鎮產業空間布局規劃形成“三區三園三片”的總體結構。“三區”是指三個服務業發展區，包括湟里商貿服務區、東安產業服務區、村前休閑服務區。“三園”是指三大產業園區，包括機電智造產業園、現代科技產業園、機械智造產業園。“三片”是指三大特色片區，包括東部的創新特色片區、西部的特色田園農業片區以及濱湖生態片區。

（三）村級規劃案例

以湟里鎮西墅村為例。西墅村土地總面積641.82公頃，2014年土地利用現狀如圖2-1所示。其中，農用地346.51公頃，占土地總面積的53.99%；建設用地255.06公頃，占土地總面積的39.74%；其他土地40.25公頃，占土地總面積的6.27%。西墅村建設用地供需矛盾突出，各類各業用地需求因經濟發展明顯加大，鎮區用地需求旺盛，農村居民點數量多、規模普遍較小，有待整合，統籌城鄉建設用地任務艱巨。西墅村地理位置優越，自然條件較好，土地性狀穩定，農田基礎設施配套程度高，土壤肥沃，適宜農作物生長。

圖2-1 西墅村土地利用現狀（2014年）

《湟里鎮西墅村土地利用規劃（2015—2020年）》（以下簡稱《規劃》）以黨的十八大精神為指導，深入落實“科學發展觀”，貫徹“五個統籌”的要求，堅持“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，堅持最嚴格的耕地保護制度，統籌安排各業用地，以節約集約用地為重點，創建經濟高效、資源集約、環境友好的土地利用前景。規劃范圍為湟里鎮西墅村行政管轄區域，規劃期限為2015—2020年。

1.規劃主要調控指標

西墅村按照國家、江蘇省、常州市和武進區的要求，嚴格落實湟里鎮下達的土地利用規劃控制指標，保障科學發展用地。農用地保護方面，規劃期末耕地保有量為289.30公頃，基本農田保護面積為190.67公頃。建設用地控制規模方面，控制規劃期末建設用地總規模為260.78公頃，其中城鄉建設用地規模251.76公頃，新增建設用地規模11.52公頃。在土地集約利用上，西墅村在規劃期內將限制人均農村居民點用地由244平方米/人降至200平方米/人，而農村宅基地面積人均不超過30平方米，戶均宅基地不超過140平方米。

2.土地利用結構調整

首先，嚴格落實武進區湟里鎮土地利用總體規劃下達的各項約束性總量指標：耕地保有量、城鄉建設用地規模等。其次，落實武進區湟里鎮土地利用總體規劃下達的各項預期性總量指標：園地、林地、牧草地、城鎮工礦用地、農村居民點用地、交通水利設施用地、其他建設用地等。最后，結合近年來土地利用變更調查信息和規劃土地利用布局優化方案，預測規劃期內其他農用地與其他土地面積。經測算與比較，最終確定西墅村規劃期土地利用格局如圖2-2所示，其中西墅村規劃期末基本農田保護區面積190.67公頃，占全村土地總面積的29.71%；一般農地區面積145.03公頃，占全村土地總面積的22.60%；城鎮建設用地區面積163.56公頃，占全村土地總面積的25.48%；村莊建設用地區面積33.20公頃，占全村土地總面積的5.17%；村莊建設控制區面積5.80公頃，占全村土地總面積的0.90%。村莊空間管制方面，規劃村域允許建設區為260.78公頃，其中村莊允許建設區33.20公頃，占土地總面積的5.17%，均為農村宅基地；村域有條件建設區17.94公頃，占全村土地總面積的2.80%。

圖2-2 西墅村土地利用規劃（2015—2020年）

3.耕地和基本農田保護

嚴格控制非農建設占用耕地。強化對各用途非農建設占用耕地的控制和引導，建設項目選址加強用地評價和多方案比較論證，盡量少占或不占耕地，確需占用耕地的，必須等質等量足額補充。2015年至2020年，西墅村新增建設用地占用耕地規模控制在8.41公頃以內。合理引導農業結構調整。農業結構調整要因地制宜，盡量選擇耕地以外的其他農用地，用于發展水產、畜牧業、林業等。要通過經濟補償機制、市場手段引導農業生產結構調整向有利于增加耕地的方向進行。

規劃期內，本著“確保數量，提升質量，穩定布局”的方針，嚴格落實上級下達的基本農田保護任務。西墅村實際落實基本農田190.67公頃。西墅村基本農田主要分布在村域西南部和東北部區域。以2014年土地利用變更圖為底圖，永久基本農田范圍以外，將零星分散并能通過土地整治形成連片、質量提高快的耕地或者質量和集中連片程度相對較好的耕地劃入基本農田整備區，將在規劃期內通過土地復墾整理開發能夠轉變為優質耕地的農用地、建設用地區域劃入基本農田整備區。規劃期內，在基本農田整備區內積極開展高標準基本農田建設、城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾開發、省級以上投資的土地復墾整理開發項目建設，促進耕地數量和質量的提升，以達到永久基本農田建設標準，進而能夠實現西墅村永久基本農田動態平衡。

在設施農用地管理上，正確界定設施農用地范圍，將必要的生產設施用地、附屬設施用地及配套設施用地納入設施農用地管理。合理控制設施農用地規模，嚴禁超出規模建設各類設施。各類畜禽養殖、水產養殖、工廠化作物栽培等設施禁止占用基本農田。從事規模化糧食生產涉及的配套設施建設，選址確實難以安排在其他地類上、無法避開基本農田的，必須按照數量相等、質量相當的原則和要求先行予以補劃。

4.農村土地綜合整治

規劃期內，西墅村將按照城鄉統籌發展和社會主義新農村建設的要求，圍繞“富裕鄉村、滿意鄉村、文明鄉村、美麗鄉村、和諧鄉村”的目標，深入開展農村土地綜合整治，推進高標準基本農田建設、城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用，優化農村土地利用結構和空間布局，積極推進土地整理復墾開發，促進農村建設用地集約利用和農村經濟可持續發展。城鄉建設用地增減掛鉤項目區主要是分布零散的村莊。2015年至2020年，預計城鄉建設用地增減掛鉤項目拆舊面積5.52公頃，補充耕地面積4.96公頃。工礦廢棄地復墾利用項目區主要位于村集體所有的采礦用地，預計工礦廢棄地復墾利用項目拆舊面積0.28公頃，補充耕地0.25公頃。

5.與相關規劃銜接和協調

秉承多規合一的思想，西墅村土地利用規劃的編制保證了與《湟里鎮土地利用總體規劃（2006—2020年）》調整完善的銜接。《湟里鎮土地利用總體規劃（2006—2020年）》調整完善對《西墅村土地利用規劃（2015—2020年）》在用地指標和用地布局上具有宏觀指導作用。規劃編制期間，《西墅村土地利用規劃（2015—2020年）》與《湟里鎮土地利用總體規劃（2006—2020年）》在四個方面進行了有效銜接：（1）西墅村在指導思想、原則、區域功能定位上與湟里鎮保持一致。（2）西墅村在規劃基礎數據上與《湟里鎮土地利用總體規劃（2006—2020年）》調整完善相一致，在土地利用安排上落實《湟里鎮土地利用總體規劃（2006—2020年）》調整完善對西墅村的指標控制和宏觀調控要求。（3）主要建設用地布局。西墅村規劃建設用地布局完全繼承湟里鎮對西墅村建設用地空間的布局控制，在此基礎上，通過城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用等途徑進行流量指標的用地布局。（4）《湟里鎮土地利用總體規劃（2006—2020年）》調整完善提出了用地集約化、布局規模化、發展生態化的土地利用結構調整與布局優化方案，對《西墅村土地利用規劃（2015—2020年）》具有直接的指導和約束意義。

《西墅村土地利用規劃（2015—2020年）》編制過程中，亦盡量做到了與鎮村布局規劃、村莊規劃、生態規劃、農業規劃等空間相關規劃的協調。通過流量建設用地的布局達到與村莊規劃的用地布局一致。通過召開收集資料、座談會、征求意見等形式與相關部門進行協調。協調后，交通用地規模、生態用地規模及空間布局基本能夠滿足相關規劃的主要用地需求，規劃建設用地避開了生態敏感區域。