第三節(jié) 中西公務(wù)員制度體系比較

一 中西公務(wù)員制度體系的比較視角、方法及意義

公務(wù)員制度體系比較是通過(guò)中西主要國(guó)家的公務(wù)員制度進(jìn)行比較研究，分析其形成和發(fā)展的規(guī)律，揭示其生成的內(nèi)在動(dòng)因，概括公務(wù)員制度的基本特征及科學(xué)體系，探討現(xiàn)代化進(jìn)程中我國(guó)公務(wù)員制度存在的問(wèn)題及相應(yīng)對(duì)策，以便從實(shí)踐中尋求優(yōu)化公務(wù)員制度的途徑[9]。我國(guó)與西方各國(guó)公務(wù)員制度由于制度環(huán)境各有不同，因此，在內(nèi)容上也各有特色。但矛盾的普遍性蘊(yùn)含在特殊性之中，公務(wù)員制度的基本理念和架構(gòu)在一定程度上也有共通性。因此，中西公務(wù)員制度體系的比較研究可以概括為對(duì)公務(wù)員制度的法律體系、任用方式、職業(yè)保障、政治要求、權(quán)責(zé)待遇、工作內(nèi)容等涵蓋其基本要素的研究。這些基本要素的具體內(nèi)容包括公務(wù)員法律地位比較、公務(wù)員制度基本原則比較、公務(wù)員職位分類(lèi)比較、公務(wù)員任用制度比較、公務(wù)員晉升制度比較、公務(wù)員考核制度比較、公務(wù)員培訓(xùn)制度比較、公務(wù)員工資福利制度比較、公務(wù)員獎(jiǎng)懲退休制度比較等方面。本書(shū)采取國(guó)別比較與主題比較相結(jié)合的研究范式，以不同國(guó)家的運(yùn)作機(jī)制為主題展開(kāi)中外公務(wù)員制度的比較。

科學(xué)研究離不開(kāi)科學(xué)方法，否則就不可能得出科學(xué)的結(jié)論。一般而言，學(xué)科的研究方法分為兩大層次：一是宏觀層次，學(xué)科的方法論；二是微觀層次，具體的研究方法。中西公務(wù)員制度的比較研究方法，是辯證唯物主義和歷史唯物主義分析方法。恩格斯曾經(jīng)指出：“馬克思的整個(gè)世界觀不是教義，而是方法。它提供的不是現(xiàn)成的教條，而是進(jìn)一步研究的出發(fā)點(diǎn)和供這種研究使用的方法。”這就要求我們?cè)谶M(jìn)行中西公務(wù)員制度比較時(shí)，運(yùn)用普遍聯(lián)系的觀點(diǎn)、發(fā)展的觀點(diǎn)認(rèn)識(shí)各國(guó)公務(wù)員制度，同時(shí)堅(jiān)持真理相對(duì)性的認(rèn)識(shí)路徑。為此，我們只有批判地汲取不同制度的長(zhǎng)處，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況運(yùn)用，才能對(duì)我國(guó)公務(wù)員制度的發(fā)展與完善有所裨益。本書(shū)公務(wù)員制度的比較研究的具體方法，包括比較研究方法、系統(tǒng)分析方法、結(jié)構(gòu)功能分析方法、行為主義分析方法等。比較研究方法就是對(duì)各國(guó)公務(wù)員制度進(jìn)行比較研究，不單單是對(duì)各國(guó)公務(wù)員法規(guī)制度的比較，而是對(duì)公務(wù)員制度的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作起影響作用的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、法律、教育等諸多因素的綜合比較。系統(tǒng)分析方法是指把行政組織作為一個(gè)完整而有機(jī)的系統(tǒng)，進(jìn)行分析公務(wù)員制度與整個(gè)系統(tǒng)的關(guān)系。結(jié)構(gòu)功能分析方法就是要從公務(wù)員組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)入手，使各個(gè)單元在發(fā)揮最大功能的基礎(chǔ)上，相互協(xié)調(diào)，共同配合，以達(dá)到總體上的最佳功能。行為主義分析方法主張運(yùn)用一系列措施和方法在組織中指導(dǎo)人、激勵(lì)人，使人民協(xié)調(diào)一致地、親密無(wú)間地工作，發(fā)揮出人的最大潛能，以提高工作效能。

對(duì)中西各國(guó)公務(wù)員制度比較研究的基本目的，就是為發(fā)展和完善我國(guó)公務(wù)員制度提供借鑒與啟示，這是公務(wù)員制度比較研究的根本意義所在。通過(guò)對(duì)中西公務(wù)員制度的比較研究，結(jié)合我國(guó)的具體實(shí)際，立足國(guó)情，學(xué)習(xí)、借鑒和吸收外國(guó)有益的經(jīng)驗(yàn)，將會(huì)極大地促進(jìn)和推動(dòng)我國(guó)公務(wù)員制度的改革和發(fā)展。

首先，通過(guò)研究有利于把握先進(jìn)政府人力資源管理的理論和制度，豐富和提高人們對(duì)公務(wù)員制度的科學(xué)理解，能夠大膽引進(jìn)、科學(xué)借鑒、積極消化在西方公務(wù)員制度中被實(shí)踐證明是科學(xué)的管理機(jī)制和方法，而不僅僅是搬用公務(wù)員制度的名稱(chēng)、形式，卻無(wú)實(shí)質(zhì)性的改革，或只有某些象征性的改變[10]。

其次，有利于掌握西方公務(wù)員制度的政治本質(zhì)，特色是從國(guó)家人事制度最終受制于國(guó)家政治制度的層面，充分認(rèn)識(shí)國(guó)家公務(wù)員制度的政治功能和階級(jí)性質(zhì)，從而堅(jiān)定人們對(duì)于我國(guó)公務(wù)員制度必須真正有助于加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和有助于提高社會(huì)主義國(guó)家政府的行政效率的原則立場(chǎng)，而絕不應(yīng)該也不可能全盤(pán)照搬西方資本主義那一整套做法。

再次，各國(guó)公務(wù)員制度都有自己的特殊發(fā)展過(guò)程而又各具特色，并處在不斷的相互影響和滲透中。各國(guó)公務(wù)員制度的改革與發(fā)展必須與各國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化的社會(huì)生態(tài)環(huán)境相適應(yīng)。我國(guó)在建設(shè)公務(wù)員制度時(shí)，也同樣必須重視國(guó)情研究，既尊重歷史，又勇于開(kāi)拓，使我國(guó)公務(wù)員制度能夠在繼承傳統(tǒng)人事制度行之有效的成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也能夠有分析、有鑒別地借鑒別國(guó)公務(wù)員制度中一些先進(jìn)、合理的做法。

最后，有利于提高政府部門(mén)的行政效能。如何建立一支高效率、高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍，也是我們進(jìn)行公務(wù)員制度比較研究的目的之一，因?yàn)樾姓矢叩偷臎Q定性因素之一就是公務(wù)員制度是否科學(xué)。

二 中西公務(wù)員制度的影響因素與共同價(jià)值理念

（一）影響因素

1.政治方面的影響

公務(wù)員制度是國(guó)家政治制度的組成部分，一國(guó)的政治制度對(duì)公務(wù)員制度具有重大的影響，這里主要論述政治制度和政黨制度兩方面對(duì)公務(wù)員制度的影響。西方根據(jù)權(quán)力制約原則，實(shí)行立法、行政和司法分權(quán)制衡，規(guī)定了西方公務(wù)員制度的發(fā)展方向。西方國(guó)家議會(huì)是制約和影響公務(wù)員制度的主要政治權(quán)力機(jī)關(guān)，各國(guó)議會(huì)負(fù)責(zé)公務(wù)員立法，政務(wù)類(lèi)公務(wù)員要經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)或同意。西方國(guó)家多黨輪流執(zhí)政的政黨制度決定了西方公務(wù)員制度的基本特征，即從事政府行政事務(wù)的業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員實(shí)行職務(wù)常任、政治中立，不隨執(zhí)政黨的更迭而進(jìn)退，獨(dú)立于黨派之爭(zhēng)，成為相對(duì)獨(dú)立的一個(gè)利益集團(tuán)。另外，不同執(zhí)政黨的政策變化也影響著公務(wù)員制度的具體制度的變化。與西方不同，我國(guó)實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，在公務(wù)員制度的建設(shè)中，要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)而不能要求公務(wù)員政治中立，這就決定了我國(guó)公務(wù)員制度特有的管理體制，黨政管理干部的二元結(jié)構(gòu)體制，從中央到地方的各級(jí)黨委設(shè)立有組織部，各級(jí)政府設(shè)立有人事管理機(jī)構(gòu)，前者負(fù)責(zé)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和重要干部的管理，后者負(fù)責(zé)行政技術(shù)層面上的管理工作。

公務(wù)員制度還受一國(guó)行政制度的影響。公務(wù)員是在具體的行政組織內(nèi)行使行政職能的，行政組織制度對(duì)公務(wù)員制度的影響較政治制度對(duì)其影響更具直接性，行政體制的改革一般都涉及相應(yīng)的公務(wù)員制度變革。各國(guó)行政組織形態(tài)為層級(jí)制和職能制，前者是指行政組織按縱向?qū)蛹?jí)劃分、設(shè)置機(jī)構(gòu)，實(shí)行分級(jí)管理，以下級(jí)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)為原則。受層級(jí)制的影響，大多數(shù)上級(jí)組織的公務(wù)員，可能會(huì)為了維護(hù)本級(jí)行政組織權(quán)威而壓抑下級(jí)公務(wù)員，下級(jí)行政組織的公務(wù)員也會(huì)維護(hù)本級(jí)組織利益而不向上級(jí)報(bào)告本級(jí)的實(shí)際情況；后者是指行政組織橫向以部門(mén)職能分解而設(shè)置機(jī)構(gòu)，由這些平行的職能部門(mén)承擔(dān)政府的行政職能。受職能制的影響，行政組織各部門(mén)之間往往存在相互制約的現(xiàn)象，在不同職能部門(mén)工作的公務(wù)員會(huì)為了本部門(mén)的權(quán)益而制約其他部門(mén)對(duì)其部門(mén)的侵犯，形成部門(mén)利益相互“扯皮”的現(xiàn)象。當(dāng)行政組織制度的弊端發(fā)展到一定程度時(shí)會(huì)引起行政組織的改革，對(duì)一些部門(mén)需要撤銷(xiāo)、合并或重大職能的調(diào)整，公務(wù)員制度也要進(jìn)行相應(yīng)的改革。

2.經(jīng)濟(jì)方面的影響

公務(wù)員制度是上層建筑的一部分，其產(chǎn)生發(fā)展既植根于一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，又受到生產(chǎn)力發(fā)展水平的制約。首先，公務(wù)員的規(guī)模受經(jīng)濟(jì)條件的制約，公務(wù)員的工資和福利待遇來(lái)源于一國(guó)的財(cái)政稅收，公務(wù)員的規(guī)模要與一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模相適應(yīng)，當(dāng)政府出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)時(shí)，通常會(huì)大規(guī)模裁減公務(wù)員，以減少政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。其次，公務(wù)員的經(jīng)濟(jì)利益要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，且其經(jīng)濟(jì)利益要通過(guò)政府得以保障。公務(wù)員既是公權(quán)力的行使者，也是勞動(dòng)者，有正當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)利益要求權(quán)，政府應(yīng)保證公務(wù)員正當(dāng)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，當(dāng)政府提供的物質(zhì)利益不足以平衡公務(wù)員的心理或維持公務(wù)員身份所應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)時(shí)，公務(wù)員可能由行使公共權(quán)力為社會(huì)提供服務(wù)的行政執(zhí)行者變?yōu)橐詸?quán)謀私的官員，這也是各國(guó)一般都規(guī)定公務(wù)員工資水平要與同時(shí)期私營(yíng)企業(yè)從事的人員水平持平的原因所在。

3.文化方面的影響

民主理念在西方國(guó)家深入人心，反映在公務(wù)員制度方面，以公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)及保障公務(wù)員權(quán)利的原則指導(dǎo)公務(wù)員制度各方面的建設(shè)。相比之下，我國(guó)傳統(tǒng)的官本位思想是現(xiàn)代公務(wù)員制度建設(shè)的障礙，“官本位”思想要求以官職大小、級(jí)別高低來(lái)衡量一個(gè)人成功與否，職務(wù)的考評(píng)、官職的晉升主要依賴(lài)領(lǐng)導(dǎo)一家之言，在公務(wù)員制度建設(shè)之外，存在游離于法律邊緣的“潛規(guī)則”，因此，在重視制度建設(shè)的同時(shí)，需要改變傳統(tǒng)官本位的思想，真正使公務(wù)員制度公開(kāi)、平等原則在現(xiàn)實(shí)中落實(shí)。

（二）共同價(jià)值理念

1.法治理念

法治理念表現(xiàn)在兩個(gè)方面：公務(wù)員管理按照法定的權(quán)限和規(guī)定的程序進(jìn)行；公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)須以法律為依據(jù)，依法履行職務(wù)的行為受法律保護(hù)，超越法律的授權(quán)或違反法律規(guī)定的行為應(yīng)受到處罰。各國(guó)公務(wù)員制度都重視公務(wù)員制度的相關(guān)立法，做到公務(wù)員制度有法可依。基于各國(guó)法律傳統(tǒng)不同，法治的體現(xiàn)各有不同，如在不成文法的英國(guó)，其主要是靠歷屆內(nèi)閣以“樞密院令”形式發(fā)布的決定、命令和慣例作為其法律依據(jù)，成文法國(guó)家則制定完備的法律及相關(guān)的單項(xiàng)法規(guī)、實(shí)施細(xì)則，形成比較完整的公務(wù)員管理法規(guī)體系，為公務(wù)員制度提供相對(duì)穩(wěn)固的法律依據(jù)。但過(guò)多的條文規(guī)則容易使制度僵化，當(dāng)今西方國(guó)家正在興起的行政改革有簡(jiǎn)化法律、增強(qiáng)靈活性的趨勢(shì)。

我國(guó)也制定了《公務(wù)員法》，使公務(wù)員制度的依據(jù)從原來(lái)的條例上升為法律，樹(shù)立公務(wù)員制度的權(quán)威性。但這只是完善公務(wù)員制度法律構(gòu)建的第一步，《公務(wù)員法》只是關(guān)于公務(wù)員制度建設(shè)原則性的規(guī)定，還需要在原則性規(guī)定下進(jìn)一步設(shè)立法規(guī)和條例，使公務(wù)員制度的法律規(guī)定形成體系，具有可操作性。當(dāng)然，完備的法律規(guī)定只是公務(wù)員制度法治化的前提，首先是以法律為公務(wù)員的制度實(shí)施提供導(dǎo)向，做到有法必依。

西方國(guó)家都重視對(duì)公務(wù)員制度實(shí)施情況及對(duì)公務(wù)員依法行使職權(quán)的監(jiān)督，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，通過(guò)對(duì)違反公務(wù)員制度實(shí)施行為及公務(wù)員違法行使職權(quán)行為之法律責(zé)任的規(guī)定使公務(wù)員制度的規(guī)定能落實(shí)，保證依法行政。

在我國(guó)，要落實(shí)公務(wù)員制度的法律規(guī)定，首先要擺正黨的領(lǐng)導(dǎo)在公務(wù)員制度實(shí)施中的地位。中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，公務(wù)員制度的實(shí)施需要黨的正確領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)黨也要自覺(jué)遵守公務(wù)員制度，接受法律的約束，不得凌駕于法律之上。其次還需樹(shù)立公務(wù)員法律制度的權(quán)威，加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員制度實(shí)施的監(jiān)督，確保公務(wù)員制度的落實(shí)。

2.公平競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)理念

公務(wù)員制度是為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而建立的，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的開(kāi)放與競(jìng)爭(zhēng)性，要求與其相適應(yīng)的人事管理制度采取公平的態(tài)度，以競(jìng)爭(zhēng)的手段從中選出優(yōu)秀的人才服務(wù)于政府。西方國(guó)家在公務(wù)員的錄用方面，采取競(jìng)爭(zhēng)考試擇優(yōu)錄用的方式，公開(kāi)招考擴(kuò)大人才的來(lái)源范圍，保證機(jī)會(huì)均等，按成績(jī)擇優(yōu)錄用有才能的人。我國(guó)對(duì)擔(dān)任主任科員以下及其相當(dāng)職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員，采取公開(kāi)考試、嚴(yán)格考察、平等競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)錄取的方式（《公務(wù)員法》第二十一條），對(duì)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員及其他非政府機(jī)關(guān)工作人員，由于性質(zhì)不適宜考試錄用，但在管理上也要求公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)（《公務(wù)員法》第五條）；在考核方面，都堅(jiān)持以統(tǒng)一客觀的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公務(wù)員的工作實(shí)績(jī)進(jìn)行公開(kāi)評(píng)價(jià)，與工作無(wú)直接關(guān)聯(lián)的內(nèi)容不得作為考核的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格考核，賞罰分明，根據(jù)考核作為晉升或提高待遇的依據(jù)；在公務(wù)員的懲戒方面，任何公務(wù)員都需對(duì)其違法違紀(jì)行為負(fù)責(zé)，受到行政懲戒。總之，在人事管理的各個(gè)方面，對(duì)所有的雇員和申請(qǐng)雇用的人，不論個(gè)人的政治派別、種族、宗教、信仰、性別、婚姻狀況、年齡或健康狀況，均應(yīng)受到公正平等的對(duì)待。公平競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)有利于實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，使公務(wù)員隊(duì)伍始終保持高素質(zhì)。

3.效率理念

提高效率是公務(wù)員制度追求的價(jià)值目標(biāo)，公務(wù)員制度強(qiáng)調(diào)管理的成本與收益，重視制度的效率及其產(chǎn)生的社會(huì)效益。效率是指在相同的條件下取得最好的工作效果，以最少的人力、物力消耗，提供最好的服務(wù)。公務(wù)員制度的歷次改革都是以提高行政效率為改革目標(biāo)，為提高行政效率，各國(guó)一方面精簡(jiǎn)政府部門(mén)和從業(yè)人員，以節(jié)省政府開(kāi)支；另一方面又通過(guò)改進(jìn)公務(wù)員制度的各項(xiàng)運(yùn)行機(jī)制以提高行政效能。具體表現(xiàn)在：通過(guò)嚴(yán)格的考任制度，保證擔(dān)任政府工作的公務(wù)員有較好的個(gè)人素質(zhì)與修養(yǎng)；通過(guò)以工作實(shí)績(jī)?yōu)橹鞯目己酥贫龋瑳Q定公務(wù)員的獎(jiǎng)懲、升降與發(fā)展；建立公務(wù)員的激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)懲戒處分對(duì)不合格的公務(wù)員降職甚至開(kāi)除，保證暢通的更新機(jī)制。

4.尊重公務(wù)員基本權(quán)利理念

尊重公務(wù)員基本權(quán)利是現(xiàn)代公務(wù)員制度的基本理念，公務(wù)員不僅是國(guó)家工作人員，也是普通公民，其民主自由權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ希瑫r(shí)保障公務(wù)員的基本權(quán)利也可以防止行政長(zhǎng)官濫用職權(quán)處置公務(wù)員，使公務(wù)員能夠安心政務(wù)，為國(guó)家和社會(huì)做貢獻(xiàn)。各國(guó)一般通過(guò)對(duì)公務(wù)員權(quán)利的明確設(shè)定及對(duì)其權(quán)利行使予以保障的方式實(shí)現(xiàn)公務(wù)員的權(quán)利。公務(wù)員除享有勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)、退休和受教育等一般公民的權(quán)利外，還享有保障公務(wù)員身份的特殊權(quán)利，主要包括就職平等權(quán)、合理報(bào)酬權(quán)、職業(yè)培訓(xùn)權(quán)、帶薪休假權(quán)、災(zāi)害補(bǔ)償權(quán)、免受誹謗權(quán)、辭職權(quán)、申訴權(quán)、國(guó)家賠償權(quán)等[11]。為保障公務(wù)員的各項(xiàng)合法權(quán)利，各國(guó)一般都設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)受理侵犯公務(wù)員權(quán)利的事宜，如英國(guó)有“文官上訴委員會(huì)”、日本的“公平審查委員會(huì)”、美國(guó)的“功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)”、法國(guó)的“對(duì)等委員會(huì)”等。另外，各國(guó)還規(guī)定了懲戒公務(wù)員的嚴(yán)格程序，防止行政首長(zhǎng)濫用懲戒權(quán)，公務(wù)員對(duì)人事處理不服的，還可有相關(guān)的救濟(jì)程序保障其合法權(quán)益不受侵犯。

三 中西公務(wù)員產(chǎn)生的歷史條件比較

（一）西方公務(wù)員產(chǎn)生的歷史條件

1.工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為西方國(guó)家公務(wù)員制度的產(chǎn)生奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

英國(guó)在19世紀(jì)早期完成了工業(yè)革命，成為當(dāng)時(shí)的“世界工廠(chǎng)”。在工業(yè)革命中，英國(guó)民眾獲得了前所未有的財(cái)富，“資產(chǎn)階級(jí)在它的不到一百年的階級(jí)統(tǒng)治中所創(chuàng)造的生產(chǎn)力，比過(guò)去一切世代的全部生產(chǎn)力還要多、還要大”。盡管工業(yè)革命帶來(lái)的社會(huì)貧困等問(wèn)題不少，但它帶來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化的迅速發(fā)展是客觀存在的事實(shí)。英國(guó)在完成本國(guó)的工業(yè)化以后，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的商品化和社會(huì)化，并通過(guò)遍布世界的商品市場(chǎng)將整個(gè)世界聯(lián)結(jié)起來(lái)，其社會(huì)關(guān)系和社會(huì)矛盾日益復(fù)雜，重要的是社會(huì)公共事務(wù)也日益增多，社會(huì)分工日益細(xì)化。民眾對(duì)政府管理的要求也越來(lái)越高，他們對(duì)占社會(huì)少數(shù)的富人和資產(chǎn)階級(jí)獨(dú)占國(guó)家政治的狀況不滿(mǎn)。而且隨著財(cái)富的增加，人們對(duì)與經(jīng)濟(jì)直接發(fā)生聯(lián)系的國(guó)家管理機(jī)構(gòu)提出了更高的要求，因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)不斷增長(zhǎng)中成為“肥缺”。政府不但要管理治安、國(guó)防、財(cái)政和外交等傳統(tǒng)事務(wù)，還增加管理社會(huì)事務(wù)的職能，特別是經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，政府職能的增加又必然要增加新的管理人員。由于英國(guó)議會(huì)長(zhǎng)期形成了富人把持國(guó)家政治的傳統(tǒng)，特別是都鐸王朝后期形成的尊重創(chuàng)造財(cái)富的人，認(rèn)為他們不僅為國(guó)家繳納了大量的稅收，而且能夠養(yǎng)家糊口，惠及鄉(xiāng)里，于是就有了只有富人才能從政的慣例。在英國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛，特別是工業(yè)革命后，富人利用手中的權(quán)力為自己牟取暴利，并壟斷重要的經(jīng)濟(jì)部門(mén)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，特別是在他們操縱下的議會(huì)，把重要職位都賞給曾經(jīng)為自己競(jìng)選出力的下屬，這就是所謂的“政黨分肥制”。另外，由于社會(huì)分工的日益細(xì)化，需要專(zhuān)業(yè)化管理，因此，管理人員也需要具備專(zhuān)門(mén)的知識(shí)和技能，這就需要競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的辦法，選拔國(guó)家最需要的人才。

2.政治改革的現(xiàn)實(shí)需要與中國(guó)科舉制度的借鑒

長(zhǎng)期以來(lái)，英國(guó)都采用傳統(tǒng)的“恩賜官職”，即所有的官員都是國(guó)王以恩賜的方式加以任命，都是國(guó)王的臣仆并聽(tīng)命于國(guó)王。但是，在英國(guó)君主立憲制確立后，經(jīng)過(guò)100多年的發(fā)展，形成了“政黨分肥制”，政府重要的官員任免全由執(zhí)政黨控制。各個(gè)政黨在選舉獲勝后，把各級(jí)行政職務(wù)作為戰(zhàn)利品分給本黨內(nèi)成員或者在選舉中曾經(jīng)給予他們幫助的人員。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府的貪污腐敗問(wèn)題越來(lái)越多，這種不正之風(fēng)盛行。輝格黨為了長(zhǎng)期執(zhí)政，有意夸大英國(guó)政治和政府中的缺陷及不足，為實(shí)現(xiàn)政治改革搖旗吶喊。他們把中國(guó)科舉制度看作是“機(jī)會(huì)均等”的象征，結(jié)果取得了很大的成果，在18—19世紀(jì)長(zhǎng)期執(zhí)政。輝格黨還在《紳士雜志》《霧雜志》等雜志上詳細(xì)介紹了中國(guó)的科舉制度的程序和辦法，批評(píng)英國(guó)由來(lái)已久的封建王室賜官制度和政黨分肥制度，主張政府使用考試錄用制度。英國(guó)此后實(shí)行的文官制度的考試、考核、培訓(xùn)、晉升、獎(jiǎng)勵(lì)、流動(dòng)、退休等都能從中國(guó)封建官吏制度中找到淵源。特別是英國(guó)文官中的品位分類(lèi)制度和英國(guó)文官制度具有的“通才”特點(diǎn)都與中國(guó)官吏制度相同。1853年英國(guó)議會(huì)著手改革東印度公司的人事制度。1870年6月4日頒布了文官制度改革的樞密院令，確立了“凡未經(jīng)考試并持有文官事務(wù)委員會(huì)合格證書(shū)者，一律不得從事任何事務(wù)類(lèi)官職”的原則。這被視為近代文官制度確立的標(biāo)志，也是世界上第一個(gè)公務(wù)員制度誕生的標(biāo)志。

（二）我國(guó)公務(wù)員產(chǎn)生的歷史條件分析

1.經(jīng)濟(jì)體制改革是我國(guó)公務(wù)員制度產(chǎn)生的外部條件和根本推動(dòng)力

經(jīng)濟(jì)體制改革是中國(guó)政治制度的重要組成部分，屬于上層建筑。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。當(dāng)代中國(guó)公務(wù)員制度的建立與發(fā)展是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的必然結(jié)果，也推動(dòng)著經(jīng)濟(jì)體制改革。

1978年12月18日黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，全會(huì)在作出全黨、全國(guó)工作重點(diǎn)從“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”轉(zhuǎn)移到“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”決定的同時(shí)，明確指出，要對(duì)經(jīng)濟(jì)管理體制和經(jīng)濟(jì)管理方法進(jìn)行認(rèn)真改革。改革的重點(diǎn)，是改變經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力過(guò)于集中的狀況，精簡(jiǎn)各級(jí)行政機(jī)構(gòu)，大膽下放權(quán)力，讓企業(yè)有更多的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；堅(jiān)決按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，重視價(jià)值規(guī)律的作用，同時(shí)認(rèn)真解決以黨代政、以政代企的問(wèn)題。這些重大決策，實(shí)際上提出了發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用。

1984年10月20日黨的十二屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，該決定指出，改革計(jì)劃體制，首先要突破把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)同商品經(jīng)濟(jì)對(duì)立起來(lái)的傳統(tǒng)觀念，明確認(rèn)識(shí)社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)必須自覺(jué)依據(jù)和運(yùn)用價(jià)值規(guī)律，是在公有制基礎(chǔ)上的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)。商品經(jīng)濟(jì)的充分發(fā)展，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不可逾越的階段，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的必要條件。以這個(gè)嶄新的理論認(rèn)識(shí)為基礎(chǔ)和依據(jù)，黨的十二屆三中全會(huì)確立了全面經(jīng)濟(jì)體制改革的方針和任務(wù)，把中國(guó)的改革事業(yè)推進(jìn)到一個(gè)新的階段。

1992年召開(kāi)黨的十四大，首次明確地把建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)。黨的十四大報(bào)告對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵、特點(diǎn)、運(yùn)行原則做了理論概括，同時(shí)提出了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)是轉(zhuǎn)換國(guó)有企業(yè)特別是大中型企業(yè)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，把企業(yè)推向市場(chǎng)。黨的十四大確定的以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的改革戰(zhàn)略，開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新局面。自此，以建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)體制改革不斷向前推進(jìn)，同時(shí)推動(dòng)著社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的改革和進(jìn)步。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以公平競(jìng)爭(zhēng)為基礎(chǔ)，以法治為保障，視效率為生命。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下運(yùn)行的國(guó)家行政機(jī)關(guān)人事管理辦法已經(jīng)不適應(yīng)，甚至阻礙了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程，必須將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的價(jià)值觀念引入人事管理中，運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)機(jī)制以充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮政府機(jī)關(guān)工作人員的積極性和創(chuàng)造性，提高各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的效率，競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)機(jī)制的引入對(duì)于選拔市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需要的優(yōu)秀人才是十分有必要的。而完善的公務(wù)員制度可以實(shí)現(xiàn)人才的合理配置，有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下所需的各類(lèi)人才的選拔。因此，公務(wù)員制度的建立成為中國(guó)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革的迫切要求。

2.干部人事制度改革是我國(guó)公務(wù)員制度產(chǎn)生的直接原因

新中國(guó)的干部人事制度，是在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期干部制度的基礎(chǔ)上建立和發(fā)展起來(lái)的，從新中國(guó)成立到“文化大革命”前，中國(guó)從上到下建立了管理機(jī)構(gòu)，確立了黨管干部的原則和制度，確立了一套比較完整的制度體系，對(duì)于干部任免、干部流動(dòng)、干部培訓(xùn)及干部待遇等方面都制定了相關(guān)規(guī)定和形成制度，并根據(jù)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行了干部工資制度的改革，從對(duì)國(guó)家公職人員一律不發(fā)薪俸，實(shí)行準(zhǔn)軍事性的供給制到按照“按勞取酬”和“同工同酬”的原則實(shí)行工資制待遇，統(tǒng)一了國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的待遇制度。

與這一時(shí)期中國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相對(duì)應(yīng)，干部人事制度體現(xiàn)出高度集中的特點(diǎn)，干部的任免和管理權(quán)限集中在各級(jí)黨委，實(shí)行干部在中央統(tǒng)一制度下的各級(jí)黨委分級(jí)管理的原則。黨委直接管理政府的負(fù)責(zé)干部，中央政府的重要行政職務(wù)的人選由黨中央推薦；地方各級(jí)政府的負(fù)責(zé)人及其組成人員，由同級(jí)黨委會(huì)負(fù)責(zé)推薦。黨委推薦以上人選時(shí)要廣泛聽(tīng)取政府各方面和人民群眾的意見(jiàn)，并進(jìn)行嚴(yán)格的考核，同時(shí)政府和廣大人民群眾要予以密切配合。黨委集體討論決定推薦的人選，應(yīng)按干部管理權(quán)限上報(bào)。由各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免的行政工作人員職務(wù)，應(yīng)根據(jù)黨委建議名單，由政府討論通過(guò)后，以省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)的名義提出任免議案，由人大常委會(huì)審議決定任免。由各級(jí)人民政府任免的工作人員職務(wù)，應(yīng)根據(jù)黨委的提名，由人民政府討論后決定任免。這一時(shí)期的干部人事制度為鞏固人民政權(quán)、恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)發(fā)揮了重要作用，為公務(wù)員制度的建立奠定了良好的基礎(chǔ)，如確定了黨管干部原則，干部任免中的德才兼?zhèn)洹⑷稳宋ㄙt原則，同時(shí)也為中國(guó)干部管理提供了至今仍須借鑒的經(jīng)驗(yàn)，如精兵簡(jiǎn)政、嚴(yán)懲干部貪污腐化違紀(jì)違法行為等。

“文化大革命”時(shí)期，既有的干部人事制度被廢止，干部人事管理陷入癱瘓狀態(tài)。1976年10月“四人幫”被粉碎，1978年12月18日黨的十一屆三中全會(huì)勝利召開(kāi)，政府干部人事管理工作開(kāi)始恢復(fù)，并進(jìn)入了全面改革的時(shí)期。黨的十一屆三中全會(huì)后，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，大力發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力成為全黨和全國(guó)人民的根本任務(wù)。黨和國(guó)家的工作重心轉(zhuǎn)移后，原來(lái)的干部人事制度越來(lái)越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

第一，干部管理對(duì)象龐雜，缺乏科學(xué)的分類(lèi)。自1949年以來(lái)，中國(guó)的國(guó)家人事管理制度被統(tǒng)稱(chēng)為“干部人事制度”，國(guó)家政府部門(mén)的工作人員、黨務(wù)系統(tǒng)專(zhuān)職人員、群眾團(tuán)體的工作人員、國(guó)家企事業(yè)單位中的管理人員和各類(lèi)技術(shù)人員統(tǒng)稱(chēng)為“國(guó)家干部”。這種狀況是中國(guó)人事管理制度中缺少科學(xué)分類(lèi)的反映。“干部”的概念籠統(tǒng)龐雜、模糊不清，這就混淆了不同行業(yè)人員的工作性質(zhì)，也給管理帶來(lái)困難。

第二，管人與管事脫節(jié)。新中國(guó)成立多年以后，中國(guó)一直沿用革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代由黨委統(tǒng)一管理干部的做法，各級(jí)黨委直接管理各類(lèi)干部，出現(xiàn)了人事管理權(quán)限過(guò)多地集中于黨委部門(mén)特別是上級(jí)黨委部門(mén)的狀況。政府的一些部門(mén)和企事業(yè)單位缺少用人的自主權(quán)，出現(xiàn)管人與管事脫節(jié)的現(xiàn)象。這種狀況既使上級(jí)黨委部門(mén)負(fù)擔(dān)過(guò)重，又妨礙了下級(jí)黨委部門(mén)和企事業(yè)單位積極性和主動(dòng)性的發(fā)揮，由此也造成黨政不分，政企不分。

第三，管理方式陳舊單一。由于人事管理制度中不具備分類(lèi)結(jié)構(gòu)，也就不可能有科學(xué)的分類(lèi)管理。因此，在人事管理中一直習(xí)慣于用黨管理干部的單一模式去管理所有人員，不顧部門(mén)的工作性質(zhì)和職業(yè)特征，一律采用相同的管理模式。中國(guó)在人事管理手段上也十分落后、僵化。在人員的任用過(guò)程中，反映出標(biāo)準(zhǔn)單一、渠道單一的弊病。在許多年中，大中專(zhuān)學(xué)生分配和軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部的安置實(shí)行國(guó)家統(tǒng)包統(tǒng)分；在人事調(diào)配方面，一律實(shí)行計(jì)劃性方式，個(gè)人和用人單位沒(méi)有選擇權(quán)力；在人員培訓(xùn)方面，也顯現(xiàn)出培訓(xùn)手段單一，課程設(shè)置單一，只注重政治理論學(xué)習(xí)、不注重實(shí)際能力培養(yǎng)和培訓(xùn)效果等弊端。這種陳舊單一的管理方式嚴(yán)重束縛了企事業(yè)單位的發(fā)展，特別是企業(yè)的發(fā)展。單一的計(jì)劃調(diào)配體制，使國(guó)家機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位無(wú)法及時(shí)調(diào)整自身的組織結(jié)構(gòu)和人員結(jié)構(gòu)，使各部門(mén)無(wú)法及時(shí)對(duì)冗員予以調(diào)整，使用非所學(xué)的人員無(wú)法進(jìn)行合理的流動(dòng)，形成了人才“單位所有制”的不合理現(xiàn)象，人事管理僵化，整個(gè)干部隊(duì)伍失去了活力。同時(shí)，由于一切都往政府職務(wù)上套，一切按行政級(jí)別畫(huà)線(xiàn)，使“官本位”意識(shí)得以強(qiáng)化，形成了重行政職務(wù)而輕專(zhuān)業(yè)技術(shù)的社會(huì)心理。各部門(mén)和單位紛紛尋求機(jī)構(gòu)升格，擴(kuò)大編制，從而導(dǎo)致機(jī)構(gòu)和人員的惡性膨脹。

第四，管理制度不健全，管理缺乏法制。新中國(guó)成立以來(lái)，雖然在干部人事管理方面建立了一些管理制度，也頒布了若干法規(guī)，但總體而言，還沒(méi)有形成健全的人事管理制度，各項(xiàng)管理法規(guī)也不完善。在干部人事管理的實(shí)踐中難免出現(xiàn)“人治”現(xiàn)象，用人上的不正之風(fēng)難以克服。

針對(duì)原來(lái)干部人事制度暴露出來(lái)的種種弊端，1980年鄧小平明確提出，“堅(jiān)決解放思想，克服重重障礙，打破老框架，勇于改革不合時(shí)宜的組織制度、人事制度”，并且強(qiáng)調(diào)干部人事制度改革的關(guān)鍵“是要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對(duì)各級(jí)各類(lèi)領(lǐng)導(dǎo)（包括選舉產(chǎn)生、委任和聘用）職務(wù)的任期以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當(dāng)?shù)摹⒚鞔_的規(guī)定”。鄧小平同志的這些重要思想為中國(guó)的干部人事改革指明了方向，也為中國(guó)公務(wù)員制度的建立提供了理論依據(jù)。在中央的號(hào)召和領(lǐng)導(dǎo)下，中國(guó)開(kāi)始了干部人事制度的改革和探索。

第一，確立和貫徹了干部“四化”方針。1981年6月，黨的十一屆六中全會(huì)形成了完整的干部隊(duì)伍“四化”方針，即“在堅(jiān)持革命化的前提下，逐步實(shí)現(xiàn)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人員的年輕化、知識(shí)化和專(zhuān)業(yè)化”。

第二，建立和實(shí)施了干部離退休制度。黨的十一屆三中全會(huì)提出，要廢除“干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)實(shí)際上存在的終身制”，大膽提拔德才兼?zhèn)洹⒛旮涣?qiáng)的優(yōu)秀中青年干部。

第三，提高干部人事工作中的民主化程度。1979年，中共中央組織部發(fā)布《關(guān)于實(shí)行干部考核制度的意見(jiàn)》，第一次明確了干部考核的原則、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、重點(diǎn)、程序和方法，建立了對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部定期考核和民主評(píng)議的制度，同時(shí)規(guī)定了干部產(chǎn)生過(guò)程中的民主問(wèn)題。

第四，建立和健全后備干部制度。20世紀(jì)80年代以來(lái)，各級(jí)組織、人事部門(mén)積極挑選培養(yǎng)年輕干部，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)班子合理結(jié)構(gòu)的要求，建立了滾動(dòng)式的后備干部名單，形成了一支有相當(dāng)數(shù)量、質(zhì)量較好、結(jié)構(gòu)比較合理的后備干部隊(duì)伍，并健全了對(duì)后備干部的選拔、培養(yǎng)、考核、管理和使用等制度。

第五，下放干部管理體制權(quán)限。1984年中央書(shū)記處決定，改革干部管理體制，適當(dāng)下放干部管理權(quán)限，采取分級(jí)管理、層層負(fù)責(zé)的辦法，實(shí)行“下管一級(jí)”，縮小各級(jí)黨委管理干部的范圍。

第六，改革干部錄用制度。實(shí)行公開(kāi)招收、自愿報(bào)名、進(jìn)行德智體全面考核，堅(jiān)持考試、擇優(yōu)錄用的辦法，為今后全面推行國(guó)家公務(wù)員考試錄用制度創(chuàng)造了條件。

干部人事制度改革的政治體制改革的重要內(nèi)容，是經(jīng)濟(jì)體制改革的必然要求。經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)必然要求改革與之不適應(yīng)的干部人事制度，黨的十一屆三中全會(huì)以后，中國(guó)將干部人事制度改革不斷推向深入，直至建立公務(wù)員制度。

四 中西公務(wù)員制度的基本模式總結(jié)

目前，世界上絕大部分國(guó)家都已推行了公務(wù)員制度，盡管各國(guó)的國(guó)家性質(zhì)、具體國(guó)情、歷史文化傳統(tǒng)不同，使各國(guó)的公務(wù)員制度各具特色，但從比較研究的角度分析，仍然可以將公務(wù)員制度的基本模式大致分為以下四種。

（一）官僚型公務(wù)員制度

這類(lèi)公務(wù)員制度以法國(guó)、德國(guó)為典型代表，其特點(diǎn)有以下六個(gè)方面。

（1）公務(wù)員經(jīng)由公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的方式選拔。

（2）公務(wù)員的社會(huì)地位崇高，在法律地位上是國(guó)家的代表，因而其代表全體人民行使權(quán)力，但實(shí)質(zhì)上他們是統(tǒng)治者的代表。

（3）強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的專(zhuān)才標(biāo)準(zhǔn)，公務(wù)員是以自己的專(zhuān)業(yè)為國(guó)家服務(wù)。

（4）實(shí)行職務(wù)保障制度。除非因主、客觀的因素而去職，其地位與任期受法律保障。目的是保證行政工作的連續(xù)性。

（5）在組織結(jié)構(gòu)上實(shí)行韋伯所說(shuō)的官僚制，強(qiáng)調(diào)上下層級(jí)節(jié)制的體系。

（6）公務(wù)員自成一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的封閉系統(tǒng)，重視自己的利益甚于民眾。

（二）貴族型公務(wù)員制度

這類(lèi)公務(wù)員制度以英國(guó)為典型代表，其特點(diǎn)有以下三個(gè)方面。

（1）英國(guó)高級(jí)文官考選，吸收的人員大多出身于上流社會(huì)家庭，尤其是上層官場(chǎng)的貴族色彩特別濃烈。基于這種出身制的公務(wù)員格局，其高級(jí)文官的見(jiàn)解與立場(chǎng)難免帶有強(qiáng)烈的階級(jí)意識(shí)，不易保持公正獨(dú)立的立場(chǎng)。

（2）實(shí)行品位分類(lèi)制度。1970年以前，英國(guó)普通行政人員分為四級(jí)，即行政級(jí)、執(zhí)行級(jí)、文書(shū)級(jí)和助理文書(shū)級(jí)，各級(jí)人員難以流通，形成一個(gè)封閉的架構(gòu)。1970年以后，其分類(lèi)系統(tǒng)引入了一些職位分類(lèi)的因素，而且在1987年后將高級(jí)公務(wù)員的任職延伸開(kāi)放架構(gòu)至科長(zhǎng)。

（3）實(shí)行通才教育。公務(wù)員入選考試內(nèi)容與學(xué)校教育相配合，重視一般學(xué)歷教育的知識(shí)。公務(wù)員各級(jí)考試的應(yīng)試知識(shí)都有嚴(yán)格的年齡與學(xué)歷知識(shí)限制，故大部分行政人員皆出自牛津大學(xué)和劍橋大學(xué)，這使一些因貧困失學(xué)而自學(xué)成才者難以進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍。

（三）民主型公務(wù)員制度

這類(lèi)公務(wù)員制度以美國(guó)為典型代表，其特點(diǎn)主要有以下六個(gè)方面。

（1）對(duì)進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的學(xué)歷、年齡等條件沒(méi)有嚴(yán)格的限制，這就使公務(wù)員的大門(mén)有可能向全社會(huì)各階層的人員敞開(kāi)。

（2）實(shí)行以“事”為中心的職位分類(lèi)制度。

（3）實(shí)行專(zhuān)才教育。公務(wù)員的入選考試重視專(zhuān)業(yè)知識(shí)，考試內(nèi)容偏重于職位上所要求的實(shí)務(wù)知識(shí)與技能。人員的甄補(bǔ)強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)才能。

（4）實(shí)行“功績(jī)制”，公務(wù)員的升遷以年終業(yè)績(jī)考核為依據(jù)，而不考慮年資。

（5）公務(wù)員流動(dòng)性較高，相比較而言，其社會(huì)聲譽(yù)、地位較低。

（6）中央人事管理機(jī)構(gòu)屬半獨(dú)立機(jī)構(gòu)。

（四）社會(huì)主義類(lèi)型國(guó)家的人事制度

這類(lèi)人事制度以蘇聯(lián)為典型代表，其特點(diǎn)有以下幾個(gè)方面。

（1）人事制度由執(zhí)政黨控制，實(shí)行“黨管干部”的原則。

（2）主要人事管理機(jī)構(gòu)為中央組織編制部門(mén)，負(fù)責(zé)人事政策的制定與實(shí)施，以及編制的控制。財(cái)政部則為人事行政方面的輔助機(jī)構(gòu)，但是兩者均無(wú)公務(wù)員的甄補(bǔ)權(quán)。

（3）人員的管理、甄補(bǔ)權(quán)屬于各個(gè)行政部門(mén)及其所屬的人事機(jī)構(gòu)，但人員的甄補(bǔ)必須嚴(yán)格按下達(dá)的編制執(zhí)行。

（4）沒(méi)有進(jìn)入國(guó)家機(jī)關(guān)的“入口”考試，新進(jìn)入國(guó)家機(jī)關(guān)的人均系人事部門(mén)分配而來(lái)。

（5）各行政部門(mén)均擁有其培養(yǎng)公務(wù)員的學(xué)校及訓(xùn)練機(jī)構(gòu)，公務(wù)員的甄補(bǔ)、培訓(xùn)及安置，三者密切配合。訓(xùn)練機(jī)構(gòu)畢業(yè)的學(xué)生，須在職位上服務(wù)滿(mǎn)其規(guī)定的年限，才能調(diào)任他職。

（6）有相應(yīng)的工作評(píng)價(jià)規(guī)范，并定有職位說(shuō)明書(shū)。

（7）有成文法典保障公務(wù)員的地位，以及法律規(guī)定公務(wù)員的申訴程序。

（8）工資的多寡視工作內(nèi)容與人員的資歷、資質(zhì)而定。

（9）公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展、工作變動(dòng)與升遷，均受到政治制度的嚴(yán)格規(guī)范[12]。

五 我國(guó)公務(wù)員制度的展望

（一）我國(guó)公務(wù)員制度面臨的挑戰(zhàn)

第一，能力性挑戰(zhàn)。政府能力是影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平的一個(gè)關(guān)鍵變量。提高政府能力成為增強(qiáng)主權(quán)國(guó)家全球競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)際地位的決定性因素。而政府的效能歸根結(jié)底取決于每個(gè)公務(wù)人員的素質(zhì)以及相應(yīng)的科學(xué)管理機(jī)制。這就要求對(duì)公務(wù)員制度進(jìn)行改革，增強(qiáng)制度的有效性、回應(yīng)性，培養(yǎng)熟悉世界經(jīng)濟(jì)通行規(guī)則的高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍，對(duì)公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新。

第二，結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)公務(wù)員制度具有典型的官僚制特征，其官僚組織結(jié)構(gòu)的封閉性和等級(jí)結(jié)構(gòu)的森嚴(yán)性，嚴(yán)重壓抑組織的活力和創(chuàng)造精神，組織結(jié)構(gòu)中存在的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的硬性分割，使公務(wù)員在提供社會(huì)服務(wù)及相關(guān)政策方面，無(wú)法避免低效與浪費(fèi)，試圖“以不變應(yīng)萬(wàn)變”。

第三，技術(shù)方法性挑戰(zhàn)。經(jīng)濟(jì)全球化所帶來(lái)的一體化的趨勢(shì)和激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)公務(wù)員原有的標(biāo)準(zhǔn)化、程序化的工作方式和固定僵化的思維模式形成巨大沖擊，要求對(duì)公務(wù)員更多地采用市場(chǎng)化的、靈活高效的管理技術(shù)與方法，變革陳舊落后的行政手段，實(shí)現(xiàn)向現(xiàn)代化管理手段的轉(zhuǎn)變。

第四，職務(wù)常任制引發(fā)機(jī)制僵化與惰性。公務(wù)員制度創(chuàng)立的主旨之一，就是保障政府日常運(yùn)作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。為此，形成了事務(wù)官的職務(wù)常任制度，將連續(xù)性的價(jià)值訴求滲透于長(zhǎng)期雇傭的規(guī)則中。職務(wù)常任，形成了公務(wù)員事實(shí)上的終身雇傭制，造就了公務(wù)員隊(duì)伍的職業(yè)化，提高了行政效率。但是，這樣的制度安排已成為一種弊端。公務(wù)員在常任職位上，不免產(chǎn)生惰性，喪失開(kāi)拓能力和進(jìn)取精神。同時(shí)常任制重視年功而非實(shí)際貢獻(xiàn)，公務(wù)員待遇、晉升講究論資排輩，勢(shì)必壓抑公務(wù)員的工作積極性和創(chuàng)造性。常任制也不再符合政府的現(xiàn)實(shí)，在迅猛變化的現(xiàn)實(shí)環(huán)境中，政府必須對(duì)環(huán)境的瞬息萬(wàn)變和公民的多樣“訴求”及時(shí)作出有效的回應(yīng)。這意味著政府人事制度要增加彈性、靈活性，改革常任制。

第五，功績(jī)制原則被淹沒(méi)在復(fù)雜繁多的規(guī)則之中。功績(jī)制本是體現(xiàn)公務(wù)員制度蘊(yùn)含價(jià)值的最標(biāo)志性的特征，強(qiáng)調(diào)以功績(jī)標(biāo)準(zhǔn)選拔、任用、考核、獎(jiǎng)懲和晉升公務(wù)員，意在保證公務(wù)員具有相應(yīng)的管理復(fù)雜的政府事務(wù)的技巧和能力。可這一良好的制度設(shè)計(jì)，被繁雜的規(guī)則所淹沒(méi)，形式代替了本質(zhì)，手段代替了目的。如僵化而無(wú)所不在的資格標(biāo)準(zhǔn)妨礙用人單位對(duì)求職者進(jìn)行自主判斷，集權(quán)化的評(píng)估及其程序使用人機(jī)構(gòu)不能當(dāng)場(chǎng)拍板，降低了效率。復(fù)雜而神秘的工作分類(lèi)制度鼓勵(lì)狹窄的技術(shù)專(zhuān)業(yè)化，進(jìn)而導(dǎo)致工作的部門(mén)化，削弱了機(jī)構(gòu)利用綜合性人才的能力，從而功績(jī)制更多地成為一種象征性?xún)r(jià)值，而非實(shí)質(zhì)性措施。

（二）完善我國(guó)公務(wù)員制度體系的思考

通過(guò)上述的比較可以看出，各國(guó)公務(wù)員制度既有共同點(diǎn)，又各具特色。這個(gè)特色之處就是與本國(guó)國(guó)情和歷史文化傳統(tǒng)相結(jié)合的產(chǎn)物。事實(shí)上，也只有與本國(guó)國(guó)情和歷史文化傳統(tǒng)相結(jié)合，吸收借鑒別國(guó)的先進(jìn)制度經(jīng)驗(yàn)方法才有意義，才能成功。因此，在吸收借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家公務(wù)員制度的同時(shí)，注意研究中國(guó)的歷史和現(xiàn)狀，不是生搬硬套或“全盤(pán)西化”，而是對(duì)西方先進(jìn)的公務(wù)員制度理論進(jìn)行中國(guó)化的科學(xué)化的實(shí)踐，從中找出一條適合中國(guó)特色的公務(wù)員制度發(fā)展道路。

第一，加強(qiáng)環(huán)境創(chuàng)新。中國(guó)特定的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境是中國(guó)公務(wù)員制度生存與發(fā)展的“土壤”，它決定著中國(guó)公務(wù)員制度的性質(zhì)、發(fā)展水平。因此，營(yíng)造一個(gè)良好的行政環(huán)境是完善中國(guó)公務(wù)員競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的前提。必須進(jìn)行經(jīng)濟(jì)環(huán)境創(chuàng)新，加快市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的步伐。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與完善有利于競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)對(duì)社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域的積極滲透。在完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各經(jīng)濟(jì)組織之間的競(jìng)爭(zhēng)是充分的。在人才配置過(guò)程中，各經(jīng)濟(jì)組織對(duì)人才的爭(zhēng)奪，無(wú)疑形成公務(wù)員系統(tǒng)、人才戰(zhàn)略上的重大競(jìng)爭(zhēng)壓力，從而迫使公務(wù)員系統(tǒng)加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，提高競(jìng)爭(zhēng)能力，調(diào)整競(jìng)爭(zhēng)態(tài)度，積極地投入到競(jìng)爭(zhēng)中去，用自身的實(shí)力說(shuō)服人才，得到人才。

第二，加強(qiáng)觀念創(chuàng)新。中國(guó)公務(wù)員系統(tǒng)的運(yùn)作以官僚制模型為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)命令服從，忽視競(jìng)爭(zhēng)，這在一定程度上不利于競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用的發(fā)揮。在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中涌現(xiàn)出來(lái)的人才，才是有潛能的人才；在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中能夠立于不敗之地的人才，才是可造之才。優(yōu)勝劣汰、不進(jìn)則退是競(jìng)爭(zhēng)中的鐵的規(guī)律，要培養(yǎng)公務(wù)員的競(jìng)爭(zhēng)成才意識(shí)，鼓勵(lì)他們迎接各種形式的挑戰(zhàn)，積極主動(dòng)地參與競(jìng)爭(zhēng)，在競(jìng)爭(zhēng)中充分發(fā)揮個(gè)人的能動(dòng)性。

第三，提高公務(wù)員的危機(jī)意識(shí)、思想道德水平、作風(fēng)建設(shè)。主要是指公務(wù)員自身的生存危機(jī)意識(shí)，提高危機(jī)意識(shí)就是要嚴(yán)把進(jìn)口、放大出口，對(duì)公務(wù)員按照《公務(wù)員法》的行為準(zhǔn)則制定嚴(yán)格的考核辦法，有錯(cuò)必糾，形成壓力與動(dòng)力并行的機(jī)制。作為公務(wù)員要有較高的思想道德理論素養(yǎng)、堅(jiān)定的政治信念和堅(jiān)強(qiáng)的黨性。只有具備較高的理論素養(yǎng)，才能在復(fù)雜的形勢(shì)面前把握時(shí)代的脈搏。公務(wù)員要自覺(jué)學(xué)習(xí)理論知識(shí)，充實(shí)提高自己，增長(zhǎng)才干。因?yàn)楣珓?wù)員既是黨的路線(xiàn)、方針、政策的制定者又是執(zhí)行者，其言行代表的是國(guó)家利益，其素質(zhì)高低直接影響黨和國(guó)家、人民的根本利益。要把加強(qiáng)公務(wù)員修養(yǎng)、樹(shù)立弘揚(yáng)優(yōu)良作風(fēng)作為重點(diǎn)抓緊抓好，促使公務(wù)員的作風(fēng)建設(shè)水平邁上新臺(tái)階，是公務(wù)員堅(jiān)持群眾路線(xiàn)、深入群眾的要求。

第四，增強(qiáng)制度活力。主要是完善分類(lèi)、聘用、考核、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等，進(jìn)一步研究對(duì)公務(wù)員部分職務(wù)實(shí)行聘任制的辦法，探索主辦人員與輔辦人員不同的管理辦法。進(jìn)一步研究、改進(jìn)考核制度，實(shí)行多層面考核，凈化民主測(cè)評(píng)的環(huán)境，公示結(jié)果，把被評(píng)為優(yōu)秀、得到獎(jiǎng)勵(lì)、職務(wù)晉升的人選，公之于眾，接受群眾監(jiān)督。規(guī)范公務(wù)員競(jìng)爭(zhēng)上崗、公開(kāi)選拔制度，使人才選拔工作更具公正性、科學(xué)性。完善工資制度，進(jìn)一步使工資待遇與業(yè)績(jī)掛鉤，并逐步提高工資水平。

第五，創(chuàng)新組織結(jié)構(gòu)。從機(jī)械封閉式到彈性開(kāi)放式有效運(yùn)行，有賴(lài)于其組織機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新，人的行為受組織結(jié)構(gòu)的制約，新型公務(wù)員制度和原有公務(wù)員組織結(jié)構(gòu)是高度集權(quán)的金字塔結(jié)構(gòu)，這樣的結(jié)構(gòu)必然會(huì)導(dǎo)致組織的封閉、開(kāi)放性差，無(wú)法快速應(yīng)對(duì)環(huán)境變化；會(huì)漠視民眾的需求，抑制人的活力和創(chuàng)造力。因此，必須創(chuàng)新組織結(jié)構(gòu)，構(gòu)建一個(gè)彈性化組織結(jié)構(gòu)。其主要特點(diǎn)是：①對(duì)環(huán)境具有開(kāi)放性和回應(yīng)性，以公民滿(mǎn)意為導(dǎo)向。②政策制定與執(zhí)行相分離，強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略管理。③組織扁平化，減少中間管理層級(jí)。④倡導(dǎo)分權(quán)或授權(quán)而非集權(quán)。⑤重視組織成員和公民參與。⑥網(wǎng)狀型溝通與聯(lián)系。⑦以團(tuán)隊(duì)精神而不是以命令與服從來(lái)達(dá)到整合與控制。⑧建立跨部門(mén)的功能組織或“虛擬組織”[13]。這種組織結(jié)構(gòu)能充分發(fā)揮公務(wù)員的能力和潛能，使民眾在任何時(shí)候、任何地點(diǎn)都能得到良好的服務(wù)。

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[1] 姜海如：《中外公務(wù)員制度比較》，商務(wù)印書(shū)館1998年版，第15頁(yè)。

[2] 徐銀華：《公務(wù)員法新論》，北京大學(xué)出版社2005年版，第18頁(yè)。

[3] 王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》（上），中國(guó)法制出版社2005年版，第194頁(yè)。

[4] 楊百揆、陳子明：《西方文官系統(tǒng)》，四川人民出版社1985年版，第20頁(yè)。

[5] [美]羅納德·克林格勒、約翰·納爾班迪：《公共部門(mén)人力資源管理：系統(tǒng)與戰(zhàn)略》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年版，第33頁(yè)。

[6] 李和中：《比較公務(wù)員制度》，中共中央黨校出版社2003年版，第87頁(yè)。

[7] 劉碧強(qiáng)：《西方國(guó)家公務(wù)員管理體制比較與經(jīng)驗(yàn)借鑒》，《全球視野》2013年第12期。

[8] 周敏凱：《西方現(xiàn)代公務(wù)員制度改革與中國(guó)公務(wù)員制度建設(shè)的理論思考》，《政治學(xué)研究》2006年第2期。

[9] 李和中：《比較公務(wù)員制度》，中共中央黨校出版社2003年版，第21頁(yè)。

[10] 黃衛(wèi)平、譚功榮：《公務(wù)員制度比較》，中央編譯出版社2002年版，第18頁(yè)。

[11] 張正釗、韓大元：《比較行政法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1998年版，第230—231頁(yè)。

[12] 李和中：《21世紀(jì)國(guó)家公務(wù)員制度》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第46頁(yè)。

[13] 張成福、黨秀云：《公共管理學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年版，第372頁(yè)。