第三章 中西公務員制度與政黨制度比較

第一節 中國公務員制度與政黨制度

一 我國的政黨制度闡釋

（一）我國政黨制度的內容

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是具有中國特色的社會主義政黨制度。中國共產黨是執政黨，是中國特色社會主義事業的領導核心，各民主黨派是中國共產黨的親密友黨，是參政黨，在國家政治生活和建設中國特色社會主義事業中發揮著重要作用。中國共產黨與各民主黨派長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共，共同致力于建設中國特色社會主義事業。中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，代表中國先進生產力的發展要求，代表中國先進文化的前進方向，代表中國最廣大人民的根本利益。21世紀，民主黨派是各自所聯系的一部分社會主義勞動者、社會主義建設者和擁護社會主義愛國者的政治聯盟，是接受中國共產黨領導、同中國共產黨通力合作的親密友黨，是進步性和廣泛性相統一、致力于中國特色社會主義事業的參政黨。中國共產黨就國家重大方針政策和重要事務在決策前和決策執行過程中與各民主黨派、無黨派人士進行協商，是實行科學決策、民主決策的必需環節，是中國共產黨提高執政能力的重要途徑。主要有兩種基本方式：一種是中國共產黨同各民主黨派的協商；另一種是中國共產黨同各民主黨派和各界代表人士的協商。協商的主要內容很多，其中包括國家領導人的建議人選等。

（二）我國政黨制度的形成歷程

辛亥革命推翻傳統帝制之后，中國開議會，立憲政，行民權，建立議會民主制，促使各派社會政治力量群起組織政黨，以期在競爭性選舉中獲勝，然后進入議會，組織政黨政府。因而政黨如雨后春筍般涌現，“從1911年武昌起義至1914年1月國會解散，新興的公開的各種黨會達682個，其中從事政治活動的約有312個”[1]。這些政黨經過分化組合之后，大致形成了四個主要政黨：國民黨、共和黨、統一黨和民主黨。四個主要政黨分為兩派，國民黨屬于革命派，共和黨、統一黨和民主黨屬于立憲派。在政黨制度選擇上，革命派和立憲派都主張實行兩黨制。立憲派的梁啟超認為，一黨不足以籌劃國家，解決對內對外各方面問題。他在多個場合贊揚英國和美國的黨制，并撰寫了《中國立國大方針》來詳盡闡述兩黨制的優勢。革命派的宋教仁在起草《國民黨宣言》時，即明確表示一國只宜兩大政黨對峙，政黨政治的最好運作方式是兩黨競爭。孫中山也強調了朝野兩黨存在的必要性。“國民見在位黨之政策不利于國家，必思有以改弦更張，因而贊成在野黨之政策者必居多數。在野黨得多數國民之信仰，即可起而代握政權，變為在位黨。”

在兩黨制的政治預期之下，國民黨在1913年的國會選舉中大獲全勝，統一、民主、共和三黨對國民黨的勝利驚恐不已，于是便在袁世凱的支持下合并組成了進步黨，與國民黨相抗衡。這樣，在1913年4月8日召開的第一次國會會議之中，形成了國民黨與進步黨兩黨對峙的局面，國民黨在朝而進步黨在野，兩黨制在中國可謂呼之欲出。但是，在當時的政治局勢中，國民黨雖有軍事力量和社會力量，但軍事力量薄弱，社會滲透程度低；進步黨則全無軍事力量，更無民眾基礎。真正的實力派是握有北洋軍閥的袁世凱。袁世凱、國民黨和進步黨三者之間力量不對等。袁世凱起初欲借進步黨來掌控局勢，但是，當國民黨在選舉中大獲全勝，欲單獨組閣，并欲以黎元洪取代袁世凱任總統的時候，袁世凱借進步黨以掌控局勢的目的不能實現，便屢屢以軍事力量來干擾政黨政治，把所謂政黨任意玩弄；把所謂內閣制直踹在北洋軍警的鐵蹄下。先是導致唐紹儀內閣、趙秉鈞內閣相繼垮臺，然后刺殺宋教仁，解散國民黨，消滅國會，最后干脆復辟帝制。軍事力量徹底打垮了政黨政治，也擊碎了原來社會各方所心儀的兩黨制，這是軍事力量影響政黨制度之始。

袁世凱去世之后，國內軍閥割據，政黨也進入了變黨為朋的時期，各政黨無主義、無實力，且與人民隔絕，不可能形成穩定的政黨制度。在此期間，中國共產黨于1921年誕生，國民黨1924年召開第一次全國代表大會，隨后國共兩黨合作進行北伐，促成蔣介石于1928年建立了全國統一政權。國民黨建立統一政權之后，根據孫中山軍政、訓政和憲政三個時期理論，依托于國民黨的軍事力量，于1928年10月頒布了《訓政大綱》六條，其核心是由國民黨全國代表大會，代表國民大會領導國民黨行使政權，國民黨以黨治國，以黨訓政，并由此建立了嚴格的一黨制。在此期間，中國共產黨走上了獨立反對國民黨的道路，還產生了中國青年黨、中國國民黨臨時行動委員會（第三黨）、中國國家社會黨和中華職業教育社、鄉村建設派、全國各界救國聯合會等中間黨派。但是，這些黨派由于與國民黨相比力量懸殊，力量的不對等使國民黨堅持一黨制。

抗日戰爭爆發之后，日本的持續侵略極大地削弱了國民黨的軍事力量，逼迫國民黨退守重慶一隅。力量的削弱也使國民黨一黨制遭到削弱。“國民黨一黨專制政權發生了一些變化，如確定了最高領袖制度，開放了一些民主，允許人民有某些自由，在一定程度上開放黨禁，承認中國共產黨與其他黨派的合法性，適當給予各黨戰前沒有的政治權利，并在黨政關系方面作了一些修飾和調整。”國民黨力量的持續削弱推動政黨制度由原來的強一黨制轉變為弱一黨制，但并不足以推動政黨制度向兩黨制或多黨制轉型。

抗日戰爭結束之后，全國政治力量結構進一步發生變化，中國共產黨的政治力量顯著增強，中國共產黨領導的軍隊由5萬人發展到120萬人，掌握的民兵達到220萬人以上，中國共產黨黨員發展到120余萬人，根據地人口超過1億。但是，與國民黨的政治力量相比，共產黨還是處于絕對下風。國民黨的總兵力有四百三十萬人，其正規軍多為美械裝備，還接收了一百萬日本侵略軍的武裝。國民黨政府控制著有三億人口的地區，全國幾乎所有的大城市和大部分鐵路交通線，都在國民黨軍隊的占領之下。中國共產黨的兵力不及國民黨的1/4，根據地人口只占國民黨的1/3，而且美國全面援助國民黨。

面對軍事力量強弱懸殊，中國共產黨準備與國民黨繼續合作，建立聯合政府，聯合政府的提議也得到了中國民主同盟、中國民主建國會、中國民主促進會、中國致公黨和九三學社等中間黨派的支持。毛澤東在1945年指出：“現在我國在全國范圍內可能成立資產階級領導的有無產階級參加的政府。中國如果成立聯合政府，可能有幾種形式。其中一種就是現在的獨裁加若干民主，并將存在相當長的時期。對于這種形式的聯合政府，我們還是要參加進去，進去是給蔣介石‘洗臉’，而不是‘砍頭’。”“我們還要準備在合法斗爭中去進攻，利用國會講壇去進攻，要學會做合法斗爭。將來召開國民大會時，共產黨員可否投票選蔣介石當大總統，這要看情況才能決定。蔣介石是共產黨的敵人，但我們又不得不和他搭伙。”

中國共產黨表達了與國民黨繼續合作、建立聯合政府的強烈意愿與政治準備，當時包括中間黨派在內的社會各界都希望能夠和平建國。在各方政治力量的壓力之下，國民黨與中國共產黨和中間黨派于1946年1月召開了政治協商會議，提出了《和平建國綱領》，通過了以廢除國民黨一黨專制為主要內容的和平建國五項協議。如果《和平建國綱領》能夠得到實施，中國共產黨和中間黨派在國會中與國民黨進行合法斗爭，中國又有可能形成以國共兩黨為核心的兩黨制。但是，在最后關頭，軍事力量不對等妨礙了兩黨制的實現，迷信于武器決定戰爭勝負、戰爭能解決一切問題的蔣介石，仗著他們的軍事力量和美國的援助，氣焰囂張，狂妄宣稱48小時內消滅中原解放軍，3—6個月消滅全部人民解放軍，占領整個解放區，蔣介石得意忘形地說：“時間到了，成熟的蘋果自然會墜入我們的懷抱。”1946年6月，蔣介石對解放區發動了全面進攻，軍事力量再次干預了政黨制度的形成。

人民解放軍經過一年的內線作戰，共殲敵120萬人，國民黨的總兵力下降為375萬人，機動兵力僅剩40個旅（師）左右。人民解放軍的總兵力增加到190萬人，而且裝備大為改良。中國共產黨的兵力占到國民黨總兵力的一半還要強。到1948年上半年，人民解放軍已增加到280萬人。國民黨軍隊雖然還有365萬人，但用于第一線的兵力只有170萬人，被孤立在西北、中原、華東、華北和東北五個戰區的少數堅固設防城市，被迫進行重點防御。力量結構已經開始向中國共產黨傾斜。1948年4月30日，中共中央發布“五一”國際勞動節口號，號召“各民主黨派、各人民團體、各社會賢達迅速召開政治協商會議，討論并實現召集人民代表大會，成立民主聯合政府”。號召得到了各民主黨派的熱烈響應。

1949年三大戰役結束之后，國民黨的軍事力量土崩瓦解，力量完全傾向于中國共產黨。此時，中國共產黨與各民主黨派之間又呈現出完全的力量不對等，中國共產黨有軍隊400萬人，各民主黨派雖然幫中國共產黨做了大量的軍事和情報工作，但本身缺乏軍事力量。在此背景下，1949年3月7日，民盟總部臨時工作委員會正式上書毛澤東，表示“對于今后工作的進行本盟同仁愿以至誠接受貴黨之領導”，開啟了民主黨派接受中國共產黨領導之先河。1949年年底至1950年年底，各民主黨派先后召開全國會議，宣布接受中國共產黨的領導。從中國共產黨的角度來看，雖然與各民主黨派之間在軍事力量上完全不對等，但是，中國共產黨并沒有像以往國民黨那樣基于軍事力量而堅持一黨專制，而是認識到民主黨派雖然缺乏軍事力量，但是擁有社會力量，代表著民族資產階級、小資產階級及其知識分子。毛澤東指出：“要充分看到民主黨派的作用。有人認為民主黨派只是一根頭發的功勞，一根頭發拔不拔去都沒有關系。這種說法是不對的。民主黨派和民主人士是聯系資產階級、小資產階級的，從他們背后的聯系看，就不是一根頭發，而是一把頭發，就不可藐視。”這樣，軍事力量與社會力量的有機結合就形成了民主黨派接受中國共產黨領導、中國共產黨與民主黨派合作協商的政黨制度。

辛亥革命以來的歷史過程表明，中國政黨制度的形成受到了軍事力量的強大干預，軍事力量妨礙了民國初期兩黨制的形成，支撐了土地革命戰爭時期國民黨的一黨制，國民黨在抗日戰爭時期軍事力量的弱化也伴隨著一黨制的弱化。抗日戰爭勝利之后，國民黨又以軍事力量干預兩黨制的形成。解放戰爭時期，中國共產黨以軍事力量打敗了國民黨，中國共產黨和民主黨派之間的力量不對等與政治合作又促使民主黨派宣布接受中國共產黨的領導，從而把軍事力量嵌入政黨制度之中。與之前袁世凱和蔣介石忽視社會力量不同，中國共產黨基于民主黨派的社會力量以及合作歷程，與民主黨派合作協商，從而形成了中國現在的政黨制度。所以，中國現在的政黨制度是中國政治力量結構的內在必然，也是軍事力量與社會力量雙重復合的必然結果[2]。

（三）我國政黨制度的特征

第一，在政黨制度層面，確立中國共產黨的領導地位，以體現工人階級（通過共產黨）來領導國家。與人民民主專政國體的性質相適應，中國政黨制度從基本政治制度層面確立了中國共產黨的領導地位和執政地位，確立了共產黨執政的制度結構，為中國共產黨充分發揮執政功能提供了制度基礎和制度保障，使中國共產黨作為中國特色社會主義領導核心力具有制度合法性。中國共產黨通過發揮其全面領導、建設國家、社會整合、政策供給、價值引導、利益協調、政治錄用和全面協調等功能，成為中國現代政治權威的中堅，為人民民主專政國家政權的鞏固、為中國特色社會主義事業的發展提供了根本的政治保障。中國是一個發展中大國，在這樣一個幅員遼闊、人口眾多的多民族國家進行現代化建設，必須有一個堅強的領導核心。中國共產黨代表中國先進生產力的發展要求，代表中國先進文化的前進方向，代表中國最廣大人民的根本利益。中國共產黨的堅強領導是鞏固人民民主專政國家政權的根本保證，是維護中國國家統一、社會和諧穩定的根本保證，是把億萬人民團結起來、共同建設美好未來的根本保證。

第二，在政黨制度結構上確立了一個有著廣泛政治參與的、開放民主的制度架構，以體現廣泛的人民民主。各民主黨派和無黨派人士的政治參與同樣是我國人民民主專政國體的內在要求，他們通過多黨合作，參加國家政權，參與政治協商，參與國家事務的管理，參與國家方針政策、法律法規的制定執行。民主黨派作為參政黨，發揮著參政議政、民主監督、利益表達、決策咨詢、政治錄用等功能。各民主黨派、無黨派人士的政治參與，鞏固和擴大了人民民主專政的社會基礎，展現了人民民主專政國家政權的民主性質和開放形象，強化了我國政治體系的合法性和包容性，廣泛凝聚和調動了各種社會力量為建設中國特色社會主義事業服務。各民主黨派的政治參與有利于加強和改善共產黨的領導，促進了決策的科學化和民主化；有利于將不同社會階層和社會集團的政治訴求納入體制內，化解反體制力量，分散體制承受的壓力，提高政黨制度的適應性和應對環境變化和挑戰的能力。民主黨派的政治參與，對于鞏固人民民主專政的國家政權，推進中國特色社會主義建設事業，也具有重要的價值和意義。

二 我國公務員制度與政黨制度的關系

（一）我國公務員制度貫徹社會主義初級階段的基本路線

我國憲法對社會主義初級階段的基本路線作了規定。內容概括為“一個中心、兩個基本點”，即以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放。其中“堅持四項基本原則”就是堅持社會主義道路，堅持人民民主專政，堅持中國共產黨的領導，堅持馬克思列寧主義、毛澤東思想。堅持中國共產黨的領導是四項基本原則之一。中國共產黨的領導，主要通過政治、思想和組織領導實現。共產黨的政治領導就是黨根據在一定時期面臨的革命和建設的實際情況，制定出符合實際的、代表廣大人民群眾根本利益的路線、方針和政策。從根本上說，就是代表人民的利益，執行人民的意志，組織、引導和支持人民當家做主，為實現自己的根本利益而奮斗。共產黨的組織領導就是，一方面，黨挑選德才兼備、年富力強的干部輸送到各級政權機關工作，以保證黨的領導的實現；另一方面，充分發揮共產黨員模范帶頭作用，從組織上保證黨的路線、方針和政策貫徹執行。共產黨的思想領導就是用馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想理論為指導，提高廣大人民群眾的思想覺悟，使每個黨員群眾都能自覺為黨所領導的中國特色社會主義事業貢獻力量。公務員制度貫徹社會主義初級階段的基本路線就是公務員制度必須貫徹和體現“以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放”這條黨的基本路線。其內容中包含“堅持共產黨的領導”，就是公務員制度要在政治上貫徹執行黨的路線、方針和政策；組織上保證和服從黨的領導；思想上以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、習近平新時期中國特色社會主義思想為指導，正確把握政治方向。

（二）我國公務員不存在“政治中立”

我國實行共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。中國共產黨是執政黨，各民主黨派是中國共產黨的親密友黨，是參政黨，中國共產黨和各民主黨派是團結合作的新型政黨關系，共同致力于建設中國特色社會主義事業。中國政黨制度強調多黨合作，而不是多黨競爭，不搞輪流執政[3]。公務員是黨的干部隊伍的一部分，要求在政治上與中共中央保持一致。中國共產黨在選拔任用和考核公務員時，始終把“德”放在首位，所謂“德”是指政治思想和道德品質的表現。公務員的政治思想，主要要求認真學習馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想，學習和貫徹執行黨的基本路線，政治堅定，模范執行憲法、法律和法規；公務員的道德品質，主要要求公務員遵守社會公德和職業道德，樹立全心全意為人民服務的公仆意識、自覺接受人民的監督；遵紀守法、維護國家和人民的合法權益，忠于職守、模范遵守社會公德和職業道德等。我國公務員不僅可以加入政黨、參與政黨的活動，而且應積極參與國家的政治生活，《公務員法》第十三條規定，公務員有權利對機關及其領導人員提出批評和建議。公務員中的共產黨員，根據黨章的規定，有義務貫徹執行黨的基本路線和方針、政策，自覺遵守黨的紀律，執行黨的決定，服從組織分配，積極完成黨的任務，參加黨的組織生活，接受黨組織的監督并宣傳黨的主張。公務員中的各民主黨派成員，根據各民主黨派章程規定，參加國家政權，參與國家大政方針和國家領導人選的協商，參與國家事務的管理，參與國家方針政策、法律法規的制定和執行；對中國共產黨進行政治監督；認真履行參政黨的職能。因此，我國公務員不存在“政治中立”。

（三）堅持黨管干部原則

中國公務員制度中的“黨管干部”，就是對全國公務員的領導和管理，均由執政的共產黨執掌。也就是說，干部工作的領導和管理的主體只能是共產黨。它的基本內涵是：

第一，共產黨提出和制定干部路線、方針和政策。也就是在公務員干部隊伍的建設問題上，采取何種路線、方針和政策，采用何種干部的管理制度、原則和辦法，由黨中央統一作出決定，它適應于黨、政、軍和企事業的干部管理工作。對于各級中國共產黨組織來說，就是堅定不移地貫徹執行黨的干部路線、方針和政策，也就是在各條戰線全面貫徹干部“四化”的方針以及“德才兼備”的政策，執行黨和國家的各項干部制度，按照干部管理體制和管理權限的規定做好干部管理工作。

第二，共產黨組織負責向各級國家機關推薦并管理重要干部。由于共產黨與國家政權的關系在政治上是領導與被領導的關系，因而黨組織承擔著向各級國家機關推薦重要干部的責任，主要是推薦各級人大負責人和各級政府的領導人選，以及通過法定程序進行選舉或依法任命。為保證黨組織意圖的實現，各級黨組織要審慎、積極和準確地搞好這部分干部的考察、推薦和管理工作。

第三，共產黨組織負責干部的管理、教育與監督工作。關于管理干部，目前實行黨的各級組織和各部委按照“分級分部”的原則直接管理干部與陸續出臺的分類管理交叉和結合的制度。除直接管理黨務干部外，對行政和企事業類干部的考察、選拔、配備和使用也參與決定，或在干部提名、任免和使用之前，經黨政主管部門共同考察研究提出意見，供決策參考；關于教育，就是由黨的各級組織部門通過種種形式，負責干部的思想政治教育和文化業務教育，以保證干部隊伍綜合素質的提高。黨的十七屆四中全會明確地向全黨提出了建設馬克思主義學習型政黨和學習型黨組織的戰略任務；關于監督，黨的十一屆三中全會以來，中國共產黨各級紀律檢查委員會作為黨的紀律檢查機關，承擔著維護黨紀、對黨員干部行使權力進行監督、反腐倡廉和保障黨員權利等重大責任，其主要任務是：維護黨的章程和其他黨內法規，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況，協助黨委加強黨風建設和組織協調反腐敗工作，檢查和處理黨的組織和黨員違反黨的章程及其他黨內法規的比較重要或復雜的案件。