第二節 西方公務員制度體系

一 西方公務員制度概述

（一）西方公務員的概念

由于受不同國家的政體、歷史沿革等因素的影響，世界各國并沒有形成公認的公務員概念，且一國對公務員的界定在不同時期、不同研究領域也不一致。公務員在英國被稱為文官，根據1931年湯姆林文官調查委員會的報告：“文官是指在政治的或司法的職務以外以文職資格錄用的、報酬全部直接由議會所通過的款項支付的英王公仆而言。”1977年，英國內閣應下議院一個委員會的要求，再一次對文官概念進行解釋：“凡在法律上無‘國家工作人員’身份的便不是文官。”“政治人員、司法人員以及部隊、王室其他公務員，其服務條件有別于文官的，均不在文官之列。文官僅指內政和外交的行政部門的工作人員。”[2]美國公務員又稱為政府雇員，是指政府中除軍職人員之外，其他由任命而擔任文職的人員，包括立法部門、行政部門、司法部門中由任命而擔任文職的人員，但美國文官制度中的文官僅指行政部門中被任命擔任文職的人員，在法律沒有特別規定時不包括立法部門、司法部門被任命的人員[3]。法國廣義上的公務員包括中央和地方行政機關中非選舉、非政治任命的正式工作人員及公共企事業單位的正式人員；狹義上的公務員只包括中央和地方行政機關中非選舉、非政治任命的正式工作人員[4]。日本廣義上的公務員是指“國民代表從事國家公務的一切職員都是國家公務員”，在這個意義上，除從事行政工作的人員外，從事立法工作的國會議員及地方議會議員、從事司法工作的最高人民法院及下級法院法官均稱為國家公務員。狹義上的國家公務員僅指從事行政工作的職員。由此可見，西方公務員一般都有廣義和狹義之分，公務員制度只適用于狹義上的公務員，即政府中從事行政工作的人員。

（二）西方公務員制度的產生

西方公務員制度產生的目的是建立一個廉潔、穩定、高效的政府，以維護整個資產階級的利益并促進整個資本主義國家的發展。西方公務員制度從19世紀50年代開始逐步形成，大致有三種形成情況。

第一，在反對“恩賜官職制”和“政黨分肥制”的過程中逐步確立了國家公務員制度，其突出代表是英國。英國是現代公務員制度的發源地，英國在封建專制制度下，國王集立法和行政大權于一身，所有的官吏都是國王的臣仆，一切聽命于國王。資產階級革命之后，重要官員的任命權大多被議會中占多數席位的黨派所掌握。針對“恩賜官職制”和“政黨分肥制”的弊端，1853年英國明確提出對公職人員實行考試任用制度。1854年英國出臺了《關于建立英國常任文官制度的報告》，系統地提出了以考試任用制度取代“恩賜官職制”和“政黨分肥制”的吏治改革建議，從而形成了英國公務員制度的根本特征。

第二，在反對“政黨分肥制”的過程中確立了國家公務員制度，其代表是美國1801年托馬斯·杰斐遜上臺，創立了民主黨，開始任命一批自己的人。1829年安德魯·杰克遜上臺，立即提出任命大批本黨成員擔任政府公職。在其任職期間，撤換了大約20%的官員來安插同黨。從1840年開始，美國社會各界反對“政黨分肥制”的輿論日甚，國會和總統也開始在小范圍內進行考任制試驗。1883年國會通過了《彭德爾頓法》，提出建立公開考試、擇優用人的制度，并以此為基礎確立了美國的文官制度。

第三，總結和仿效英國、美國等國公務員制度，建立起自己的國家公務員制度，如法國、日本、德國。國家公務員制度的建立與各國的社會發展相適應，反映了社會的進步和社會政治發展的客觀要求，在百余年的發展中，吸取了不同國家人事管理的經驗和教訓。各國在實施國家公務員制度過程中做過許多技術方面的修改，但其基本的原則和內容卻相對穩定，形成了現代文官制度的基本特色。

（三）西方公務員制度的階段演變

學術界廣泛認為1854年諾斯科特·屈維廉的《關于建立英國常任文官制度的報告》是英國文官制度誕生的標志，從這個時期開始，西方公務員制度大致經歷了以下三個階段的演變。

第一階段：19世紀末20世紀初，是西方公務員制度萌芽確立時期。在這一時期，西方資本主義國家公務員制度相繼形成和確立。公務員制度最早形成于英國。1853年英國議會為了對東印度公司進行改革，選派麥考萊組織調查，最后借鑒中國科舉制，提出《麥考萊調查報告》，建議通才教育，擇優取仕。1854年，財政大臣授權諾斯科特和屈維廉調查英國人事制度，提出改革意見。兩人最終寫出《關于建立英國常任文官制度的報告》，建議將政府文官分為政務官和事務官兩類，分途而治。事務文官通過公開考試，擇優錄用，以工作成績和勤奮程度作為提升文官的依據。這些建議全面奠定了現代公務員制度的基礎。到1870年，英國公務員制度最終形成。19世紀20年代的美國和20世紀初的法國等國家都先后效仿英國，建立了職業化的公務員隊伍，形成了各具特色的公務員制度。

第二階段：20世紀30—80年代，是公務員制度發展完善并在世界范圍廣泛傳播和建立的時期。公務員制度建立的標志有二：一是常任職業公務員制度的建立，即政務官與事務官兩官分途。以此保證政府運作的穩定性和有效性。二是公開考試，擇優錄用制度的建立。將公平競爭機制引入政府人事管理中，吸納精英到政府工作。到了20世紀六七十年代，西方各國都普遍建立起比較完善的文官制度公務員制度。西方文官制度尤其是英國和美國的文官制度具有明顯的韋伯主義的特征、即通過競爭性考試錄用、職位永久性、職業化或專職工作、按職位付酬和等級制。

第二次世界大戰結束后，隨著亞非拉民族解放運動的興起，許多發展中國家從殖民地轉變為民族獨立國家。伴隨著民主潮流，眾多發展中國家受西方國家公務員制度理論與實踐的影響，也逐步將西方的公務員制度移植于本國政府人事管理中，從而造成公務員制度的全球傳播。這些發展中國家的公務員制度在自身的形成和發展過程中，具有異質性、民族性、前瞻性、不完善性等不同于西方國家的特點。

這一時期，西方公務員制度經歷了多次演進與變革，其總體發展趨勢有以下四個方面：

第一，整個系統日益膨脹，功能日益復雜。經濟社會的發展，要求政府功能擴張，而政府功能的擴張，使政府不斷產生出新的任務和職位，同時還要求職位不斷增強專業性和技術性。公務員系統隨著政府職能的擴大、機構規模的膨脹而膨脹。公務員隊伍擴大，人數日益增多，如1880—1980年，美國公務員人數增長了26倍，平均3.7年增加1倍。同時，公務員系統的功能也日益復雜化。

第二，分類管理模式趨同。公務員分類模式主要有以英國為代表的品位分類模式和以美國為代表的職位分類模式。但在發展中，兩類模式出現相互糅合、趨同的現象。如英國在1968年和1970年改革中，開通低級文官晉升途徑，打破封閉性結構，按專業調整文官的職組，顯示出向職位分類靠攏的趨向。而美國則于1978年改革中建立了高級文官制度，此類文官實行級隨人走，不受職位分類限制，打破了職位分類的傳統。可見，中低級公務員實行職位分類，高級公務員實行品位分類，是公務員制度發展的方向。

第三，公務員管理機構不斷演變完善。其趨勢是各國人事管理體制，由“折中制”“部外制”向“部內制”過渡，人事管理機構由分散向統一轉變，協調人事管理功能和各部人事機構的運行，加強人事部門內決策、執行、裁決等機構的分工，建立負責相關人事咨詢、培訓的機構，重視發展協調與公務員關系的機構，如公務員工會。

第四，公務員制度的各種運行機制不斷發展完善。如更新機制、激勵機制、監控機制等，各國都采取了許多新的管理方法和技術手段，使公務員機制運行更為合理高效。

第三階段：20世紀80年代以來，隨著環境的迅猛變化，經濟全球化、信息化時代的來臨和民主化浪潮的涌動，傳統公務員制度的精神、基本原則越來越不適應新時代的需要，以西方國家為代表，公務員制度進入了當代的劇烈變革時期。這一時期的變革不同于以往，其涉及面之廣，力度之大，是前所未有的。以致不少學者稱為公務員制度的全面變革或轉型，這場變革引入私營部門的理念，把追求經濟效率和效益作為唯一目標，引發與公共部門傳統價值的沖突。

二 西方公務員制度的指導原則

（一）公開考試，擇優錄用

公開考試，擇優錄用源于中國古代以公開考試、擇優取仕為特征的科舉制，后為西方國家借鑒，成為現代西方公務員制度的一個重要原則，是西方公務員制度建立的標志之一。西方國家以科舉制改革政黨分肥制，在選任公職人員時，向社會公布，不分黨派、信仰、性別、種族、膚色，一視同仁，通過考試競爭，擇優錄用。保證了公務員選任的公平性及所選公務員的素質。公開考試，擇優錄用為西方各國法律所規定，如英國1854年的《關于建立英國常任文官制度的報告》、美國1883年的《彭德爾頓法》都規定，凡是擔任業務類公務員必須經過考試錄用，擇優錄用。其基本程序一般包括：公開招考，即政府空缺的職位、錄用人員的資格及考試日期等相關信息應向公眾公布，公開征求報考者參加選拔考試；統一考試包括筆試、面試等不同形式，通過考試考查應聘者的基本素質；按考試成績錄用合格的人員，保證政府吸收高素質的人才。

（二）功績晉升原則

功績制是關于錄用和晉升標準的重要原則，即按照對公務做出的貢獻、成就作為選拔和評價公務員的標準，具體可以表述為政府公職向全體國民開放，任何人都可以通過競爭獲得政府職位，而不受其政治信仰、社會地位和出身門第等因素的影響；公務員的任用、提升、考核、獎懲、工資等只能根據其工作成績確定，而非其他標準。功績制以工作實績而非親疏關系或政黨派別任用有才能的人，真正實現了擔任公職“機會均等”，激勵公務員努力工作，提高行政效率。西方各國都把功績制作為公務員制度的一項基本原則。如德國《公務員資歷條例》第一條即規定實行功績原則。“公務員的錄用、任用、授職、提職、晉升，只能依據公務員的資格、勝任工作的能力和工作成績來決定。”“工作成績就是按照工作要求對公務員的勞動成果所作的評定。”美國《文官制度改革法》規定，工作成績良好者繼續任職，工作成績不好者必須改進，工作達不到標準者解職。各國為了實行功績制，都制定了統一的錄用考核標準，嚴格功績制的法律法規。

（三）內行領導原則

又稱“專家領導原則”，它是指擔任領導職務的公務員必須是他領導專業的內行，而不應是沒有從事過這種專業的外行，也不應該是不懂這個專業的外行，內行領導有利于提高領導水平和工作效率，為了實施這項原則，西方國家規定了擔任各級領導職務的必要的專業工齡，以杜絕外行領導的不正常局面的出現。

（四）政治中立職務常任原則

西方要求業務類公務員保持政治中立，此處的“政治”主要指政黨活動，是指在西方多黨制的政治體制中，業務類公務員應獨立于政黨競爭。具體來說，在公務員的選任上，做到考試用人不問應試人的政黨關系，一經選任，“無過失長期任職”，禁止以政治理由解雇或打擊報復公務員；在對公務員的政治活動限制上，業務類公務員不得介入黨派之爭，若是想競選政務類公務員則必須辭去業務類公務員的身份。業務類公務員作為政府雇員，職責是依據憲法和法律的規定忠誠地為政府服務，客觀公正地執行公務而不問執政黨是誰。政治中立產生之初是為了克服“政黨分贓”，政府官員隨著執政黨的更迭而不斷撤換，導致政府系統動蕩不安的弊病，是對資產階級多黨制的重要補充。旨在保證政府動作的連續性和穩定性，以提高公職業的專業化和執行公務的獨立性，防止業務類公務員對政務類公務員的人身依附關系。各國對政治中立原則都有相關規定，但各個國家對不同公務員的政治中立限制是不同的，如英國根據公務員的級別把政治中立的限制劃分為三個級別：對資深公務員或其他較高級別的公務員嚴格限制其參加政治活動的資格；除上述范圍之外的行政執行層次及神職人員，在經其所在部門的允許及遵守相關限制條件下，可以參加地方性的政治活動；國營企業的職員以及非企業職員中的低級或操作級職員，可在業余時間以非公務員身份參與所有政治活動。當然，行政根本上還是要服從政治的，西方業務類公務員政治中立的規定只是程序上、技術上的設計，業務類公務員在西方的政治生活中以不同的方式影響著政治。如高級文官以其資深的任職經驗影響著政務類公務員的政策決定，文官工會在爭取自身利益時起到的政治影響也是不可忽視的。

職務常任原則在西方是指業務類公務員一旦被錄用便享有長期任職的權利，不隨執政黨的更迭而進退，非因法定事由和非經法定程序不被免職、辭退和開除，業務類公務員的職務常任與西方兩官分途聯系在一起，是對西方多黨輪流執政制度的補充。在多黨輪流執政的環境下，為提高行政效率、保持國家政局的穩定，西方國家把政府的行政工作作為一種職業，由不參加黨派之爭、與執政黨的更迭無關的業務類公務員擔任。另外，也防止政務類公務員以黨派為由隨意解除業務類公務員的職務，劃定政治與行政的合理范圍。在職務常任原則下，西方國家制定了一系列法律以保障公務員的職務權利，使公務員個體具有穩定的職業感，形成了一種終身雇傭制。這種缺乏競爭的從業方式對行政效率的提高是一個阻礙。基于此，西方各國正逐步改革職務常任制。

（五）“通才型”與“專才型”用人標準

西方公務員制度中堅持兩大用人標準：“通才型”與“專才型”，前者以英國為代表，后者以美國為代表。所謂“通才型”，即指行政職系各個不同層次的公務員，其任用標準，不是職務所需的特殊技能，而是學校的教育程度，其所擔任的職務，在不同機關里是相似的。而所謂“專才型”與“通才型”不同，在選任公務員時，其選任標準注重專門的知識與職務所需的特殊技能，重視專業技能在職務中的實際應用，注重專家的地位和作用，注意吸收專家學者擔任高級公務員，而較為忽視一般教育程度和通才訓練，這也與美國傳統的實用主義哲學有內在的淵源。

三 西方公務員制度的基本框架

西方公務員制度的基本框架和我國一樣，是對公務員管理的進口、中間和出口三個環節管理的各項子制度的總和，其中主要有考試制度、分類制度、考核制度、職務任免制度、職務晉升制度、培訓制度、懲戒制度以及工資福利制度和申訴控告制度。這些制度構成公務員管理的基本制度框架。

四 西方國家公務員管理體制

西方國家公務員管理體制從屬于西方國家管理體制，并與本國的政治制度密切相關。西方國家公務員管理體制主要分為部內制、部外制和折中制三種類型。

（一）以美國為代表的部外制公務員管理體制

部內制公務員管理體制是指在政府行政部門之外另設地位超然獨立的公務員管理機構管理人事行政事宜，行使公共部門人事管理權力，不受政黨干涉和行政首長控制。政府各部門公務員的考試、錄用、獎懲、任免、調動等各種人事行政事宜，均由外部的公務員管理機構負責掌理。

美國的公務員管理體制主要包括以下五個部門。

（1）聯邦人事管理總署。聯邦人事管理總署內設人員配備部、人才發展與成效部、工資與退休部、人事考核部、各局協調部、部際人事關系部等直屬部門，以及公共事務部、管理部、人事部、政策評價部等職能機構。

（2）功績制保護委員會。美國功績制保護委員會“負責受理來自公務員的申訴，確認他們受到公務員制度保護的權利被侵害”[5]，以防范或糾正濫用人事管理權力現象以及不公正的人事處分。

（3）聯邦勞雇關系局。美國聯邦勞雇關系局由三名委員組成，負責制定與加強聯邦勞資關系政策，并進行調查研究，執行聯邦《集體談判法》，組織、協調勞資雙方的集體談判；仲裁、解決工會提出的勞資糾紛。

（4）部門內設人事管理機構。政府部門內設的人事管理向部門行政首長負責，并接受聯邦人事管理總署的指導、監督，執行聯邦人事管理法規、制度，辦理機構內部公職人員的特殊考試錄用、職務任免與升降、培訓、考核、退休退職、冗員裁減等工作。

（5）公務員監督機構。美國公務員監督機構主要包括：一是政府道德署，直接受總統領導，并向總統和國會報告工作。二是審計機構，美國聯邦審計總署（2004年更名為“美國政府問責總署”）享有公共財務檢查權、調查權、建議權和報告權。三是監察長辦公室，29個重要的聯邦政府部門設置了監察長辦公室，享有審計、調查案件職能。四是立法機關，美國國會享有質詢、不信任案投票、彈劾、罷免等人事管理權力。五是司法機關，美國司法部下設的聯邦調查局有權調查并起訴公務員腐敗案件。司法部刑事局公共誠實處，以及檢察官、獨立檢察官等有權監督公務員行為。六是其他公務員監督、協調機構、委員會，如美國總統行政辦公室、聯邦總務局、聯邦財務管理辦公室、獎懲制度保護委員會等。

（二）以法國為代表的部內制公務員管理體制

部外制管理體制又稱獨立制，是指在政府行政系統內部設置人事管理機構，負責處理本部門人事管理工作。中央政府（內閣）設置的人事機構負責制定人事管理法規和政策，并協調、監督各行政部門的人事工作；行政部門內設的人事管理機構負責本部門的日常人事行政，如錄用、職務升降、考核、工資保險福利等。

法國的公務員管理機構設置有以下五個部分。

（1）中央綜合性公務員管理機構。法國公務員的綜合管理工作由“行政與公職總局”承擔，該局下設辦公室、公務員章程處、錄用培訓管理處、現代化質量處、前景和國際事務處等辦事機構。法國中央公務員管理機構還包括內政部地方權力機構總局、衛生部醫院局、經濟與財政部等。

（2）部門和地方內設的公務員管理機構。法國中央政府各部門設有專門的公務員管理機構，負責公務員考試錄用、考核、調配、任用、獎懲、培訓、工資福利、退休、人事爭議應訴等工作。法國地方政府公務員管理機構被稱為公務員管理中心，在大區（省）設置，依法對本地公務員進行管理。

（3）行政法院。法國被譽為“行政法院之母”，行政法院獨立于司法訴訟體系，由國家最高行政法院、八個行政上訴法院和地方行政法庭三級構成。行政法院負責審理各項人事管理規章草案，有權檢查和監督《國家公務員章程》《公務員權利和義務總章程》等法規實施情況，審理與公務員有關的行政司法案件。

（4）公務員管理咨詢機構。法國設置了行政對等委員會、技術對等委員會、最高公職委員會等公務員管理咨詢機構。第一，行政對等委員會。各部設置一個行政對等委員會，負責對公務員考核、晉升、任用、懲戒等事宜提出意見和建議。第二，技術對等委員會。在政府各部和部分司及其下屬部門設立技術對等委員會，負責制定、修改本部門的人事管理規章制度。第三，最高公職委員會。最高公職委員會有權對國家頒布、修改有關公務員管理的法律、法令、法規提出意見和建議；對全體公務員的決策和管理提出意見；調解公務員考核、晉升、懲戒等方面的人事糾紛。

（5）公務員監督機構。法國公務員監督機構包括：一是行政調解專員。行政調解專員由總統任命，任期六年，負責調解公務案件，受理與行政行為、行政機關有關的申訴。二是審計法院。法國審計法院負責對政府各部門執行財政預算的情況以及公共機構、國有企業的財務賬目進行例行審查、監督。三是預防貪污腐敗中心。預防貪污腐敗中心負責收集貪污腐敗信息，分析腐敗案件，總結反腐敗經驗教訓，研究、創新反腐方法和手段。四是議會、司法機關監督。法國實行兩院制，由國民議會和參議院組成，議會享有知情權、質詢權、彈劾權、不信任案表決權、聽取行政機關工作報告、審批行政預算、行政立法等權。由基層法院、上訴法院和最高法院組成的普通法院系統、行政法院系統、各級檢察機關等在公務員監督過程中也扮演重要角色。

（三）以英國為代表的折中制公務員管理體制

折中制公務員管理體制相對于部外制和部內制公務員管理體制而言，是指中央統一和部門分散相結合的公務員管理機構形式。在行政系統之外，設立獨立的人事管理機構，專門負責公務員考試錄用等權力；其他人事行政管理事務，則由行政機構內部設立的人事管理機構處理。1968年以前，英國公務員管理體制屬于典型的折中制，融合了部內制和部外制特點。1968年以后，英國公務員管理體制逐漸轉型為部內制。1968年，根據《富爾敦報告》的建議，英國政府將財政部的“編制和機關組織署”與部外的文官委員會合并，組建“文官事務部”。1981年11月13日，文官事務部撤銷，其主管的事務并入財政部和內閣辦公廳。

當前，英國主要的公務員管理機構包括以下六個部門。

（1）公務員指導委員會和常務次官管理小組。公務員指導委員會成立于2007年，由常務次官及跨公務員機構的特別負責人組成，職責是強化工作執行、改善工作能力以及維護機構聲譽。

（2）財政部和內閣辦公廳。其中，財政部設人事編制局，“下設十個處，分別管理公務員職位分類、任用、薪資、考核、升遷、培訓、退休、養老、編制、專門技術人員的管理等事項”[6]。內閣辦公廳下設的“公務員服務能力小組”，負責培養常務次官、總監、主任等高級公務員。內閣辦公廳下設的“管理與人事局”，負責文官組織和管理、錄用、培訓、職務任命等。

（3）政府部委內設的公務員管理機構。部委內設的公務員管理機構被稱為“編制局”或“人事處”，在政策顧問指導下，負責處理本機關的公務員激勵、工作調動、職務任免與升降、退休、人事登記、人事研究與調查、薪酬調整等事宜。

（4）惠特利委員會。惠特利委員會的職責是通過協商方式，解決政府機構與公務員團體之間的爭議和糾紛。1980年5月，英國政府將全國惠特利委員會改組為全國文官聯盟。

（5）勞資仲裁法院文官庭。勞資仲裁法院文官庭由法院院長或所轄各庭庭長、財政部代表和惠特利委員會代表三人組成，負責處理經惠特利委員會調解但未能解決的政府機構與文官之間的糾紛案件，如工資、福利、休假、工時等糾紛。

（6）公務員監督機構。英國公務員監督機構主要包括：一是審計機構。英國國家審計署、地方審計機構、下院公共賬目委員會、審計委員會等組成的審計機構體系有力地加強了公共財政、財務監督。二是議會監察專員署、政府監察專員署。議會監察專員署的職能是受理由于中央行政機關的不良行政行為使利益受到侵害時的投訴，地方議會也設置監察專員。三是部門內設公務員監督機構。英國一些政府部門內設公務員監督機構，以預防、監督、懲處本部門的腐敗行為，如國家保健署“反欺詐與安全管理處”與“國民保健監察專員”等。四是其他公務員監督機構，如處理嚴重犯罪辦公室、警隊反貪污調查組、嚴重詐騙調查局、諾蘭公職道德規范委員會[7]。

五 西方公務員制度的主要特征

（一）公務員的選材范圍擴大化，競爭機會均等化

以前對公務員的選任，大多局限于內部上下級提拔或同級調配，尤其是高級公務員隊伍往往是一個封閉性結構，選拔局限于內部，不向中下級公務員和社會開放。20世紀六七十年代改革以后，公務員的選用向整個社會開放，高級公務員的選拔也實現全面開放。隨著西方民主運動與女權運動的發展，使公民的平等權利得以擴大。在公務員招考錄用時，有專門法律規定廢除任何歧視，人人機會均等，不論個人政治派別、種族、膚色、宗教、信仰、性別和婚姻家庭狀況如何，只看其是否具備任職必需的技能和知識。美國1978年《文官改革法》，對婦女、病殘者放寬報名年齡，對黑人和其他有色人種也有相應照顧，美國聯邦政府和地方政府中婦女與少數民族的文官人員比例有所增加。

（二）公務員考試方式和任用形式多樣化

發達國家公務員考試任用方式出現了多樣化的趨勢，招考內容進一步凸顯科學性與實用性，人才選拔更注重其獨立、應變與綜合能力。普通類別公務員堅持公開競爭考試、擇優錄用的原則。某些特殊類別公務員選拔，例如，外交官與科技官員，往往采用非公開競爭的“局部選擇考試”方式，通過面試審核資歷與實際能力后，符合條件者即可錄用。除公開競考錄用的考任制之外，還輔以選任制、聘任制、委任制等用人方式，考任制占主導地位。美國文官90%采用考任制。縱觀發達國家公務員選拔任用制改革，除形式多樣化之外，更注重報考者的實際能力、綜合素養及年齡，以便實現公務員隊伍的知識化與年輕化，有利于選拔真才實學者，抑制任人唯親現象。

（三）分類定位制度的互補化

發達國家公務員傳統分類定位制度主要包括品位分類制和職位分類制兩種。品位分類制重人不重事，以個人的學歷、資歷等條件為分類主要標準。優點是便于不同職位之間人員調配與培訓，給公務員一定的安全感。目前，英國、法國與德國主要以此類制度為主。職位分類制重事不重人，因事設職擇人，官職合一，便于科學化管理。它使公務員管理有了量化與統一的依據。但是，這種分類制的實施，需要對成千上萬種職務的性質、條件與責任大小進行調查和分類，前期準備工作量太大，人員調配存在一定約束。目前，美國、加拿大等國建立了這一分類制度。20世紀60年代以后，發達國家公務員分類定位制度改革，出現了品位分類制和職位分類制互補的趨勢。英國1968年文官制度改革，中低級文官通過競考也能擔任高級行政職務，從1971年開始實行帶有職位分類特征的新的品位分類制。美國在1978年文官制度改革后，設立高級文官班子，高級文官級隨人走，不受職位分類制限制，更多實行品位分類。中低級文官和專業技術性文官一般實行職位分類，也與品位分類相結合。

（四）考核制度系統科學化

發達國家公務員考核側重綜合能力與工作實績的考核，有較具體和客觀的測評標準。平時考勤記錄、定時的考核成績記錄是考核的主要依據。考核過程用電子計算機等現代化手段進行處理，實現人事管理的自動化與信息化，專職考勤人員與行政主管人員考核的主觀偏見因素大大減少。自20世紀70年代起，公務員年度定期考核，先由本人按規定形式向計算機輸入考核信息，然后，由計算機自動處理，提高了考核的客觀性。電腦能及時反饋和長期儲存，提高了考核的效率。此外，考核標準也由統一標準向多元標準發展，考核結果更加客觀。對中低級文官人員的考核，還采取行為觀察法以及模糊數學定量考核法，力求考核結果客觀公正。

（五）培訓教育終身化與制度化

由于知識更新的周期大大縮短，發達國家公務員培訓制度改革更注重公務員的回歸終身教育。在培訓的內容方面，強調綜合培訓。西方文官培訓已形成系列化與制度化，并制定了一系列相應的法律加以保障。英國議會在1964年通過了《工業訓練法》，1973年又頒布《就業與訓練法》，專門規定了文官培訓的法規。美國國會于1958年通過《政府雇員培訓法》。法國于1977年頒布《繼續教育法令》，公務員在職培訓的終身化、系列化與制度化已成為西方文官改革的趨勢。

（六）監督管理雙向化與系統化

發達國家對公務員監督體制的改革也引人關注。公務員監督正由單向性向雙向化轉變，并完善了有關的機構與規章制度。西方國家對各級公務員的監督管理，以往更多的是上級對下級單向性的管理監督；現時監督更多的是雙向性的，行政長官對其下級直接監督，各級公務員也可對其上級，包括直接上司及越級上司進行起訴與監督。此外，公務員監督還具有開放性特點。除議會、行政法院、政府部門與在野黨監督之外，還有媒體、輿論與群眾團體的監督，其中公務員工會組織監督也發揮了重要作用。第二次世界大戰后，發達國家公務員監督逐步實現雙向化與系統化監督體制[8]。