第一節 研究緣起和意義

一 研究背景

近年來，我國城市化進程逐漸加快，越來越多的農村人口紛紛進入城市。以北京、上海為代表的國內大型城市和特大城市的人口負擔日益加重，城市人口密度大幅度提高，再加上貧富差距等不平衡性矛盾越來越多地凸顯出來，一系列治安突發性事件、衛生災害、能源問題和環境問題給我國城市的健康發展造成嚴重影響[2]。未來很長一段時間內，我國都將面臨城市突發公共事件帶來的嚴峻考驗。2015年天津港爆炸事故、2014年上海外灘踩踏等事件都表明，如何建立健全治理各種城市突發公共事件的應急機制，大力提升城市應對突發公共事件的治理能力，成為決勝實現全面小康社會的重大課題。

從國際層面看，全球近幾十年來風險因素呈現增長趨勢，各種重大突發事件和災害不斷發生。世界各國除了疫情、火災、地震、臺風、洪水等傳統災害外新的災害事故種類不斷增多，技術性事故、化學品泄漏、現代恐怖主義事件等日益突出。全球化背景下突發事件的發生具有一定的國際互動性，往往一個地區或國家的公共突發事件常常會迅速傳播蔓延到其他地區和國家。我國城市突發公共事件的擴散性、危害性以及國際化程度日益增強，比如天津港爆炸事故、上海外灘踩踏事件、重慶天然氣泄漏事故、2008年南方特大雪災事件等都在不同程度上產生了不良的國際影響[3]。另外，世界政治格局的變化與世界經濟形勢的動蕩或國外重大惡性事件的爆發都有可能引發國內嚴重的社會突發事件。主動融入全球化進程使我國獲得了更多的發展機會，也大大增加了受到外來風險影響的可能性。一方面，其他國家和地區在社會經濟與政治文化層面的重大變化都會不同程度地影響我國（如國外的疫情傳播、國際恐怖活動、有害生物入侵、網絡病毒危害、經濟被動沖擊、敵對勢力干擾等）。另一方面，各種國內政治激進勢力、恐怖組織、民族分裂勢力、宗教極端勢力與國內外反華勢力相勾結，容易給國家安全帶來嚴重危害。此外，隨著我國與世界往來的日益加深，中國公民身處境外，其生命財產安全常常遭受到威脅，容易成為各種恐怖主義的攻擊目標。

從國內層面看，我國正處于社會轉型期，即從農業社會向工業社會，從傳統社會向現代社會，從計劃經濟向市場經濟，從封閉性社會向開放性社會的轉軌期。在這場歷史性的轉型期，我國經歷著從以個人權威為基礎的威權體制向一個法制與民主化的社會管理體制轉型[4]；從一個自我封閉、內向型的經濟體制向一個國際化、開放型的經濟體制轉變。作為社會發展序列譜上“非穩定狀態”的頻發時期，社會轉型期往往是“社會容易失序、經濟容易失調、社會倫理需要調整重建和心理容易失衡”的階段，也是公平、效率、人口、資源和環境等社會矛盾最為嚴重的瓶頸期。在這樣的轉型期內，權力與利益將在不同的主體之間進行重新轉移和分配，社會貧富差距就此迅速拉開差距。貧富差距迅速拉大是潛在的社會不安定因素，它的直接后果是對抗與社會沖突的滋生，同時也是城市突發公共事件爆發的重要因素。轉型期同時也是社會進行分化整合和破舊立新的階段，傳統規則和現代規則在社會運行時往往會產生一定程度的矛盾和沖突。著名政治學家塞繆爾·亨廷頓就指出：“事實上現代性產生穩定而現代化卻產生不穩定。產生政治混亂并不是由于沒有現代性，而是要為實現這種現代性所進行的努力引發的。”[5]我國城市突發事件的種類和頻率近年來有所增長，事故災難、社會安全事故、自然災害等常常給人民群眾生命和財產安全、經濟發展乃至社會穩定造成重大影響。

和諧城市一定是穩定的，而穩定的城市卻不一定和諧。全面提升我國的城市風險治理能力是消除種種不和諧因素的重要手段。隨著城市化進程的推進，自然環境受到人類活動的影響越來越顯著，城市廢物廢水的胡亂排放給生態環境帶來了不可逆的損害，再加上城市人口密度的提高，各類資源都出現了不同程度的匱乏。在我國很多大中型城市中，大量密集交錯的交通線路和公共設施星羅棋布，其中任何一個節點出現問題都會造成整個城市系統的瞬間坍塌，甚至會給整個地區乃至國家帶來重大影響。這也充分反映了高密集空間下城市的脆弱性。當前我國已經進入快速發展階段，根據以往其他國家的發展規律，到達該水平后各個城市會面臨大量的風險，可以說在這一階段中各大城市最容易變成“受傷之地”。城市由于自身的特殊性屢屢成為突發事件爆發的地方，接二連三的災難對城市居民的生命財產安全構成了嚴重威脅。我國政府對城市突發事件的預防和處置工作歷來十分重視，成功戰勝了各種各樣的風險與災害并積累了大量寶貴的經驗。我國各級政府“非典”疫情后更加重視全面履行政府職能，健全和完善城市突發事件應急機制的速度明顯加快，危機應對的能力顯著提升并取得了較大進展。在危機發生后我國政府進行緊急處理的能力較強，抗擊2003年SARS和2015年天津港爆炸事故的成功都表明：我國政府在面對突發危機時短期內整合可用資源、迅速控制城市突發事件的能力較強，但政府沒有能力也不可能包攬所有的危機治理事務。廣泛動員非政府組織、媒體、社會公眾等力量共同應對城市突發公共事件，這與我們一直強調的以政府為突發公共事件治理的核心主體并不矛盾。

二 研究意義

我國是世界上人口數量最多的國家，在各大城市中隨時可能爆發一些突發公共事件。這要求我國各城市必須做好充分準備，以備在突發公共事件爆發后能夠及時采取應對措施以減少不必要的損失。近年來城市突發公共事件頻頻爆發，比如上海踩踏事故、天津港爆炸事故等，這些事件給城市安全工作帶來了巨大挑戰。要從根本上提高城市的應急能力，必須建立起科學有效的城市突發事件風險治理機制和體系。因而進行城市突發事件風險治理研究具有重要的現實意義和理論意義，主要體現在以下幾個層面。

1.有助于提高城市突發事件風險治理水平。強化城市突發事件風險治理研究能夠促使城市應急管理工作更加規范有效，提高城市應急管理水平的科學化和專業化。通過準確研究城市應急能力有助于城市應急救援組織專業化水平的提高，有助于評價國家與各地方政府應急管理工作的一體化程度，有利于更加科學地認識城市應急管理能力和發展趨勢。能夠在真正爆發了城市突發事件后及時采取科學的應急措施，提高應急工作效率。本書通過對發達國家城市風險治理經驗的合理借鑒，對我國一些典型案例進行分析并科學地設計了城市突發事件社會風險的預警機制和管理系統，有助于豐富我國突發事件社會風險治理理論，對我國城市突發事件社會風險治理實踐具有重要的指導意義。

2.有利于提升目標城市可持續發展和綜合競爭力。近年來，我國的各級政府與部門已經深刻意識到可持續發展理論的重要性。隨著整個世界經濟全球化以及信息化的飛速發展，提高城市的可持續發展能力刻不容緩。良好的可持續發展能力讓城市的綜合競爭力得到顯著的提高[6]。在實際生活中，投資者在選擇相同經濟條件的市場時，一般都會選擇具有安定環境的區域市場。現如今城市的競爭力主要表現在挖掘城市功能與城市的全方位服務上，建設完備的突發公共事件應急管理體系，可以提升目標城市的應急管理水平，有利于目標城市的經濟得到迅速發展并提高綜合競爭力，最終形成良性的互動模式。

3.多主體參與語境下的城市突發事件風險治理研究，具有較大的理論拓展空間與鮮明的現實針對性。從選題看，在我國發生“非典”事件之后，城市突發公共事件風險治理逐漸成為熱門課題。全球范圍內不斷爆發的城市突發公共事件，引起世界各國高度重視和公眾嚴重關切。本書綜合管理科學、信息科學、心理科學等跨學科視角，切入對“城市突發公共事件風險”及其協同治理體系的研究。當前學界從政府、企業的角度研究城市突發公共事件治理問題的較多，我們結合我國社會轉型期的時代背景研究多主體參與語境下的城市突發公共事件，具有鮮明的現實針對性和重要的理論價值。

4.基于系統集成和全過程多部門的城市突發公共事件協同應對機制，能為我國科學、高效、有序應對城市非常規突發事件提供決策參考。從治理路徑分析，系統闡釋了突發公共事件風險治理的多主體協同治理模式。構建基于流程優化的“主體多元—網絡塑造—聯動主體—機制抉擇—走向協同”為主導的多層次城市突發公共事件協同治理模式。在此基礎上，應用無縫隙化組織、證據合成和多智能體（Multi-agent）、知識本體等理論和方法，構建多部門協同決策信息資源共享框架、共享模型和資源重構模型。

5.有助于提升城市和諧和國家的長治久安。和諧城市的構建具有豐富的內涵，它不僅需要具備誠信友愛、民主政治等方面，還需要具備人與自然和諧相處、社會安定有序等方面。因為每個城市都會存在一定的差異與矛盾，而和諧城市的構建就是找尋一種方法將這些差異與矛盾化解，從而建立具有健全的組織結構、完善的管理和良好的社會秩序、人民與社會安定的新社會，為了實現這個目標，社會保障機制的建設與完善則是重中之重[7]。社會保障機制最關鍵的因素在于發生突發公共事件時能否有效地進行應對，倘若城市無法較好地解決類似上海外灘踩踏事件、天津港爆炸事故等突發公共事件，則會打破社會的穩定性，不利于建設和諧社會。本書有助于明確城市處理突發公共事件下的優勢和缺陷，了解城市化進程下的危機和挑戰，為提高城市應急能力和推動城市的良好發展及突發事件的預防、城市安全和未來發展提供相關工具和規范，對于推動我國城市化發展，實現國家的長治久安有著重要的意義。

6.有利于提升城市群突發事件應急決策的效率和水平。在經濟新常態下，我國已經將城市群作為未來重要的國家發展戰略之一，它也必將成為今后數十年中我國城市化發展的重要模式。當前我國最具代表性的三大城市群分別是長江三角區、珠江三角區和京津冀地區。除此之外，還有多個大城市圈和城市帶正在飛速發展。作為我國城鎮化進程的主體形態，城市群對整個國家的經濟、文化、科技、社會等方面的發展意義重大。區域競爭力很大程度上受到城市群區域公共安全問題的影響，同時它還會影響到整個國家的戰略實現。我國“十三五”規劃中明確提出了“加快城市群建設發展，增強中心城市輻射帶動功能，重點建設19個城市群”的目標。構建配套的城市群突發公共事件協同治理的運行機制，如構建健全的城市群突發事件預警和技術保障機制、構建科學的城市群突發事件應急決策機制、打造暢通的城市群突發事件信息傳播共享機制、建構充足的城市群突發事件資源保障機制、建立健全完善的城市群突發事件法律法規機制等內容，是維持城市群突發公共事件管理系統高效運作的前提條件。它有助于理解把握城市群突發公共事件整個過程的演化路徑，也有利于提升城市群突發公共事件應急決策的效率和水平。