第二節 國內外研究述評

當前世界各國都有大量學者投身于城市突發事件風險治理的研究中，經過筆者初步歸納，相關研究成果主要體現在突發公共事件應急管理理論、城市應急管理體系、風險社會問題等方面。

一 突發公共事件應急管理理論研究

隨著世界一體化進程的不斷推進，各個國家之間在文化、經濟、政治上的交流日漸頻繁，但也伴隨了大量的不確定因素產生，各個國家面臨的突發事件不斷增多[8]。在國際傳導機制的作用下，某個國家發生了嚴重的突發事件后，勢必會對其他國家帶來不同程度的影響。世界各國學者充分意識到研究突發事件的必要性，開展了一系列研究活動，對重大突發事件的預防、預報、監測、識別、控制以及事發后的快速救援等內容進行了大量的研究[9]。

（一）國外研究現狀述評

第二次世界大戰后，以美國為代表的西方發達國家意識到突發公共事件管理的重要性，大量學者紛紛投身于國際關系和國家安全等研究領域。此階段，學術界對突發事件的研究也大多側重于從政治領域入手，比如政權更迭、戰爭、政治沖突等。美國政府為了應對這些突發事件專門設立了聯邦災害救助管理局，并且號召大量美國學者對相關問題展開深入研究。1972年，赫爾曼在《國際危機：行為研究視角》[10]一書中詳細闡述了有關突發事件的問題，該書也成為世界上最早一批有關突發事件的研究著作。美國于1979年設立了聯邦緊急事務管理局，進一步強化了美國政府對公共突發事件的危機管理，并且加大了對相關研究的支持力度。各個大學均開設了危機管理專業，大量研究機構還專門進行了危機管理專業人員資格認證活動。這一系列舉措讓美國的公共突發事件處理能力大大提高，而且在這一時期中西方學術界在突發事件研究領域也取得了較大進展，其中最具有代表性的學者有烏列·羅森塔爾（Uriel.Rosenthal）、史蒂芬·芬克（Steven.Fink）等。

20世紀80年代后，越來越多的學者開始研究恐怖主義威脅，比如1980年在《安全與危機管理：應對恐怖主義威脅》[11]一書中，沙爾茨深入分析了核設施可能受到的恐怖襲擊等情況。隨著國際危機研究領域的不斷拓展，公共危機管理的研究領域也取得了較大進展，如托馬斯·蓋博深入研究了美國化學物品突發事件的應急系統并分析了美國各機構之間的互助系統。史蒂芬·芬克是著名的美國公共危機專家，曾在1979年參加了“三里島核泄漏”事件的處理，1986年他在《危機管理——對付突發事件的計劃》[12]一書中將自己多年處理突發事件的經驗和感悟進行了匯總，詳細闡述了危機管理的相關知識，通過大量的案例分析讓更多學者了解到公共危機管理的內涵。他把突發公共事件的發展過程劃分成幾個階段：“前驅癥狀”為第一階段；“急性”為第二階段；“慢性”為第三階段；“治愈”為第四階段。他的研究成果為學術界研究危機管理作出了巨大貢獻，特別是他所闡述的危機預防、危機隔離、危機識別、危機處理、危機應對計劃、危機決策以及危機通信等內容是構成現代危機管理理論的重要部分。1989年，羅森塔爾等對14個突發事件案例進行了詳細分析，其中包括圍攻大使館饑荒、地震災害、火災、恐怖爆炸、化學毒物等事件，涉及很多有關突發事件處理的細節性問題。在20世紀80年代中，大量學者從組織、政治等角度研究了如何進一步降低突發災害的突發頻率。

20世紀90年代后，西方學術界進一步加強了突發公共事件的研究。研究者從不同視角深入探討了突發事件的緊急應對措施，比方說對科層制組織結構的公共決策主體自負機制和其權力單向流動造成的決策異化導致突發事件應對能力降低的研究、對危機預防和干預的研究等。喬治（1991）在《避免戰爭：危機管理問題》中[13]、桑迪·索南費爾德（1994）在《哈佛商業評論》[14]中均詳細探討了危機管理中的媒體政策；諾曼·R.奧古斯丁（1995）[15]將突發事件的危機管理劃分成四個階段，隨后羅伯特·希斯在諾曼的研究成果基礎上歸納出了“四階段劃分方法”，他們的研究成果為突發事件的全過程分析作出了巨大貢獻[16]。2001年，羅森塔爾在《管理危機：機遇、決策、威脅》[17]一書中對突發事件的分類方式進行了創新，他從突發事件的發展速度以及持續的時間等方面入手將危機劃分成四大類別。

2001年“9·11”事件的爆發引起了世界各國的高度重視。意識到恐怖主義突發事件的嚴重性，各國學者紛紛投身于相關事件應對措施的研究中，大量的研究成果在這一時期相繼出現。比如2008年《恐怖主義與有害物質犯罪的特別措施》[18]詳細介紹了恐怖襲擊的危害，有關恐怖襲擊活動的應對措施被提出并引發關注。作者從現場緊急應對者的角度詳細分析了作為緊急應對者在恐怖襲擊發生后應做好的自我保護措施。《突發事件中的指揮：危機情境中的緊急召集》一書根據以往發生的實際案例闡述了當危機出現后應如何決策的問題。隨后的研究成果還有很多，如《恐怖主義應對：法律實施的現場指南》《國際恐怖主義與反恐怖斗爭年鑒（2010—2012）》等。2013年，一本名為《恐怖主義概論》[19]的研究專著面世，將美國學者對于恐怖襲擊的研究成果進行了匯總，該書詳細論述了美國民間和私營機構在應對恐怖襲擊中的作用、各基礎設施的脆弱性、國土安全中預備役軍人的作用等內容；《當暴力突發后，作為一名緊急應對者的生存指南》從危機管理人員的角度出發，對突發公共事件爆發后應如何保障人們安全進行了詳細論述，還深入分析了大量危險情景的性質，提出各種安全程序以及防衛技術；《恐怖主義如何終結》[20]通過大量案例、數據和圖表，搭建了一個恐怖主義如何終結的邏輯框架，它是一部反恐經典之作。

（二）國內研究現狀述評

考究人類漫長的歷史文化，我國很早就有危機治理思想。我國古代的危機預防思想如“安而不忘危，存而不忘亡，思所以危則安矣，思所以亡則存矣”；我國古代對危機兩面性的辯證思維有“福兮禍之所伏，禍兮福之所倚”“禍福共生，安危相易”；我國古代危機總結學習的思想是“亡羊補牢，猶未為晚”。五千年農業社會的漫長歷史也是一部我國和自然災害的抗爭史，其中關于自然災害及其預防、應對、控制突發危機等的歷史尤其豐富。但總體來看，我國對突發公共危機治理的研究起步較晚。目前國內學者在應急管理方面的研究成果也逐漸多了起來，我國學者對應急管理的研究主要有以下幾類：一種是對應急資源調配與布局以及管理人員的培訓、人員疏散技術等內容進行研究[21]，同時還包括緊急服務設施的選址[22]、成本約束下的交通事故緊急響應模型及總體規劃[23]以及應急通信網絡基站選址和頻道分配問題等[24]；還有一部分學者側重于對我國應急機制和應急管理體系的研究。經過數十年的努力，我國學術界在應急管理、危機管理領域已經收獲了豐碩的研究成果，包括建筑防災中的應急管理與人群管理[25]、在緊急事態下高層建筑人員的疏散模型研究[26]等。“9·11”事件特別是我國“非典”事件發生以來，城市突發事件結合公共危機治理的相關研究逐漸成為我國學術界研究的熱點話題，并取得了豐碩的研究成果。

首先，界定并完善了學科研究對象和學科體系。早在1996年王貴秀就倡導建立危機管理學。危機管理學的研究對象是獨立的社會危機現象，他認為其內涵豐富外延廣闊必定會成為一門廣博高深的科學。[27]著名學者薛瀾教授在《危機管理——轉型期中國面臨的挑戰》一書中展現了美國“9·11”事件后國內外危機形態的變化發展，闡釋了我國危機形態轉型階段的根本原因和特點，分析了突發公共危機管理的時間序列、組織行為以及決策過程等。結合我國危機管理體系的現狀深刻剖析了美國等國家的危機管理機構與管理體系，在勾勒出現代危機管理體系基本框架的基礎上給出了非常規決策治理的整體制度安排及戰略設計。[28]經過眾多學者不斷的努力逐步明確了危機管理、突發事件的學科概念和研究對象，為我們今后完善學科體系奠定了堅實的基礎。

其次，產生并出現了許多研究課題和專門研究機構。在一些高校和研究所近年來相繼成立了危機管理研究機構，2016年同濟大學成立國內首個“城市風險管理研究院”，強調要把亡羊補牢轉化成未雨綢繆、防微杜漸，要更多地用科學方法注重于事前的“防”，一套完善的體系用于事中的“控”以及最大減輕損失的事后的“救”。清華大學危機治理學術委員會由海內外專家學者組成，創辦了“清華大學危機治理論壇”。由現代國際關系研究院建立的危機對策與治理研究中心，參考國外有關危機治理的成功經驗，對中外正在或即將發生的重大危機的理論和對策進行研究。危機治理研究中心在華東師范大學、中國人民大學公共管理學院及北京理工大學紛紛成立，通過危機治理的理論和應用對策研究提升企業、政府及公共組織的應急管理水準。還有“社會變革中突發事件應急管理”“國家公共安全管理系統研究”等課題，都取得了較好的階段性成果。

最后，出現了大量的相關學術成果。潘光1989年主編的《當代國際危機研究》堪稱是我國第一部危機學術專著，胡平1993年在《國際沖突分析與危機治理研究》中對危機的相關理論進行了系統闡釋，他們都側重于國際政治危機的研究。張成福、許文惠兩位教授1997年完成并出版《危機狀態下的政府管理》，該書是我國危機治理從主要研究國際危機轉向國內危機研究的重要標志。國內各類學術刊物自SARS全面暴發之后開始大規模地刊登有關突發公共事件應急的文章。近年來我國出版了大量優秀的學術專著，如《突發事件網絡輿情的動力要素及其治理研究網絡輿情，促進社會和諧發展》（華中科技大學出版社2017年版）、《危機管理——轉型期中國面臨的挑戰》（清華大學出版社2003年版）、《社會風險治理中的政府傳播研究：變遷，差異與革新》（中山大學出版社2016年版）、《基于突發事件風險差異的城市公眾應急能力評價研究》（經濟科學出版社2014年版）、《風險治理與政府應急管理流程優化》（北京大學出版社2011年版）、《系統論視野下城市突發公共事件的生成、演化與控制》（科學出版社2011年版）、《國家與政府的危機管理》（江西人民出版社2003年版）、《中小城市突發公共事件應急管理體系與方法》（同濟大學出版社2007年版）、《政府危機管理》（中國城市出版社2003年版）、《危機管理智囊》（機械工業出版社2003年版）、《危機管理》（中國經濟出版社2004年版）、《公共危機啟示錄——對SARS的多維審視》（中國人民大學出版社2003年版）、《企業危機管理》（中國紡織出版社2003年版）、《危機應對的全球視角——各國危機應對機制與實踐比較研究》（中國政法大學出版社2004年版）、《物業管理危機處理及案例分析》（西南財經大學出版社2004年版）等。我們以關鍵詞“危機管理”搜索中國期刊全文數據庫來分析，國內與危機管理相關的研究論文1994年到2001年僅有123篇。截至2020年1月17日，2001—2020年有超過68982篇標題為“危機管理或應急管理”的論文問世。由此可見，近年來學術界研究突發公共事件應急管理相關的論文成果驟增，成績喜人。

總的來說，國內學者主要從感性主義的角度研究應急管理的相關問題，很多研究成果都是在國外的成功經驗基礎上得出的，重點介紹了美國、俄羅斯、日本等國的危機管理協調體系和相關制度，特別是美國在應對“9·11”事件中的經驗。我國大部分有關危機管理的研究都是根據國外突發公共事件的實際案例來詳細分析各國的危機管理體系，通過歸納這些管理體系中的相同特點，提出建設我國危機管理體系的意見和建議。

二 城市應急管理體系研究

結合相關數據來看，我國已經在多個城市設置城市應急管理體系工作試點，包括南寧的110社會聯動系統、上海的城市綜合減災系統、廣州的緊急事務管理體系、深圳的110社會聯動體系、武漢的城市/社會應急聯動系統等。上述城市在應急管理方面還實現了多部門分工合作、信息的共享，應對突發事件的能力相對較強，但這些應急體系和系統在實踐中也暴露出了一些問題，需要盡快解決。

近年來，學者們通過研究指出，宏觀和微觀技術是建設應急管理體系的主要方法。通過整理文獻可得知，宏觀層面的研究主要集中在應急管理體系的運行機制、指導原則、構成等幾個層面，如在《危機管理——轉型期中國面臨的挑戰》一文中，薛瀾等認為管理體系的建設應該從組織決策、組織行為、時間序列三個方面入手。趙紅、汪亮[29]認為我國在構建應急管理體系時應該適當借鑒美國聯邦應急計劃的做法，即制定與危機應急管理有關的法律法規；成立負責管理突發事件應急資源的部門；建立三級突發事件應對機構（即國家級、省級、地區級）。金磊[30]則通過研究指出，國家要本著保證水質、應急搶修、保證供應的原則制定應急預案，確保城市功能在危機和自然災害中如常發揮，可見他是以城市功能為出發點進行研究的，文獻[31]的觀點與之類似。以應急管理機構職責為視角進行論述的有王明旭等人[32]，這些研究成果認為應急管理者能否在突發公共事件中發揮好職能的關鍵在于相關法律體系的完善程度。

學術界也從資源管理、預案管理、人員撤離和教育培訓等微觀的角度對危機應對管理機制進行了研究。

1.資源管理。研究內容包括：（1）布局和優化資源研究的是當突發事件來臨時，如何實現應急資源在管轄區域內的合理分配，使危機發生區域能夠盡快獲得所需的應急資源；（2）科學調度資源研究的是在調度危機資源時應該如何針對危機的類型和登記選擇正確的運輸方式、運輸路線，爭取在第一時間內盡可能多地調集資源；（3）評估資源研究的是評估現有危機應對資源布局的方法。有關文獻[33]就是有關危機資源管理的研究。

2.預案管理。研究內容包括：（1）事件的分級分類。比如楊靜就基于動態分類分級的思想，采用聚類分析法、判別分析法、因子分析法等定量方法劃分了突發事件的類型和級別。姚杰等[34]構建了潛變量機構方程模型，同時評估了消防機構在火災事件中的表現，并根據評估結果，指出了消防機構需要提升和改進的地方。（2）預案場景選擇問題。即怎樣利用現有資金、人力制定最佳應對預案，應對危機，有關文獻[35]均為這方面的研究成果。（3）預案的動態調整問題。如前文所述，人們無法知曉危機會在何時何地發生，所以，制定危機應急預案時不能一味地模仿其他地區、國家的模式，而是要以動態的眼光看待危機，將之看作一個博弈過程，比如在《突發事件應急管理中的動態博弈分析》一文中，姚杰[36]在制定和執行預案決策時就引入了動態博弈網絡技術。

3.人員撤離和教育培訓。人員撤離主要是對危機背景下各個區域以及建筑物內人員的撤離和疏散進行研究，包括城市區域人員疏散路線設計、逃生路線設計、逃生通道長短與大小的確定等；應急管理培訓有非專業技能培訓和專業技能培訓之分，前者致力于改善應急管理機構的合作、溝通和協調能力，關于培訓原則和方法，有關文獻[37]進行了詳細介紹。

三 風險社會問題研究

西方國家主要以政治學、管理學、社會學等學科為基礎對社會風險問題進行研究。其中的很多研究理論可以作為國內防控突發風險事件的理論基礎和實踐指導。從風險理論的發展脈絡看主要經歷了四個階段認識。第一階段為20世紀50年代，這個階段人們對于核能給人帶來好處的同時其隱藏的風險開始有了意識，也由此開始了核能技術管理人員和核能技術專家對于如何使用核能技術、防控核能風險的爭論。該階段主要從商業管理、系統理論分析、游戲規則制定和成本收益問題等方面進行研究分析。第二階段出現在60年代，研究人員通過風險問題比較，提出了社會風險承受能力的觀點。在此階段的爭論不僅有專家和管理人員參與，更是有公眾參與。第三階段則是70年代，這個階段世界觀和新舊價值觀的爭論取代了原先的核能技術和經濟分配的探討。社會大眾對核能風險的擔憂是這一階段的顯著特點，也由此導致人們以心理學的視角去研究人們對風險擔憂的問題。風險研究的第四階段出現在80年代以后，在這個階段人們利用多個學科知識進行風險問題研究。開始以社會理論取代之前的技術經濟理論去解決“風險”問題，并被人們廣泛使用于人文社會學科中。風險研究經過幾十年的發展取得了很多研究成果，其中吉登斯的現代性社會風險理論[38]，烏爾里希·貝克的風險社會理論，盧曼的系統理論[39]和道格拉斯、拉什的風險文化理論[40]最具代表性。之后出現了由美國克拉克大學和決策研究院的羅杰·卡斯帕森（RogelKasperson）[41]等人提出的風險社會放大理論。隨后保羅斯洛維克（Paul Slovic）提出了“信號價值”的理論——首次將事件場所和危險特征進行了緊密聯系，這有助于解釋風險的社會建構和傳遞。[42]

21世紀以來，尤其是“9·11”事件、SARS事件之后，我國關于社會風險的研究引發了一陣熱潮，一大批影響較大的成果產生。主要的研究學者有丁元竹等[43]，童星、張海波等[44]，馮必揚[45]，劉挺[46]，李航[47]等。丁元竹等對2010年前可能影響到中國經濟社會持續發展的風險因素、五大風險領域等進行探討，并就這些風險因素對國民經濟和社會發展的沖擊程度進行了分析，并在其著作《中國2010年風險與規避》中進一闡發。童星、張海波等以江蘇省為例研究了從社會風險到公共危機的整體框架和路徑，并在其著作《中國轉型期的社會風險及識別——理論探討與經驗研究》中體現。宋林飛從中國社會轉型的實際出發，對中國的社會風險現象以及產生這些現象的原因進行分析、研究，并且根據研究出來的結果主編了社會風險系列叢書。馮必揚在其著作《不公平競爭與社會風險》中分析了不公平競爭導致的不公平現象。劉挺將經濟全球化與社會風險結合，從社會風險的角度對經濟全球化進行了研究，同時對多元化的社會風險管理模式進行了探討，寫了著作《經濟全球化與社會風險》。另外，基于風險治理的視角，學者們加強了城市突發公共事件預警管理、城市突發公共事件治理績效評估、城市突發事件管理能力及不同區域類型的城市突發公共事件研究。研究成果《危機狀態下的政府管理》《群體性突發事件研究專輯》等著作均較全面地概述了不同城市突發公共事件的成因、特點及對策。

綜合文獻綜述看，西方國家較之國內對城市突發公共事件治理的研究更為深入全面，通過多學科方法構建了城市突發公共事件治理的學科體系和理論框架。具有自己鮮明的特色：如研究更加注重開放性、全球性和吸收借鑒他國的研究成果，研究視域和方法不斷擴展，既重視基礎理論研究更重視實證性實踐性應用策略研究。不可否認，因起步較晚、積淀還相當薄弱，我國城市突發公共事件治理的研究還處于引進消化及初步研究層面，完全形成城市突發公共事件治理的理論體系還有很長的路要走。首先，實證性研究不足。我國學術界當前研究城市突發公共事件治理仍處于對西方研究成果的學習借鑒階段，根據我國城市突發公共事件的創新性應用對策研究明顯不夠。學術界在加大城市突發事件治理的法制建設力度、構建預警系統、突發事件危機治理策略等方面已有很多共識，但一般只是在“是什么”階段，在“如何做”階段上缺乏進一步深化研究。所以需要基于我國城市突發公共事件治理的現狀，將風險治理理論與我國城市風險的實際相結合，這將是國內危機治理研究的重要方向。其次，缺乏跨越學科的研究。城市突發公共事件治理涉及眾多學科，需要綜合研究才能獲得高水平成果。當前國內的研究主要集中在政治學和管理學等學科，學者們研究視角過窄導致拓展新領域的創新受到限制。再次，系統化的城市突發公共事件風險治理體系尚未形成。關于城市突發公共事件治理的獨創性研究國內目前還比較少。不少研究還停留在對個別現象及問題的階段分析和闡述上，缺乏系統化地分析與研究“城市突發公共事件治理”的一些基本問題，如城市突發公共事件治理的政策、城市突發公共事件的預警、突發公共事件預案和城市突發公共事件治理機制等。