主報告

“十四五”時期中國農村發展的總體思路與主要措施

主報告課題組[1]

摘要：“十三五”時期，在國家強農、惠農、支農政策的支持下，中國在保障糧食安全、促進農業轉型升級、農村第一、第二、第三產業融合、農民增收致富等方面均取得了顯著成效，農村全面小康建設扎實穩步推進，脫貧攻堅目標任務已接近完成。但是，也應該看到，目前農村發展中仍面臨諸多矛盾和問題，如農民種糧積極性下降、農民持續增收難度加大、農村老齡化日趨嚴重、農村民生“短板”突出、村莊分化日益加劇等，需要引起高度重視。“十四五”時期既是中國經濟社會發展的重要轉折時期，也是實現全面建成小康社會目標后向全面建成社會主義現代化強國邁進的承上啟下的關鍵時期。在這一時期，中國農村發展形勢將呈現出新的特點。預計到2025年，中國城鎮化率將達到65.5%，保守估計新增農村轉移人口在8000萬人以上；農業就業人員比重將下降到20%左右；鄉村60 歲以上人口比例將達到25.3%，約為1.24 億。到“十四五”期末，有可能出現1.3 億噸左右的糧食缺口，其中谷物（三大主糧）缺口約為2500萬噸。上海、江蘇、浙江、北京、天津5 省（市）預計將在2025年前后率先基本實現農業農村現代化目標值，引領全國農村發展。“十四五”時期中國農村發展的總體思路是：以確保國家糧食安全為前提，以深化體制改革和加快科技創新為動力，以農業農村高質量發展為主線，以促進農村產業轉型升級、提升農村公共服務質量、推動農民持續增收致富、全面提升綜合治理能力為重點，加快推進美麗鄉村、智慧鄉村和善治鄉村建設，為2035年基本實現農業農村現代化奠定堅實基礎。歸根結底，就是要“鞏固一個確保、強化兩大動力、貫穿一條主線、聚焦四大重點、建設三個鄉村”。為此，需通過補“短板”、調結構、抓改革、強治理，促進鄉村全面振興。一是著眼重點區域、重點領域、重點人群，補齊農村民生“短板”。二是在保障糧食安全的前提下，提質量善布局，大力提升農業生產率，強化數字鄉村建設，全面優化農村產業結構。三是做好承包地延包試點工作，推進農村“三塊地”改革，拓展確權成果應用，著重深化農村集體產權制度改革，通過全面深化農村改革，提升協同效應。四是通過厘清治理主體職責邊界，適應鄉村社會變動帶來的新型治理需求，優化治理手段，強力提升鄉村綜合治理能力。

關鍵詞：“十四五”時期 鄉村振興戰略 農村高質量發展農業農村現代化

The General Guidelines and Primary Measures of Rural Development in China during the 14thFive-year Plan Period

Research Team of the General Report

Abstract：During the 13thFive-Year Plan period，with the support of national policies of strengthening agriculture，benefiting farmers and supporting rural areas，China has made remarkable achievements in ensuring food security，promoting the transformation and upgrading of agriculture，integrating primary，secondary and tertiary industries in rural areas，as well as increasing farmers’income and wealth.The building of a moderately prosperous society in all aspects in rural areas has made steady progress，and the goal and tasks of poverty alleviation are about to be completed.However，it should also be noted that there are still many contradictions and problems in terms of rural development which need close attention，such as declining enthusiasm of farmers to grow grain，increasing difficulty to improve farmers’income，increasingly serious aging of the rural population，prominent insufficiency to support rural population’s livelihood，and the increasing disparity among villages.The 14thFive-Year Plan period is a criti cal turning point in China’s economic and social development.It is also a crucial period connecting the preceding and the following stages during China’s march towards the goal of building a moderately prosperous society in all aspects and becoming a great modern socialist country in all aspects.During this period，China’s rural development will take on new characteristics.It is estimated that by 2025，China’s urbanization rate will reach 65.5%，and the number of rural-urban migrants will increase by over 80 million.The proportion of people employed in agriculture will drop to around 20%.In rural areas，124 million people（25.3%of the population）will be over 60.By the end of the 14thFive-Year Plan period，there is likely to be a grain shortfall of about 130 million tons，including about 25 million tons of staple food grain.Shanghai，Jiangsu，Zhejiang，Beijing and Tianjin are expected to take the lead in realizing the goal of basic modernization of agriculture and rural areas around 2025，pioneering the country’s rural development.The general guidelines of the 14thFive-Year Plan period of China’s rural development are：to guarantee the premise of ensuring national food security，to deepen the system reform and accelerate scientific and technologi cal innovation as the driving forces，to take the high-quality development of agriculture and rural areas as the main line，to focus on promoting transformation and upgrading of rural industry，improving the quality of rural public services，accelerating sustained income increase of rural residents，and enhancing comprehensive governance capacity，thus to accelerate the construction of rural areas with beautiful environment，intelligent management and sound governance，laying a solid foundation for the realization of basic modernization of agriculture and rural areas in 2035.In short，it is necessary to consolidate one guarantee，strengthen the two major driving forces，insist on one main line，focus on the four major areas，and build rural areas via three dimensions.For this purpose，it is crucial to strengthen weak links，make structural adjustments，carry out reforms and enhance governance to promote rural revitalization in an all-round way.First，to focus on criti cal regions，areas and groups and fill in the shortage of livelihood support in rural areas.Second，on the premise of ensuring food security，to improve the quality and distribution of rural industries，including improving agricultural productivity，strengthening the construction of digital villages，and comprehensively optimizing the rural industrial structure.Third，to steadily put forward the pilot work of extending contracted land contracts，to promote the reform of three categories of land in rural areas，to expand the application of the results of property rights confirmation，to focus on deepening the reform of rural collective property rights system，and to generate synergies by comprehensively deepening rural reform.Fourth，to optimize governance approaches and enhance comprehensive governance capacity of rural areas by clarifying the boundary of responsibilities of various governance agents，adapting to emerging governance needs brought by the changes in rural society.

Key Words：the 14thFive-Year Plan period Rural Revitaliza tion Strategy High-quality Growth of Rural Areas Modernization of Agriculture and Rural Areas

一 對“十三五”時期中國農村發展的評價

“十三五”時期是全面建成小康社會和打贏脫貧攻堅戰的決勝階段。在這一時期，圍繞農村如期全面小康和脫貧攻堅目標任務，中央和各級地方政府制定實施了一系列強農、惠農、支農政策，農業農村發展取得了顯著成效，糧食安全保障能力不斷鞏固，農業經濟呈現良好發展態勢，農村產業融合發展步伐加快，農民收入和生活水平進一步提升。目前，農村全面小康和脫貧攻堅目標即將實現。在2020年完成脫貧攻堅目標任務后，中國將提前10年實現聯合國2030年可持續發展議程的減貧目標。當然，也應該看到，目前中國農村發展的基礎還比較薄弱，城鄉發展差距依然較大，糧食安全仍面臨一些潛在風險，農村老齡化嚴重、民生“短板”突出以及村莊分化加劇等問題應引起高度重視。

（一）“十三五”時期促進農村發展的政策措施

“十三五”時期，中央連續發布5個一號文件聚焦“三農”問題，大力推動實施打贏脫貧攻堅戰和鄉村振興戰略，不斷深化農業供給側結構性改革，穩步推進農村集體產權制度改革、城鄉融合發展體制機制創新以及農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點，并在農村產業、鄉村治理、農村減8貧、城鄉融合發展等方面，采取了一系列的政策措施，有力地促進了農業農村發展和農民增收致富。

1.大力推動現代農業發展，促進農村第一、第二、第三產業深度融合

“十三五”時期，以農業供給側結構性改革為主線，中央、國務院及有關部門多措并舉大力推動現代農業和農村產業融合發展。2016年中央一號文件聚焦加快農業現代化，明確提出“走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的農業現代化道路”。2017年中央一號文件聚焦農業供給側結構性改革，對現代農業發展和新動能培育進行了全面部署。2017年中央一號文件又提出“加快實現由農業大國向農業強國轉變”“推動農業由增產導向轉向提質導向”的要求。其間，國務院就建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區、探索建立涉農資金統籌整合長效機制、加快推進農業機械化和農機裝備產業轉型升級、促進鄉村產業振興等發布了多個指導意見，中辦、國辦還就創新體制機制推進農業綠色發展，加快構建政策體系培育新型農業經營主體，促進小農戶和現代農業發展有機銜接等，國辦就進一步促進農產品加工業發展，支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村第一、第二、第三產業融合發展，推進農業高新技術產業示范區建設發展，切實加強高標準農田建設提升國家糧食安全保障能力等專門發布了文件。

有關部門狠抓落實，制定實施了一系列政策措施。例如，為有效推進農村第一、第二、第三產業融合發展，農業部和中國農業銀行啟動實施了金融支持農村第一、第二、第三產業融合發展試點示范項目，有針對性地支持一批農村產業融合發展主體；國家旅游局、農業部組織開展了國家現代農業莊園創建工作，計劃到2020年建成100個國家現代農業莊園；國家發展改革委、財政部、農業部等部門組織實施了農村產業融合發展“百縣千鄉萬村”試點示范工程；國家發展改革委會同農業部、工信部、財政部等部門建立了農村產業融合發展部門協同推進機制；財政部確定在河北、江西等18個省份開展田園綜合體建設試點；國土資源部、國家發展改革委還聯合發文出臺了農村產業融合發展用地政策。

2.積極開展農村人居環境整治，建設美麗宜居和善治鄉村

在農村人居環境整治方面，針對農村基礎設施和民生領域欠賬較多，農村環境和生態問題依舊比較突出的問題，2016年、2017年中央一號文件不斷重申開展農村人居環境整治行動和美麗宜居鄉村建設。2018年，中辦、國辦聯合印發了《農村人居環境整治三年行動方案》，明確以建設美麗宜居村莊為導向，以農村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，加快補齊農村人居環境突出短板。為貫徹落實這一方案，同年12月，中央農辦、農業農村部等18個部門印發了《農村人居環境整治村莊清潔行動方案》，著力解決村莊環境“臟亂差”問題；2019年1月，中央農辦、農業農村部等 8 部門發布了《關于推進農村“廁所革命”專項行動的指導意見》，加快推進農村“廁所革命”專項行動。在鄉村治理方面，2019年，中辦、國辦印發了《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，提出構建共建共治共享的社會治理格局，走中國特色社會主義鄉村善治之路；中央農辦、農業農村部等6 部門組織開展了鄉村治理體系建設試點示范工作，并在全國確定了115個縣（市、區）開展鄉村治理體系建設試點示范。

3.集中力量聚焦深度貧困地區，堅決打贏脫貧攻堅戰

為堅決打贏脫貧攻堅戰，“十三五”期間各級政府制定實施了一系列政策措施，逐項壓實脫貧攻堅責任，扎實推進脫貧攻堅工作。2016年11月，國務院印發了《“十三五”脫貧攻堅規劃》，對脫貧攻堅的目標體系和實施路徑進行了詳細規劃。2018年6月，中共中央、國務院發布了《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》，進一步細化了脫貧攻堅的目標任務、實施路徑和保障措施。針對農村貧困人口“三保障”存在的薄弱環節，2019年6月國務院扶貧開發領導小組印發了《關于解決“兩不愁三保障”突出問題的指導意見》，要求各部門、各地區把解決“兩不愁三保障”突出問題作為決戰決勝脫貧攻堅戰的關鍵環節，攻克突出問題，加快補齊“短板”。為全面鞏固提升脫貧攻堅成果，2019年10月，國務院成立了國家脫貧攻堅普查領導小組，隨后在全國啟動了國家脫貧攻堅普查工作。面對新冠肺炎疫情突如其來的沖擊，黨中央國務院及時出臺了一系列有效防控疫情和應對疫情對脫貧攻堅影響的政策與措施。如對未“摘帽”的52個貧困縣和1113個貧困村實行掛牌督戰；進一步加大扶貧資金投入，2020年中央財政補助地方專項扶貧資金達到1461 億元；對農民工外出務工實行“點對點、一站式”服務；等等。

打好深度貧困殲滅戰是打贏脫貧攻堅戰的關鍵。“十三五”期間，中央不斷加大對深度貧困地區尤其是“三區三州”的支持力度。2017年9月，中辦、國辦發布了《關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的實施意見》，明確了深度貧困地區的范圍并提出中央統籌，重點支持“三區三州”，構建起適應深度貧困地區脫貧攻堅需要的支撐保障體系。2018—2020年連續3年中央一號文件都明確把深度貧困地區作為脫貧攻堅的主攻方向，強調要集中發力、強力幫扶、掛牌督戰。2019年12月，中央經濟工作會議明確提出了“集中兵力打好深度貧困殲滅戰”的要求，強調政策、資金重點向“三區三州”等深度貧困地區傾斜。各有關部門和地方政府也相繼制定實施了一系列政策措施，在基礎設施建設、易地扶貧搬遷、產業發展、轉移就業、社會幫扶、兜底保障、教育健康扶貧、生態扶貧、資產收益扶貧、金融扶貧等方面支持深度貧困地區脫貧攻堅。

4.推進城鄉公共資源合理配置，構建城鄉融合發展體制機制

為促進城鄉全面深度融合發展，“十三五”期間，圍繞戶籍制度改革、合理配置公共資源以及促進城鄉要素自由流動和平等交換等，國家推進實施了一系列改革和政策措施。2016年1月，國務院發布了《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》，對城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療兩項制度進行整合，建立統一的城鄉居民基本醫療保險制度；2016年7月，國務院發布了《關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》，明確了到2020年基本實現縣域義務教育均衡發展和城鄉基本公共教育服務均等化的目標；7月，國務院還發布了《關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》，提出了支持農業轉移人口市民化的10 項政策措施；9月國務院辦公廳又發布了《推動1 億非戶籍人口在城市落戶方案》，提出“十三五”期間城鄉區域間戶籍遷移壁壘加速破除，戶籍人口城鎮化率年均提高1個百分點以上，年均轉戶1300萬人以上。按照黨的十九大提出的“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”的要求，2019年4月，中共中央、國務院發布了《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，從城鄉要素合理配置、城鄉基本公共服務普惠共享、城鄉基礎設施一體化發展、鄉村經濟多元化發展和農民收入持續增長五個方面明確了體制機制創新的方向。此外，為建立城鄉統一的建設用地市場，“十三五”時期還開展了農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點工作。

（二）“十三五”時期中國農村發展取得的成效

“十三五”時期，在國家強農惠農支農政策的支持下，中國在保障糧食安全，促進農業轉型升級，農村第一、第二、第三產業融合、農民增收致富等方面取得了顯著成效，農村全面小康建設扎實穩步推進，脫貧攻堅目標任務已接近完成。

1.糧食安全保障能力不斷鞏固

黨的十八大以來，中國始終把糧食安全放在十分重要的位置，確立了“確保谷物基本自給，口糧絕對安全”的新糧食安全觀。“十三五”期間，中國的糧食安全保障能力不斷鞏固提升。第一，糧食產量保持穩定，糧食單產穩步提升。自2015年以來，中國糧食總產量連續5年穩定在6.5 億噸以上，稻谷、小麥、玉米等主要糧食作物產量基本穩定，單位面積產量明顯提升。2019年，全國糧食單產比2015年提高2.9%，其中稻谷、小麥、玉米分別提高2.4%、4.4%和7.2%。面對新冠肺炎疫情，中央及各地壓實“米袋子”省長負責制和“菜籃子”市長負責制，堅持疫情防控和春耕備耕兩手抓，全國春播面積增加700 多萬畝，春播進度明顯加快，結構調優、品質調綠。據預測，2020年全國糧食總產量可望達到6.7 億噸以上的水平（魏后凱、黃秉信，2020）。

第二，達到“確保谷物基本自給，口糧絕對安全”的要求。糧食自給率是衡量一個國家或者地區糧食安全的基本指標。[2]根據《中國糧食安全》白皮書，目前中國谷物自給率超過95%（國務院新聞辦公室，2019），處于國際公認的基本實現谷物自給的安全范圍內。口糧是人們的日常主食，在中國指小麥和稻谷。目前稻谷和小麥產需有余，完全能夠自給。采用流向統計法，計算2015—2019年的口糧自給率，結果如表1所示。近年來，中國口糧的自給率均在100%以上，一直處于完全自給的絕對安全范圍內。

第三，糧食外主要農產品穩步增長，居民食品來源日趨多樣化。“十三五”期間，除了豬肉等少數農產品產量出現明顯的下滑之外，油料、糖料、牛羊肉、水產品、蔬果等農產品產量均保持穩定增長態勢。自2013年以來，居民在其他食品方面的人均消費量已經明顯超過在糧食或谷物方面的消費量，并呈現穩步增長趨勢，與此同時，糧食或谷物的人均消費量繼續呈現不斷下降趨勢（見圖1）。2018年，其他食品人均消費量比2013年增長了5.3%，而糧食和谷物人均消費量分別下降了 14.5%和16.3%。這表明，中國居民食品消費結構正在加快從“吃得飽”向“吃得好”升級，居民食品來源日趨多樣化，糧食安全也將向確保多元化的食品安全轉變。

2.農業經濟呈現良好發展態勢

“十三五”期間，中國大力推動高標準農田建設，積極推廣高產、高效綠色生態生產技術，不斷強化現代科技支撐，加快推進農業供給側結構性改革，農業經濟總體呈現良好發展態勢。“十三五”時期前4年，中國第一產業增加值年均增長3.5%，占GDP的比重由2015年的8.4%下降到2019年的7.1%。同時，農業現代化進程穩步推進，農業生產效率進一步提高。從2012年到 2019年，全國農業科技進步貢獻率由 53.5%提高到59.2%，提高了5.7個百分點；農作物耕種收綜合機械化水平由57.2%提高到70%以上，主要糧食作物耕種收綜合機械化率超過80%。目前，全國主要農作物良種已經實現全覆蓋，自主選育品種提高到95%以上。農用化肥、農藥、農用塑料薄膜使用量均出現下降趨勢，高產高效綠色生態生產技術成效顯著。與2015年相比，2018年農用化肥施用折純量、農藥使用量、農用塑料薄膜使用量分別下降6.1%、15.7%和5.3%。2019年，全國農用化肥施用量又下降4.4%，三大主糧化肥和農藥利用率分別達到39.2%和39.8%，比2015年分別提高4個和3.2個百分點。

3.農村產業融合發展步伐加快

產業融合既是農村產業發展的方向，也是促進農業規模化經營以及農業增效和農民增收的重要途徑。“十三五”期間，在有關部門和各級地方政府的大力推動下，農村第一、第二、第三產業融合步伐明顯加快，呈現出良好的發展勢頭。

第一，農村產業融合主體快速發展。以專業大戶、家庭農場、農民專業合作社、農業產業化龍頭企業等為代表的產業融合主體蓬勃發展，極大地提高了農業生產經營的組織化水平。據農業農村部數據，截至2019年年底，全國家庭農場超過70萬家，依法注冊的農民合作社達220萬家，從事農業生產托管的社會化服務組織42萬個，全年托管服務面積14 億畝次，服務小農戶6000萬戶。

第二，農村產業融合試點及載體快速發展。農村產業融合發展示范園、田園綜合體以及現代農業產業園是推動農村產業融合發展的重要載體。據不完全統計，2017年全國18個試點省份入選國家田園綜合體試點項目共有26個。自2017年全面啟動現代農業產業園建設以來，中央財政已經先后投入50 多億元獎補資金，批準創建了62個、認定了20個國家級產業園，各省財政安排125 億元專項投入，創建了1000 多個省級產業園和一大批市縣級產業園（劉慧，2019）。2019年2月，國家發展改革委等7部門又聯合發文，首批確立了148 家農村產業融合發展示范園。

第三，農村新產業、新業態、新模式發展迅猛。截至2018年年底，農業農村部創建并公布388個全國休閑農業和鄉村旅游示范縣（市），推介710個中國美麗休閑鄉村。在政府的推動下，休閑農業、鄉村旅游、農村電商等迅速發展。2018年，全國休閑農業和鄉村旅游接待人次達30 億人次，營業收入達8000億元。隨著移動互聯的快速發展，農村電子商務發展迅猛，據商務部數據，2019年全國農村網絡零售額達到1.7萬億元，其中，農產品網絡零售額達到3975 億元，分別比2016年增長了90%和1.5 倍。

第四，農企利益聯結機制更加緊密。隨著農村產業融合的深入發展，經營主體同農民形成了訂單生產、股份合作、產銷聯動、利潤返還等多種緊密型利益聯結機制，探索出了“保底收益+按股分紅”“固定租金+企業就業+農民養老金”“土地租金+務工工資+返利分紅”等多種收益分配形式（國家發展改革委農村經濟司，2018）。例如，貴州安順西秀區大壩村探索建立的“支部+合作社+農戶”農業生產經營模式，農民可以從土地流轉、金刺梨養護、金刺梨專業合作社分紅、果酒廠分紅、特色養殖以及旅游接待等多個環節獲益。

4.農民收入和生活水平進一步提升

“十三五”期間，中國農村居民收入和消費支出增速持續快于城鎮居民，農民收入和生活水平快速提升，城鄉居民收入和消費水平差距進一步縮小。從2015年到2019年，農村居民人均可支配收入由11421.7 元增加到16021.0 元，年均實際增長6.6%，比城鎮居民收入年均增速高0.9個百分點（見圖2），城鄉居民人均可支配收入比由2.73 下降到2.64。同期，農村居民人均消費支出由9223 元提高到13328 元，年均實際增長7.4%，比城鎮居民增速高2.7個百分點，城鄉居民人均消費支出比由2.32 下降到2.11。從消費質量來看，農村居民恩格爾系數從2010年的41.1%下降到2015年的33.0%，2019年進一步下降到30%。這表明，近年來中國農村居民生活水平明顯改善，目前已經接近聯合國劃分的20%—30%的富足標準。然而，需要指出的是，“十四五”時期農村居民恩格爾系數下降速度已經明顯減緩，前4年年均下降0.75個百分點，遠低于“十二五”時期年均下降1.62個百分點的速度。

5.農村脫貧攻堅取得巨大成效

進入“十三五”時期以來，中國有效克服經濟下行壓力以及減貧難度加大和新冠肺炎疫情對脫貧進程的影響，堅決打贏脫貧攻堅戰，確保如期完成脫貧攻堅目標任務。

第一，農村貧困人口實現脫貧和貧困縣全部“摘帽”目標任務接近完成。“十三五”時期前4年，中國共減少農村貧困人口5024萬人，每年減貧數量均在1100萬以上，截至2019年年底，全國剩余農村貧困人口已下降到551萬，貧困發生率降至0.6%。在全國832個貧困縣中，截至2020年5月已有780個宣布脫貧“摘帽”，未“摘帽”縣僅剩52個。按照當前的脫貧攻堅部署和工作力度，到2020年年末，如期實現現行標準下農村貧困人口全面脫貧和貧困縣全部“摘帽”的任務是有保障的。

第二，貧困地區農村居民收入持續快速增長。從2015年到2019年，貧困地區、集中連片特困地區、國家扶貧開發重點縣農村居民人均可支配收入年均名義增長率分別為 10.9%、11.0%和11.2%，均明顯高于全國農村居民8.8%的平均增速，貧困群眾“兩不愁”質量水平明顯提升。其間，貧困地區與其他地區之間農村居民收入差距明顯縮小，其中，貧困地區農民人均可支配收入相對水平由67.0%提高到72.2%，集中連片特困地區由65.9%提高到71.4%，國家扶貧開發重點縣由66.0%提高到71.9%（見表2）。

第三，貧困地區基礎設施和基本公共服務條件明顯改善。貧困地區自然村在2018年通公路比例已達到100%。截至2019年年底，貧困地區村村都有衛生室和村醫，10.8萬所義務教育薄弱學校的辦學條件得到改善，農網供電可靠率達到99%，深度貧困地區貧困村通寬帶比例達到98%，960 多萬貧困人口通過易地扶貧搬遷擺脫困境。“三保障”等突出問題得到總體性解決（習近平，2020）。

（三）當前中國農村發展面臨的主要問題

在看到成績的同時，也需要看到，長期以來促進農業農村發展那些積極因素的作用正在衰減，而新的問題或者矛盾正在逐漸積累，需要引起高度重視。

1.農民種糧積極性下降，農產品供需矛盾突出

自2005年以來，中國糧食作物播種面積在經歷11年的持續增加后，于2016年達到最高點，之后出現了連續3年播種面積減少態勢。2019年，全國糧食播種面積11606萬公頃，比2016年減少2.7%，約減少316萬公頃。糧食種植面積減少，反映了當前農民種糧積極性不高的現狀，其中蘊含深刻的社會經濟原因。一方面，農村人口老齡化日趨嚴重，“三留守”問題仍未根本解決。與此同時，以“80 后”“90 后”為代表的“農二代”，因長期不事稼穡，不知農桑，也大多喪失從事農業生產的技能。雖然近年來職業農民增長較快，2018年達到1693萬人，但也僅占全部農業就業人員的8.36%。實現農民職業化仍有很長的路要走。另一方面，近年來大米、小麥、玉米等主要糧食每畝產值增長緩慢，而生產成本快速攀升，自2015年起，每畝總成本超過每畝產值，糧食種植已經毫無收益可言，“十三五”期間糧食種植出現了虧損不斷擴大的趨勢（見圖3），極大地損害了農民種糧的積極性，撂荒拋荒問題已經表現得非常明顯，這將對未來的糧食安全構成挑戰。

同時，“十三五”期間，部分大宗農產品一度出現供需矛盾突出、價格波動較大的情況。2015—2016年度，中國玉米庫存消費比高達 50.9%，玉米價格出現大跌；而到了 2018—2019年度，庫存消費比迅速回落至23.3%，玉米價格又快速上揚。棉花也出現類似的情況。近些年，生豬飼養量一直呈下降趨勢，從2016年的44209.17萬頭下降到2019年的31041萬頭，下降了29.8%。受非洲豬瘟的影響，2019年豬肉產量下降近 1000萬噸，由于產量的快速下降，從2019年下半年開始，全國豬肉價格出現暴漲情況并成為2019年CPI 上漲的主要原因。部分大宗農產品供需矛盾突出的情況使近些年農產品生產價格指數波動較大，2016年為103.4，2017年跌至96.5，2018年回升至99.1，2019年則大漲至114.5。

2.城鄉居民收入差距大，農民持續增收面臨挑戰

當前農村居民與城鎮居民的收入和生活水平差距依舊很大。2019年，城鄉居民人均可支配收入之比為2.64，仍遠高于1985年1.86 的水平；城鄉居民人均消費水平之比2018年為2.55，雖然比2015年下降了0.26，但仍遠高于1982—1990年2.23 的平均水平。與此同時，農民持續穩定增收的壓力日益加大。2016—2019年，農村居民人均可支配經營凈收入年均僅名義增長6.4%，比農村居民人均可支配收入平均增速低2.4個百分點，其對農民增收的貢獻僅有27.4%。從2015年起，在農村居民可支配收入來源中，工資性收入已經開始超過經營凈收入。目前，農民增收越來越依賴工資性收入和轉移凈收入，2016—2019年工資性收入對農民增收的貢獻為43.1%，轉移凈收入的貢獻為26.8%，兩者合計占69.9%。隨著城鎮化速度的放緩，全國外出農民工數量的增長率快速下滑，已經從2011年的4.35%迅速下降到2019年的0.84%（見圖4）。未來農民工資性收入需要更多地依靠本地就業來實現，而轉移凈收入占比受“天花板”的限制不可能無限制擴大。農民財產凈收入雖然增長較快，2016—2019年年均名義增速達到10.6%，但因占比較低，其對農民增收的貢獻僅有2.7%，短期內還難以大幅提升。因此，未來農民持續穩定增收，依靠農村產業振興增加家庭經營收入和本地工資性收入是關鍵。

貧困地區農民增收的可持續性也有待進一步增強。從2015年到2019年，貧困地區轉移凈收入的增長速度明顯高于工資性收入和經營凈收入的增速（見圖5），同時也快于全國平均的農村居民轉移凈收入增長率。其間，在貧困地區農民增收來源中，經營凈收入和財產凈收入的貢獻率分別僅有22.5%和1.7%，而工資性收入和轉移凈收入的貢獻率分別達到39.0%和36.8%，合計占75.8%。近些年，在實施脫貧攻堅的過程中，雖然各級政府加大了產業扶貧的力度，但由于貧困地區產業競爭力不足，目前農民增收仍高度依賴外出打工和政府的轉移支付，內生“造血”能力依舊不強。

3.農村老齡化日趨嚴重，“三留守”引致社會問題凸顯

近年來，隨著城鎮化的推進，農村地區老齡化現象日益嚴重，呈現典型的“未富先老”特征。從2010年到2018年，鄉村60 歲以上人口比重從14.98%快速攀升到20.46%，提高了5.48個百分點，同期城市60 歲以上人口比重提高了4.33個百分點；鄉村65 歲以上人口比重從10.06%快速攀升到13.84%，提高了3.78個百分點，已經逼近14%的深度老齡化警戒線，[3]較城市高出3.48個百分點（見表3）。實際上，目前中國農村地區已經步入深度老齡化社會。同時，隨著外出務工規模的不斷增長，農村地區留守老人、留守兒童、留守婦女即“三留守”引致的各種社會問題日益凸顯。特別是在農村養老服務體系還不健全的情況下，農村留守老人的贍養問題十分突出，突發疾患往往得不到及時的救治。農村留守兒童大多由祖父母或者外祖父母隔代照料，長期缺乏父母的親情呵護與完整的家庭教育和監管，留守婦女也普遍存在擔心、焦慮等心理、生理健康問題。

4.農村民生“短板”突出，人居環境亟待改善

與城市居民相比，農村居民能夠享受的醫療和養老保障水平低、保障能力有限。如果將直轄市區和地級市轄區看成城市，把縣（縣級市）看成農村，2018年農村每千人口醫療衛生機構床位數僅為城市的52.4%，農村每千人口衛生技術人員僅為城市的42.4%，而且自2010年以來這兩個指標的城鄉差距總體上呈現不斷擴大的趨勢（見圖6）。中國城鎮居民主要參加職工基本養老保險，農村居民主要參加城鄉居民社會養老保險，2018年城鎮職工基本養老保險基金支出有44644.9 億元，而城鄉居民社會養老保險基金支出僅為2905.5 億元，前者是后者的15.4 倍；城鎮職工人均領取為37842.0 元/年，而城鄉居民人均領取僅為1827.6 元/年，前者是后者的20.7 倍。農村快速步入深度老齡化社會的現狀還使農村地區養老服務需求與養老服務供給之間存在嚴峻的供需缺口。

為解決城鎮化快速推進和人口出生率不斷下降造成的農村生源減少和校舍空置問題，進入21世紀以來，中國對農村中小學校進行了大規模的撤并工作，這種布局調整有利于充分利用優質教育資源，提高農村中小學辦學質量和規模效益，但隨著中小學校不斷向鄉鎮和縣城的集中，也給偏遠農村地區的學生上學帶來了諸多不便，而過早的寄宿生活對學生成長和心理健康等造成的負面影響至今仍沒有引起高度重視。優質教育資源向城鎮的集中，促使一些家長到縣城或鄉鎮租房甚至被迫買房進行陪讀，在農村地區形成了一個新的陪讀群體。

農村總體人居環境不佳以及基礎設施建設落后的情況至今尚未得到根本性的扭轉。2018年，全國鄉燃氣普及率僅有25.61%，村莊為28.59%，仍遠低于城市96.70%的水平。農村生活垃圾處理雖然已經普遍形成村收集、鄉轉運、縣處理運行機制，但無害化處理率仍然較低，2018年全國鄉為32.18%，遠低于城市98.96%的水平，而農村建筑垃圾管理幾乎處于空白狀態，處理方式落后、資源化利用率低。近年來，在推進農村人居環境整治行動中，農村改廁取得了明顯成效，2017年農村衛生廁所普及率達到81.7%，但由于政策不配套，農村污水處理和地下管網設施普遍落后。2018年，全國鄉污水處理率只有18.75%，其中，污水處理廠集中處理率只有 11.12%。截至2019年年底，依然有超過70%的農戶生活污水沒有得到處理。此外，化肥、農藥等施用強度仍處于高位，農業面源污染依舊嚴重。與一些發達國家相比，更是有明顯的差距。以氮肥施用量為例，2017年，中國的氮肥施用量為219.56 千克/公頃，明顯高于美國、德國、英國的72.61 千克/公頃、125.02 千克/公頃和168.5 千克/公頃；從殺蟲劑的施用量來看，中國每公頃的施用量大約是美國、德國、英國的3—4 倍（見表4）。

5.村莊分化日益加劇，農民家庭收入差距拉大

近年來，隨著中西部地區農村經濟發展的加快，農村地區差距總體上呈不斷縮小的趨勢，但東北與東部地區間差距以及農民家庭收入差距則在不斷拉大。從表5 中可以看出，東部與中西部間農民人均可支配收入相對差距以及四大區域和31個省（區、市）農民人均可支配收入變異系數均在縮小，而東部與東北地區間相對差距系數則由 2013年的 17.7%增加到 2019年的23.2%；按五等份分組的農民人均可支配收入變異系數由0.703增加到2018年的0.762，但2019年又迅速下降到0.727，主要是因為按照五等份分組的農民收入名義增速與其收入水平高度負相關，相關系數達-0.972。同時，由于地理位置、資源稟賦、歷史文化、產業選擇以及能人帶動等的不同，農村地區村莊分化嚴重，農村“空心化”問題越發突出。對北京郊區3885個村莊的研究表明，近年來村莊間分化在不斷加劇（陳雪原、周雨晴，2019）。更為重要的是，農村的經濟精英和知識精英與普通農民之間不斷出現分化，一般性農業生產型村莊往往出現“精英進城、老人留守、村莊空心化”的衰落凋敝景象（李韜，2019）。隨著農村青壯年的大量進城，全國農村宅基地的空置率達10.7%，部分地區鄉村農房空置率超過35%（魏后凱、黃秉信，2019），“人去宅空”的情形在全國各地的村莊中已經是非常普遍的現象。隨著農村宅基地空置率的進一步提升，如何處置空置的宅基地以及宅基地之上破敗的房屋，成為亟須解決的現實問題。有些地區還出現空置房屋強制拆除以及宅基地強制收回，以及不顧農民意愿和實際情況的強制“撤村并點”情況。

二 “十四五”時期中國農村發展的總體戰略

“十四五”時期既是中國經濟社會發展的重要轉折時期，也是實現全面建成小康社會目標后向全面建成社會主義現代化強國邁進的承上啟下的關鍵時期。在“十四五”時期，既要進一步鞏固提升農村全面小康和全面脫貧的質量，又要全面實施鄉村振興戰略，為2035年基本實現農業農村現代化開好局、起好步。因此，謀劃“十四五”時期中國農村發展，應圍繞農村高質量發展主線和農業農村現代化總目標，全面實施鄉村振興戰略，推進減貧戰略和工作體系平穩轉型，聚焦國家糧食安全、產業轉型升級、公共服務提質、農民增收致富、治理能力現代化等重點領域，科學制定發展目標，積極布局梯次推進戰略，引領農村加快實現轉型發展和高質量發展，開啟中國農村發展新征程。

（一）“十四五”時期農村發展面臨的新形勢

在“十四五”時期，科技革命和新技術尤其是數字技術應用將加快農業農村轉型升級，城鎮化快速推進將重塑農村人口結構和消費結構，新型城鎮化與鄉村振興戰略的協同推進將開創城鄉融合發展新局面。同時，在人口變化、新冠肺炎疫情、國際貿易不穩定、自然災害等多方面因素的影響下，農業農村各類風險的防控難度也不斷加大。

1.農村發展進入“兩個過渡”歷史交匯期

在確保脫貧攻堅目標如期實現后，農業農村的工作重點將全面轉移到實施鄉村振興戰略上來。“十四五”時期農村發展需要實現全面脫貧與鄉村振興的有效銜接和平穩轉型，這是第一個過渡。在2020年全面建成小康社會目標實現以后，中國將邁向第二個百年目標的奮斗階段。[4]作為兩個百年目標的交會期，“十四五”時期需要做好從農村全面小康轉向農業農村現代化的合理銜接，這是第二個過渡。

2.農業農村轉型升級速度加快

物聯網、大數據、人工智能等數字技術的應用，為農業高質量發展和農民就業增收帶來了廣闊空間。2018年，全國農業數字經濟占農業增加值的比重達到7.3%[5]，農業數字化轉型需求與潛力巨大。特別是在疫情恢復階段，以數字技術為代表的信息化手段加快應用于農業農村發展，促進鄉村疫情防控體系建立，提供多渠道就業和務工渠道，為農村轉型升級注入強勁動力，農村新產業、新業態、新經濟將持續涌現。

3.農村人口結構與消費結構同步變化

農村人口向城鎮大規模遷移的總體趨勢仍將延續，城鄉勞動力雙向互動更加頻繁，農村勞動力就地轉移趨勢增強。同時農村老齡人口比重不斷增加，將形成對農村脫貧攻堅成果的持續挑戰。另外，伴隨現行標準下農村絕對貧困消除以及農民持續增收，農村居民家庭食品消費結構加快升級，其對精神文化和生活服務等方面的消費需求也將進一步增加，農村產品和服務消費市場潛力巨大。

4.農業農村風險防控難度加大

大規模人口流動導致基層治理面臨的問題更加復雜。大量留守兒童和獨居老人滯留農村，引發的社會矛盾有可能集中顯現。同時，疫情背景下農村地區在應對重大突發公共安全事件中，災害防控意識薄弱、應急處理能力不足等問題凸顯。后疫情時期全球自然災害、重大衛生事件可能隨時暴發，國際貿易的不穩定性和不確定性更加突出，各類風險防控的復雜性、困難性增加。

5.城鄉融合有望進一步加快推進

新型城鎮化與鄉村振興相互促進，資金、人才、土地等要素雙向流動的格局加快形成。隨著500萬人口以下大城市戶籍全面放開，常住人口1000萬以下城市基本放開人才落戶門檻，城鄉基本公共服務均等化進程將不斷加快。同時，農村土地制度改革將激活農村建設用地潛力，為推動形成城鄉統一的建設用地市場奠定基礎。農民收入增長潛力將得到進一步發掘，城鄉收入差距穩步縮小的實現條件持續強化。

（二）“十四五”時期農村發展的總體思路

在“十四五”時期，應緊緊圍繞全面實施鄉村振興戰略和新時代“兩步走”戰略安排，以確保國家糧食安全為前提，以深化體制改革和加快科技創新為動力，以農業農村高質量發展為主線，以促進農村產業轉型升級、提升農村公共服務質量、推動農民持續增收致富、全面提升綜合治理能力為重點，加快推進美麗鄉村、智慧鄉村和善治鄉村建設，為加快實現農業農村現代化奠定堅實基礎。一句話，就是要“鞏固一個確保、貫穿一條主線、強化兩大動力、聚焦四大重點、建設三個鄉村”。

第一，鞏固“一個確保”。保障國家糧食安全，穩固糧食安全戰略地位，這是“十四五”時期農業農村發展的前提。特別在全球性疫情沖擊下，穩定糧食播種面積和產量、提高糧食生產能力、妥善應對農產品國際貿易風險的形勢更加迫切。同時國內人口峰值臨近，糧食及重要農產品需求還將持續剛性增長。必須始終高度重視糧食安全問題，不斷優化糧食供給體系，調整國內生產結構和國際貿易結構，穩固中長期糧食安全基礎。

第二，貫穿“一條主線”。“十四五”期間應將農業農村高質量發展作為主線，一是鞏固農村全面小康和脫貧攻堅成果，做好全面脫貧與鄉村振興有效銜接，推動減貧戰略和工作體系平穩轉型。二是促進農業提質增效，加快農業結構調整和升級，不斷壯大農業優勢產業，提升國際競爭力。三是提高農村發展質量，在補齊農村全面小康“短板”的基礎上，要進一步強弱項、提質量，全面縮小城鄉差距。

第三，強化“兩大動力”。農業農村發展的根本出路在于改革創新。一是體制改革。要深入推進農業供給側結構性改革，全面深化農村改革。體制改革要加強頂層設計，突出整體性和協調性。在認真總結近年來改革試點經驗和完善相關法律制度的基礎上，逐步推動農村改革由試點創建走向全面推開。二是科技創新。圍繞世界前沿和國家需求，突出農業科技的原創性、突破性和引領性。要完善科技攻關、中試、轉化等方面的政策體系與服務體系，通過科技創新激活農村要素和資源，提升農業科技進步貢獻率。

第四，聚焦“四大重點”。一是促進農村產業轉型升級。根據不同村莊的稟賦條件，走差異化的農村產業發展道路。突出農村主導產業和優勢產業，引導產業向規模化、集群化、綠色化轉型。以現代農業為核心，發掘農業多維功能以及農村地區生態、文化、旅游等方面的經濟價值，加快農村第一、第二、第三產業融合，促進產業結構升級，助力鄉村產業振興。二是提升農村公共服務質量。加快縮小城鄉公共服務差距，分類指導和推進城鄉教育、醫療、衛生等基本公共服務制度并軌，逐步實現基本公共服務城鄉常住人口全覆蓋。要兼顧區域協調和公平發展，加大對中西部落后地區農村基礎設施和公共服務的專項扶持與對口幫扶。三是推動農民持續增收致富。在全面鞏固脫貧成果和提高脫貧質量的基礎上，重點解決農村相對貧困問題，逐步建立保證農民持續穩定增收的長效機制。要將鞏固脫貧成果和新減貧戰略納入“十四五”規劃和鄉村振興戰略第二個五年規劃，做好時序和內容銜接。四是全面提升農村綜合治理能力。激活鄉村治理效能，加快推進鄉村治理體系和治理能力現代化，補足農業農村現代化的能力缺口。針對農村人口結構變化特點，動員社會和民間組織力量，創新基層組織建設與治理模式。積極引入現代治理手段和工具，增強應急和突發事件響應能力。

第五，建設“三個鄉村”。一是以污水處理、地下管網、品質提升、管護機制等為重點，進一步改善農村人居環境質量，提升美麗鄉村建設的層次和水平，打造美麗鄉村的升級版；二是深入實施數字鄉村戰略，強化農村新型基礎設施和數字鄉村標準體系建設，以智慧農業、智慧農莊、智慧社區、智慧村莊等為重點，加快推進智慧鄉村建設；三是在鄉村治理體系建設試點示范的基礎上，突出地區特色，大膽探索試驗，不斷完善鄉村治理體系，全面提升鄉村治理能力，加快推進善治鄉村建設。

（三）“十四五”時期農村發展的關鍵指標預測與目標設定

根據中國農村發展現有基礎、所處階段以及國內外經濟形勢和發展趨勢，下面重點選擇若干關鍵指標進行預測和分析，并確定2025年關鍵指標的目標值，在此基礎上提出“十四五”時期農村發展的主要目標。

1.預測方法

本報告重點關注的農村發展若干關鍵指標，如糧食產量、鄉村人口、農民收入等，其系統數據的信息具有“灰色”特征。針對這類信息不確定的系統數據，在預測方法上可選擇灰色系統理論（鄧聚龍，1984）。該理論將待預測隨機過程看作在一定范圍內、一定時區內變化的“灰色量”，利用灰色建模不斷疊加確定性數據，找出系統數據內在規律和提取所需信息，從而實現對系統整體數據的描述和預測。灰色系統建模的基礎是 GM（1，1）模型，該模型在無須大量數據樣本下，也能通過改進和優化來提高精度，特別是對于短期預測的效果較好（劉思峰、楊英杰，2015）。因此，利用10年甚至更長期的時間序列數據，通過灰色模型來預測短期目標（到 2025年），可實現較高的預測精度。

預測過程隨著時間的推移，將會不斷有隨機擾動等因素進入灰色系統，使系統的預測精度受到影響。可進一步運用新陳代謝的技術手段，不斷補充新數據信息，反復依次地動態生成建模序列，更準確地反映系統最新特征，直到完成預測目標。本報告采用基于灰色動態系統的 GM（1，1）模型來分析和預測“十四五”時期農村發展的關鍵指標，在預測中結合模型精度，選擇離散型DGM（1，1）模型和新陳代謝的技術手段對GM（1，1）模型進行調整。

2.關鍵指標預測

（1）農村人口結構。根據“十三五”時期的發展趨勢，我們重點選擇農村轉移人口數量、第一產業就業人員比重、農村老齡人口比例等指標來考察農村人口結構變化。其中，農村轉移人口能夠體現城鎮化進程中的城鄉人口變動，農業就業人員占全部就業人員的比重被認為是衡量一國工業化的重要指標之一，農村老齡人口比例則能夠反映出中國老齡化社會背景下更為嚴重的農村老齡化問題。

農村轉移人口即一定時期內常住人口由農村向城鎮轉移的數量，預測該指標需要首先對中國人口總量[6]進行研判。利用1990—2019年的原始數據，通過離散型DGM（1，1）模型預測得出2025年中國人口總量為14.26 億人。對該結果的可信度進行考證，《國家人口發展規劃（2016—2030年）》預計總人口將在2030年前后達到峰值，為14.5 億人。另據聯合國預測，2030年的中國人口將達14.6 億人（United Nations，2019）。由于2019年年末中國人口為 14.0 億人，隨著未來人口增長勢能減弱，2025年前后中國人口最有可能在14.3 億人左右，因此預測結果較為可信。結合我們對2025年中國城鎮化率達到65.5%的預測[7]，2025年年末城鎮常住人口將達9.34 億人，較2019年年末增加8500萬人以上，保守估計2020—2025年新增農村轉移人口在8000萬人以上。

為預測農業就業人員占全部就業人員的比重，需要分別對2020—2025年的全部就業人員和第一產業就業人員的數量進行預測。預測結果表明（見圖7），中國第一產業就業人員占全部就業人員之比將由2019年的25.1%，下降至2025年的20.7%，接近農業就業人員占比20%的工業化階段關鍵節點。發達國家如日本、韓國在完成劉易斯轉折時，城鎮化率都高于60%、農業就業比重低于20%（金三林，2012）。另據短期人口變動趨勢，過去6年（2014—2019年）第一產業就業人員占全部就業人員的比重下降6.3個百分點，平均每年下降1.05個百分點，因此“十四五”期末第一產業就業占比的實際值最有可能在20%左右，這與張車偉（2019）研究結論一致，具有合理性。

結合蔡昉（2018）估算，近年來實際農業勞動力比重可能低于國家統計局數據10個百分點左右。一個重要原因在于當前純務農者減少，兼業農戶越來越多，如2015年農村兼業者占到12.7%，而2008年該比重僅為5.1%（王春光等，2018）。預計“十四五”期末，隨著中國就業結構進一步優化，純務農者占比可能在10%左右，農村剩余勞動力轉移將更加深入，工業化和城鄉一體化發展進入新階段。

對農村老齡化程度進行預測，根據1956年聯合國《人口老齡化及其社會經濟后果》，65 歲及以上人口比例在7%以上為老齡化社會；1982年維也納老齡問題世界大會認定，60 歲及以上老年人口比例超過10%，意味著這個國家或地區進入老齡化社會。中國在2000年第五次人口普查時，已恰好同時滿足這兩個標準。[8]由于鄉村分年齡人口比例從2001年開始統計，分別以2001—2018年鄉村60 歲以上人口比例和鄉村65 歲以上人口比例作為原始數據，預測2019—2025年的老齡化程度，預測結果與實際值對比如圖8 所示。

預測結果表明，到2025年，中國鄉村60 歲以上人口比例為25.3%，鄉村65 歲以上人口比例為16.9%。按照前文對中國人口總數的預測結果，可得出2025年鄉村60 歲以上人口約為1.24億人，鄉村65 歲以上人口約為0.83 億。“十四五”期間，中國城鎮化仍將處于快速推進時期，農村中青年勞動力不斷向城市流入的總體趨勢大體不變，這使農村老齡化形勢將更加嚴峻。而與此對應的是，農村養老、醫療等公共事業發展水平普遍落后于城市，2017年中國農村養老機構僅為1.5萬個，當年農村65 歲以上老齡人口在7600萬左右，農村養老機構覆蓋率低、服務能力不足，未來可能由農村老齡化所引致的系列社會問題需要重點關注。

（2）糧食安全保障。選擇自給率作為考察糧食安全保障能力的關鍵指標，對“十四五”時期的糧食自給率和谷物自給率[9]等進行預測。自給率等于總產量除以總需求量，在測算糧食自給率過程中主要采用表觀消費量和流向統計兩種方法（楊明智等，2019），其中表觀消費量為國內產量加凈進口量。基于2000—2019年糧食和谷物產量和進出口數據，用表觀消費量替代總需求量，可得出歷年糧食自給率和谷物自給率（見圖9）。2000年以來，按照表觀消費量計算的谷物自給率始終保持在95%以上，而糧食自給率下降明顯，2019年按照表觀消費量計算的糧食自給率為86.1%。糧食自給率下降幅度較大的原因在于大豆進口數量顯著增長，中國大豆的需求量每年在1.1 億噸左右，90%的大豆需要進口。2019年大豆進口8851萬噸，接近2019 全年糧食進口總量的70%。事實上，中國居民消費口糧是以大米、小麥為主的谷物類，飼料用糧大部分來自玉米，而大豆進口主要用于榨油和提供豆粕飼料，因此谷物自給率更能反映糧食安全實際水平。

關于谷物基本自給的目標，要從糧食自給率與谷物自給率間的承接關系來考證。1996年發布的《中國的糧食問題》白皮書首次提出中國糧食自給率不低于95%的目標，《國家糧食安全中長期規劃綱要（2008—2020年）》再次明確以上目標。到“十二五”中期，包括谷物、豆類和薯類等在內的糧食自給率已經不足90%（見圖9）。為重新調整糧食安全戰略目標，2013年中央經濟工作會議明確“谷物基本自給，口糧絕對安全”的新目標并貫徹至今。隨后在具體目標的確定中沿用了早期糧食自給率目標值，將“谷物基本自給”量化為谷物自給率達95%的目標，這種過渡既避免了前后目標矛盾，又很好地體現了政策延續。糧食自給率與谷物自給率目標上的銜接，說明中央決策層面對于糧食安全的目標瞄準，已經由名義上的糧食自給率轉向為實際的谷物自給率。這是基于國際標準和中國國情的多重考量，特別是考慮到中國糧食生產以谷物為主，近十年來谷物產量占糧食總產量的90%以上，而稻谷、小麥、玉米三大主糧占谷物的98%以上，因此只要穩定稻谷、小麥、玉米三大谷物供給，中國糧食安全就有保障。

為準確測量谷物自給率，采用上文提到的流向統計方法，將谷物總需求分解為谷物總產量、谷物凈進口與谷物庫存變化（期初庫存減期末庫存）之和。[10]基于2001—2019年的歷史數據，通過小麥、稻谷和玉米歷年庫存變化量匯總得出谷物庫存變化量，進而得出谷物需求量和谷物自給率。經測算，2019年中國谷物需求量60413萬噸。最新數據表明[11]，中國谷物凈進口1468萬噸，占谷物消費量的2%左右，據此可認為本報告計算結果在合理范圍。無論用流向統計方法測算的谷物自給率，還是采用表觀消費量得到的谷物自給率，自2005年來的各年份都高于95%（見圖10），滿足谷物基本自給的糧食安全目標要求。

進一步明確“十四五”期間糧食安全形勢，需要對糧食產量和谷物產量進行預測。“十三五”期間糧食和谷物產量增速明顯放緩，說明在短期內國內糧食產能趨于穩定，因此以近期產量作為原始數據來預測“十四五”時期的產量將更為準確。選擇2010—2019年的糧食產量、谷物產量、谷物消費量作為原始數據，其中糧食產量、谷物產量數據來自國家統計局，谷物消費量通過前文流向統計方法測算，結果如圖11 所示。根據預測結果，2025年糧食產量為68478.2萬噸，谷物產量為62651.8萬噸，谷物自給率為96.2%，谷物產量占糧食產量的比例保持在90%以上。這表明，“十四五”時期中國可以實現谷物基本自給的目標。

預計2025年谷物（由三大主糧來衡量）將出現2494.6萬噸的小幅缺口。按照中國目前谷物庫存狀況，完全可以應對未來谷物缺口。結合“十三五”期間大豆凈進口變化趨勢，“十四五”期間的大豆凈進口可能達1 億噸以上，同時考慮到谷物結構調整的需要，以及雜糧、薯類等其他糧食作物的進口，“十四五”期末有可能出現1.3 億噸左右的糧食缺口。這將帶來兩方面的啟示，一是在“十四五”時期要結合國內食品與加工業消費需求，加快谷物去庫存與結構優化。二是糧食缺口主要源于大豆進口，需要在適度加強國內大豆生產的同時，擴大進口來源，調優進口來源國的大豆進口比例。

對于糧食（谷物）安全底線目標的設定，根據前文的人口預測結果，若以人均400 千克的國際糧食安全標準來看，2025年至少需要5.7 億噸糧食產量。同時，雖然糧食種植結構不斷調優，抗災減災能力不斷增強，但由于糧食產量增長趨勢會受自然災害、重大疫情等不確定性影響，也不排除“十四五”期間個別年份糧食綜合生產能力低于6.5 億噸的可能，因此保障糧食綜合生產能力至少在6 億噸以上十分必要。這樣，即使在2019—2025年人口增長4000萬人（與過去6年相當）的高增長預期下，也完全可以達到人均400 千克的糧食占有量。綜合2019—2025年谷物預測結果，谷物自給率已經有小幅下降，考慮到人口基數、城鎮化以及消費結構等因素，“十四五”期間繼續保持95%以上的谷物自給率水平較為合理，也能夠實現。

面對未來10—15年內可能出現的人口增長極限，以及疫情、自然災害等重大風險事件暴發的可能性，“十四五”時期中國應繼續高度重視國家糧食安全和做好頂層謀劃，保障糧食生產能力和優化糧食儲備，積極調整國內生產結構和國際貿易結構，不斷健全國家糧食安全保障體系，奠定中長期糧食安全的良好基礎。

（3）城鄉收入差距。縮小城鄉收入差距，是農村發展的基本目標。美國、英國等發達國家的城鄉收入比一般是在1.5 左右（王小華、溫濤，2016）。“十三五”時期以來中國城鄉居民收入差距縮小進程緩慢，2019年按人均可支配收入計算的中國城鄉收入比為2.64。西部地區城鄉收入差距更加明顯，2018年貴州、云南、甘肅、青海等地城鄉居民收入比均在3 以上。城鄉收入差距過大已成為制約農村經濟社會發展的重要障礙。

為反映城鄉差距的未來走勢和進程，分別對“十四五”期間城鄉收入進行預測，結果表明（見圖 12），2019—2025年，城鎮居民人均可支配收入年均增長7.2%，同期農村居民人均可支配收入年均增長8.3%，到2025年，城市居民人均可支配收入達64117 元，農村居民人均可支配收入達25895 元，城鄉收入比為2.476。但城鄉居民收入絕對差距還將不斷擴大，預計2025年接近4萬元（按當年價格計算），說明農村居民收入追趕城市居民收入的實際難度在加大。在《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》中，設定2022年城鄉收入比的目標值為2.67，2019年已提前實現，本報告城鄉收入比的預測結果具有一定實現難度。但是著眼于中長期，特別是對標2035年基本實現農業農村現代化的目標，未來十幾年內必須大幅縮小城鄉收入差距。綜合考慮城鄉收入比的實際變化、目標合理性和可行性，設定2025年城鄉收入比目標值為2.5 以下。

（4）其他關鍵指標。涉及農村發展的指標非常寬泛，下面僅選擇農村居民恩格爾系數、農業科技進步貢獻率、農作物耕種收綜合機械化率等關鍵指標的目標值進行估計。首先，“十三五”時期農村居民恩格爾系數下降趨勢減緩，2019年農村居民恩格爾系數為 30%，按照《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，2022年目標值為29.2%，根據三年下降的絕對數，設定2025年農村居民恩格爾系數目標值為28.5%。其次，2019年中國農業科技進步貢獻率達 59.2%，按照 2020年目標值[12]，2015—2020年間農業科技進步貢獻率將累計提高4個百分點，按此增速，將2025年農業科技進步貢獻率設定為64%。最后，2019年中國農作物耕種收綜合機械化率超過70%，2015—2019年間累計提高7個百分點以上，考慮到“十二五”時期以來農作物耕種收機械化率增速放緩，結合“十三五”期間的發展速度，將2025年農作物耕種收綜合機械化率設定為75%，這與《國務院關于加快推進農業機械化和農機裝備產業轉型升級的指導意見》的目標相一致。綜上所述，“十四五”時期中國農村發展的關鍵指標預測結果及目標值設定如表6 所示。

3.“十四五”時期農村發展的主要目標

結合“十四五”時期農村發展總體思路，本報告根據關鍵指標預測結果和目標設定，著重從糧食安全、產業發展、農民收入、城鄉融合等方面，提出中國農村發展的主要目標。

一是糧食安全保障水平穩步提升。國家糧食安全保障能力進一步穩步提升，糧食質量安全水平顯著改善，糧食生產結構、產業結構與生產力布局進一步優化。“十四五”期間全國糧食綜合生產能力繼續穩定在6 億噸以上，谷物自給率穩定在95%以上，滿足“口糧絕對安全、谷物基本自給”的要求。

二是現代鄉村產業體系基本形成。現代農業體系更加完善，農業綠色發展全面推進，農業現代化水平快速提升。農村新興產業加快發展，產業融合發展格局全面形成，產業融合水平進一步提高。到2025年，農業科技進步貢獻率達到64%左右，農作物播種收綜合機械化率達到75%以上。

三是農民收入和生活水平大幅提高。農民收入持續快速增長，農民持續穩定增收的長效機制基本建立，農民生活水平顯著提高。“十四五”期間農村居民人均可支配收入年均增速高于城鎮居民。到2025年，城鄉居民收入比下降到2.5 以下，農村居民家庭恩格爾系數下降到28.5%以下。

四是城鄉融合發展水平顯著提升。農村人口城鎮化進程有序推進，農業轉移人口市民化體制機制進一步完善，城鄉人才雙向流動格局基本形成。農村公共服務投入持續增加，農村教育、醫療和養老條件顯著改善，城鄉基本公共服務均等化推進取得重要進展。到“十四五”期末，建立城鄉統一的公共服務體系和社會保障制度，全國基本實現城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌。

五是農村基礎設施和人居環境全面改善。農村基礎設施更加完備，長效管護機制基本形成，農村人居環境顯著改善，化肥、農藥使用總量和強度大幅度下降，農業面源污染得到有效控制。到2025年，農村無害化衛生廁所普及率達到90%以上，對生活垃圾進行處理的行政村比例達到95%以上。

六是農村基層治理能力顯著增強。以黨組織為核心的農村基層組織建設進一步加強，基層黨組織的戰斗堡壘作用凸顯，現代鄉村治理體系基本形成，農村基層治理能力和綜合應急能力顯著增強，涌現一批各具特色的鄉村善治模式。

（四）中國農業農村現代化的梯次推進戰略

“十四五”規劃是加快推進農業農村現代化的第一個五年規劃，需要開好頭、起好步，為2035年基本實現農業農村現代化奠定良好基礎。由于各地區所處發展階段和農業農村現代化實現程度的差異，需要從實際出發，采取梯次推進的多元化戰略。

一是分梯隊和分階段統籌推進。為全面考察部分有條件地區率先實現2035年農業農村基本現代化目標的可能性，我們構建中國實現農業農村現代化評價指標體系，對各省份基本實現農業農村現代化程度進行橫向比較。[13]從農業農村現代化的階段差異性出發，可將31個省（區、市）分為三個梯隊（見圖13）：第一梯隊包括上海、江蘇、浙江、北京、天津5 省（市），這些地區預計將在2025年前后率先基本實現農業農村現代化目標值，引領全國農村發展。第二梯隊包括山東、海南、廣東、湖南、福建等19個省份，這些地區農業農村現代化進程處于中游，預計在2030年前后基本實現農業農村現代目標值。第三梯隊包括貴州、甘肅、云南、西藏等7個省（區），這些地區農業農村現代化進程較慢，需要重點關注扶持，以確保2035年如期基本實現農業農村現代化。

二是探索多元化發展模式。按照“因地制宜，分類指導，突出重點”的原則，通過改革創新實施差異化發展政策，探索多元化的農業農村現代化模式。東部地區要向國際看齊，加快推進農業向技術和資金集約型轉變，引領全國農業農村現代化發展。中部地區要穩步提升農村發展質量，保持農業農村現代化實現程度始終高于全國。西部地區要盡快縮小農村地區發展差距，保證如期基本實現農業農村現代化的既定目標。

三是創建國家農業農村現代化創新發展試驗區。農業農村現代化不僅要分類推進，還要有優先發展的抓手，起到示范引領的先導作用。國家農業農村現代化創新發展試驗區的設立應兼顧不同類型區域，突出地區特色。當前，可以考慮選擇一些代表性地區，以國家現代農業產業園、農村產業融合試點示范、田園綜合體等為載體，建立國家農業農村現代化創新發展試驗區，對發展較好、運作較成熟的各類試點項目進行整合提升，鼓勵其在農業農村現代化方面大膽進行體制機制創新和先行先試，起到引領帶動作用。

三 “十四五”時期加快農村發展的戰略舉措

當前，農村依然是中國社會主義現代化進程中的突出“短板”和薄弱環節。特別是農村基礎設施和公共服務“短板”是全面小康和現代化建設的主要“短板”，農村產業發展質量不高是經濟轉型升級的基礎結構制約，農村改革相對滯后是要素市場化配置機制的突出障礙，鄉村治理能力不足是國家治理現代化的薄弱環節。在“十四五”時期，需實行多措并舉、長短結合，著力通過補“短板”、調結構、抓改革、強治理，促進鄉村全面振興和農村高質量發展，加快推進農業農村現代化進程。

（一）補“短板”：補齊農村民生“短板”

當前，深度貧困地區或連片特困地區依然是基礎設施和公共服務十分薄弱的地區，日趨嚴峻的農村老齡化趨勢下農村養老服務嚴重缺位，勞動力本地化就業和返鄉下鄉人員就業創業的服務需求增大對就業創業服務體系提出新訴求，農村人居環境整治三年行動收官期面臨建管機制長效化的突出考驗。全面建成小康社會以后，農村基礎設施和公共服務補“短板”的任務依然十分繁重，應聚焦重點地區、重點人群和重點領域集中發力。

1.聚焦重點區域補齊基礎設施和基本公共服務“短板”

“十四五”時期，要著重形成農村基礎設施管護的長效機制和公共服務的共擔機制，重點補齊相對貧困地區或欠發達地區的基礎設施和公共服務“短板”。

一是要依托中央對地方的一般性轉移支付和專項轉移支付制度，在過渡期內繼續加強對深度貧困地區、連片特困地區中的薄弱地區和薄弱領域的支持力度，同時盡快制定相對貧困地區標準，實施相對貧困地區扶持政策，逐步形成政府財政對相對貧困地區基礎設施和基本公共服務補“短板”投入的穩定增長機制。

二是要在新型城鎮化和城鄉融合發展的框架下，盡快建立和完善全國性的建設用地、補充耕地指標跨區域交易機制，特別是要支持和引導相對貧困地區與發達地區城市群和都市圈形成交易平臺，通過優化配置促進相對貧困地區的生態保護和發展資金擴充，并限定這類資金優先用于農村公共服務領域。

三是由省級政府統籌形成鄉村教師、鄉鎮醫生的培養、選拔、交流機制，通過提高待遇、職稱傾斜等綜合措施增強條件薄弱地區公共服務崗位的吸引力，參照城鄉醫療、教育共同體建設的做法，調動省級醫療、教育資源下沉服務，鼓勵大城市與縣域協作建立醫療和教育方面的對口幫扶、巡回指導、遠程支持機制，提升薄弱縣域和農村地區的公共服務水平。

2.著力重點領域補齊農村老年人基礎養老服務“短板”

“十四五”時期，預計中國65 歲及以上老年人口比重將超過14%，整體進入深度老齡化社會，但農村地區老齡化程度更深，同時面臨家庭養老傳統式微和農村養老服務體系不健全的養老轉型困境，農村老年人養老服務補“短板”十分緊迫，需加快形成政府、市場、社會公益組織、社區組織等多方共同參與機制。

一是加快推進養老基礎設施和服務均等化。加大財政對老齡公共服務的支持力度，優先從欠發達地區和勞動力外流比重大的農村地區重點推進。重點將農村養老服務設施和站點、養老機構和床位，以及為居家、社區、機構開展養老服務的信息網絡平臺納入財政支持的范圍。提高農村老年人養老支持體系的統籌水平，探索以社區居家養老服務中心為基礎，形成全面覆蓋城鄉的老年服務體系，在養老設施、養老服務、長期護理保險等方面實現城鄉銜接。

二是穩定養老產業政策，放活農村養老服務市場。以養老產業政策為基礎，穩定市場長期投資的預期，繼續撬動社會資本參與農村養老機構改革和發展。推動農村養老服務的標準化、規范化，引導形成服務評估、監督檢查等系統方案。結合農村地區條件，探索農村養老服務機構與鄉鎮衛生院、縣醫院的合作形式，重點理順醫療、護理等醫療保障體系的痛點、難點問題。

三是從鄉村治理視角推動農村養老模式的創新。發揮財政支持的公益崗位與村民互助傳統的整合效用，重點總結和推廣互助養老模式的成功經驗，形成養老服務供給的有效補充。探索可持續發展的長效養老模式。鼓勵和整合社會公益組織資源進入養老服務，發揮農村地區老年人協會、照料中心等組織的作用，探索時間銀行等新型志愿服務機制的推廣應用，創新養老志愿服務體系。

3.應對勞動力雙向流動新常態補就業創業服務“短板”

近年來，勞動力轉移的省內和鄉鎮內就業趨勢增強、返鄉下鄉從業需求增長將成為“十四五”時期城鄉勞動力雙向流動的新常態，對就業服務提出了新需求。“十四五”時期，結合農民工結構性變化趨勢和返鄉入鄉創業形勢，需著重探索和建立覆蓋城鄉、服務雙向的公共就業創業一體化服務體系。

一是將轉移就業、創新創業、優惠政策、社會保障等多種政策和咨詢納入統一的服務平臺體系，推進就業創業服務和管理的系統化、信息化、便捷化。積極探索利用全國信息進村入戶等信息化服務平臺，將就業創業服務與其他綜合服務進行銜接。

二是在服務平臺體系基礎上，搭建跨區域勞務合作、要素和人才下鄉的“一站式”的菜單式服務，實行轉移就業服務和返鄉入鄉創業就業服務并舉，消除轉移就業和要素下鄉的雙向信息壁壘。特別是，目前農民工總量中超半數在第三產業就業，2020年全球新冠肺炎疫情蔓延對農民工就業形勢產生結構性沖擊，未來需著重通過平臺化的就業信息對接，化解各類應急管理情境下的信息失靈和次生危機。

4.鞏固農村人居環境整治成果著力補薄弱環節“短板”

農村人居環境整治涵蓋任務多，包括農村生活垃圾治理、廁所糞污治理、農村生活污水治理、村容村貌等多方面，不同地區人居環境基礎和整治條件懸殊，不同任務進展差異大。“十四五”時期，既要鞏固農村人居環境整治成果，促進農村人居環境質量全面提升，也要分區分類強化任務推進，并重點形成農村人居環境長效管護機制。

一是提高統籌水平，實行分區分類差異化推進策略。及時總結各地農村人居環境整治三年行動的經驗和有效模式，做好經驗交流和傳播，引導相近條件地區互相借鑒。暢通部門間協同和溝通機制，提升農村人居環境多任務統籌規劃的系統性和科學性。進一步加大政府農村環境整治資金投入，繼續深化開展村莊清潔行動，加快推動農村廁所糞污治理，重點加快農村生活污水治理梯次推進工作。

二是重點形成農村人居環境管護長效機制。保障穩定的經費來源，通過政府和社會資本合作的 PPP 模式，吸引社會資本參與農村垃圾污水處理等項目，形成長效化的資金保障機制。厘清政府的職責邊界，破解當前部分地方政府大包大攬、農戶自主參與性低的局面，引導各地村集體和農戶參與，建立健全村莊內長效運行的共建共擔機制。通過改善宣傳和治理形式，促進農戶采納，全面降低管護治理成本。

（二）調結構：優化農村產業結構

經過多年的農業供給側結構性改革，農村產業結構調整優化成效顯著，但是不斷變化的經濟形勢、市場需求、新技術發展等，給農業農村現代化提出了新要求，也帶來了新機遇。農村產業結構調整既涉及橫向的農業產業內部和農村第一、第二、第三產業間結構調整，也涉及縱向的產業鏈條上的要素投入和發展動力的更新。在當前全球遭遇疫情沖擊的形勢下，必須以糧食安全保障的長期化作為前提，在總量平衡的基礎上，進一步優化農村產業結構和布局，深入推進農村產業質量變革、效率變革、動力變革，促進現代農業提質增效和農村產業結構提檔升級，為實現鄉村產業振興打牢基礎。

1.保安全、提質量、善布局，全面優化農村產業結構

從農業內部看，居民食物消費與農業生產之間的主要矛盾已經由過去的總量不足問題轉變為供需長期平衡要求下的食物結構和質量的匹配問題，從農村產業結構看，群眾消費需求已呈現明顯的轉型升級趨勢，從過去的單純農產品需求延伸至第一、第二、第三產業融合式的綜合需求。“十四五”時期，要在保障糧食安全的前提下，全面推進農產品提質增效，不斷優化農村產業結構、產品結構和布局結構。

一是始終將保障糧食安全作為農村產業結構調整的先決條件。繼續完善農業補貼機制，著重將價格補貼轉變為農業基礎設施和科技服務類補貼，通過定向降低生產成本引導農戶和新型經營主體的種植行為。進一步擴大延伸糧食安全的內涵，在確保口糧絕對安全、谷物基本自給的前提下，不斷提高糧食生產能力安全、質量安全和生態安全，適度保障飼料糧的供給水平，應對國際貿易形勢的不穩定性。

二是實施農村產業發展提質增效的系列工程。繼續實施農業機械化轉型升級工程，同步提高農業生產全程社會化服務水平，著力提升糧食和農業綜合生產能力，確保糧食生產穩定發展和重要農產品有效供給。加快實施農產品質量提升工程，加強農業品種、品質、品牌建設，深入實施質量興農、品牌強農，促進農業產業化、標準化和高質量發展。繼續推進農產品加工業提升行動，以糧食生產功能區、重要農產品生產保護區、特色農產品優勢區為重點，支持縣域發展農產品精深加工，提高農產品附加值。繼續實施休閑農業和鄉村旅游精品工程，通過打造精品線路，創建示范鄉鎮和示范村，扶持經營主體，做優鄉村旅游服務業。

三是進一步優化農村產業結構和空間布局。在繼續實施奶業振興的基礎上，針對近年來畜牧業增長相對緩慢的狀況，在全國啟動實施現代畜牧業振興行動計劃，促進畜牧業加快轉型升級和持續穩定發展，保障重要畜產品供應。充分發揮各地區優勢，加大對糧食主產區、特色農產品優勢區等支持力度，積極引導特色農產品向優勢區集聚，促進現代農業生產布局的調整優化。立足現代農業和農村特色，加快農業產業集群發展，著力打造農業全產業鏈和全價值鏈，全方位推進農村第一、第二、第三產業深度融合，構建新型經營主體、村集體和農民的利益共同體，讓農民更多分享產業鏈收益。

2.強化科技創新和人才支撐，大力提高農業生產率

面對土地、水源、農業勞動力等資源約束，以及受氣候變化威脅而日趨緊張的自然資源基礎，農業生產率的提升將是全球農業增長的主要動力，對實現環境可持續性、經濟發展和營養改善等全球性的目標具有關鍵作用。“十四五”時期，要從農業產業技術體系、人才培育體系著手，擴大技術資源協同效應和人才培育整合效應，為大幅提升農業生產率和發展水平提供技術和人才支撐。

一是構建現代農業產業技術體系，盤活農業科技資源，實現協同效應。通過建立產業技術創新體系和集成示范基地，以核心示范基地建設對接新型經營主體技術需求，以符合產業需求和解決問題為導向，推進共性技術和關鍵技術的研究、集成、試驗和示范，提升產業技術體系的協同效應。強化基層公益性農技推廣服務，特別是通過大數據服務、在線教育培訓、遠程技術指導等途徑提升欠發達地區的人才能力和技術應用水平。

二是融合現有示范和培育工程，發揮人才培育的整合效應。深入推進農業高新技術產業示范區建設、新型經營主體培育工程和新型職業農民培育工程建設，將多種工程有機結合起來，以農業高新技術產業示范區的產業集群示范帶動新型經營主體培育，以新型經營主體的經營示范帶動新型職業農民培育，把人才培育寓于生產經營實踐中，通過創業聯合、以賽促學、資格認定等形式開展多層次、多渠道的農業人才培育工作。

3.加快數字鄉村建設，助推農業農村現代化

實施數字鄉村戰略，加快推進數字鄉村建設，盡快縮小城鄉數字鴻溝，這是促進鄉村全面振興和農業農村現代化的重要途徑。近年來的實踐經驗已經表明，數字化在助力鄉村振興、促進農民增收致富和引領農業農村現代化中發揮了重要作用。“十四五”時期，要進一步強化數字鄉村建設，加快新型基礎設施在農村的鋪設，加強信息化資源的整合利用和信息化平臺建設，為新時代農業農村現代化提供新動力。

一是加快推進農村信息化基礎設施建設。穩步推進民生服務類信息基礎設施對農村人口的覆蓋，加快實現益農信息社在全國行政村的全覆蓋，增強科教類創新基礎設施與教育資源薄弱地區的聯通性。加大新型基礎設施向農業現代化領域的投資傾斜力度，著重推進5G 技術與人工智能、物聯網、大數據、虛擬/增強現實技術等在農業農村的應用，引領和加快農業農村現代化進程。

二是加強農村信息化平臺建設和整合利用。加快整合利用益農信息社這張“數字農村”網，推進政類服務、民類服務、商類服務同平臺協同運行，加速實現服務網絡化，降低農產品上行、工業品和服務下行的組織成本。依托國家農業農村大數據建設，整合相關資源，采取多元化模式，廣泛吸引社會資本參與，加快構建開放性的全國數字奶業云平臺、智慧休閑農業云平臺、智慧家庭農場平臺、智慧海洋牧場平臺等。

三是充分利用信息技術推動農業轉型升級。著力深化“互聯網+”在產銷對接方面的作用，同步縮短產品供應鏈和市場需求反饋鏈，加快村級產業鏈、供應鏈的改造升級。深入實施電商興農、電商助農，充分利用直播帶貨、村播等新模式，促進農產品銷售。充分利用當前具有國際領先優勢的5G 技術，推進智慧農業示范基地、農業特色互聯網小鎮建設試點、“全程機械化+綜合農事”服務中心建設等工程，促進農業智慧化發展，提升農業服務網絡化、生產組織化、管理協同化、經營網絡化水平。

四是加大對數字鄉村建設的政策支持。要繼續推進實施電信普遍服務，盡快解決偏遠行政村和邊遠地區無4G 網絡覆蓋問題，打通網絡基礎設施建設“最后一公里”，實現行政村光纖網絡和4G普遍覆蓋目標。在此基礎上，應進一步加大政策支持力度，對鄉村地區數字化基礎設施建設及其運營企業給予一定的財稅政策優惠或者建設資金補貼，對那些開發針對鄉村地區科學適用的信息化技術的科研技術單位給予補助獎勵，并為各類數字人才下鄉返鄉創新創業給予相應支持。

（三）抓改革：全面深化農村改革

處理好農民和土地的關系是深化農村改革的主線，推進農村集體產權制度改革既是全面深化農村改革的重要任務，也是實施鄉村振興戰略的重要抓手。2015年以來，全國 33個試點縣（市、區）開展了農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度三項改革試點，試點成果為2019年《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）修正案提供了經驗支持，“三塊地”改革取得了階段性的成果，亟待轉化為成果應用。同時，農村集體產權制度改革穩步推進，在關鍵環節和重點領域取得了突破性進展，但不同地區、不同領域和不同環節的改革進程還不平衡，協同配套性較差。“十四五”時期，全面深化農村改革需加快推進“三塊地”改革成果的應用，促進資產盤活和市場化配置，深化推進農村集體產權制度改革，進一步釋放改革的協同效應。

1.推進農村“三塊地”改革，積極拓展確權成果應用

自2016年中央開展農村承包地“三權分置”改革以來，至2018年年底，中國已基本完成農村承包地確權登記頒證工作，確權面積達14.8 億畝，為下一步的30年延包奠定了基礎。宅基地改革試點主要在健全宅基地的權益保障方式、改革農民住宅用地取得方式、完善宅基地審批制度、探索宅基地有償使用和自愿有償退出機制方面積累了經驗。2019年《土地管理法》修正案已經明確，農村集體經營性建設用地在符合規劃的前提下，在經過2/3 以上集體經濟組織成員同意的情況下，可以直接入市。當前國家在法律和政策上已將“三塊地”的基礎權能賦予農民，但確權、賦權后還需活權，構建從“三塊地”到集體資產的系統性、完整性、清晰化的現代農村產權制度體系和產權價值實現體系，這是“十四五”時期的重要任務。

一是重點做好第二輪承包到期后承包期再延長30年的延包試點和經驗總結工作。要積極開展土地延包試點，及時總結經驗，在試點基礎上形成全國第二輪土地承包到期后延包的配套政策和具體延包辦法。在確保政策銜接、平穩過渡的基礎上，重點拓展承包地確權成果的應用，加快農村承包地信息應用平臺建設，通過信息化手段實現土地承包流轉等各類信息數據平臺化、協同化管理。積極探索確權成果在永久基本農田保護、輪作休耕制度落實、農田整治、涉農補貼、抵押擔保、解決地塊細碎化問題、承包權退出等方面的應用。

二是繼續擴大宅基地改革試點范圍，深化改革試點內容。重點以宅基地的“三權分置”為基礎，在落實宅基地集體所有權和保障宅基地農戶資格權的基礎上，盡快放活宅基地的使用權。為適應城鄉融合發展和鄉村振興戰略實施過程中要素自由流動的需要，重點探索宅基地自愿有償退出機制、宅基地使用權流轉經營機制，探索在農民自愿前提下，村集體依法將有償收回的閑置宅基地轉變為集體經營性建設用地入市。

三是加快形成集體經營性建設用地入市的指導方案。加快修改完善《土地管理法實施條例》，重點完善相關配套制度，盡快制定出臺農村集體經營性建設用地入市指導意見。探索入市收益形成農民財產性收入、村集體經濟發展資金的分配方式，建立公平合理的集體經營性建設用地入市增值收益分配制度，同時通過集體經營性建設用地入市的激勵，激活農村集體產權制度改革薄弱地區的改革動力。

2.深化農村集體產權制度改革，重點提升協同效應

自2016年以來，農村集體產權制度改革取得了重要成效，目前全國農村清產核資硬任務已經基本完成，各級試點單位已覆蓋全國80%左右的縣（市、區）。但是，不同地區、不同領域和不同環節的改革進程尚存在不平衡。一方面，按照中央統一部署，到2021年年底基本完成農村集體經營性資產股份合作制改革，剩余任務還比較重，特別是在欠發達地區，改革動力不足；另一方面，在非經營性資產運營管護、資源性資產開發利用方面的改革探索不足。此外，集體資產經營管理水平不高、改革試點內容銜接不暢等問題突出，導致改革的整體效應未能充分發揮。“十四五”時期，需著重分地區、分領域、分環節因地制宜推進改革進程，提升改革整體的協同效應。

一是根據各地的發展階段和改革條件，分區分類推進農村集體產權制度改革。在北京、上海、浙江等已經基本完成農村集體產權制度改革的地區，要著力在集體資產折股量化、集體經濟組織登記賦碼、探索農村集體經濟有效實現形式等方面大膽探索，制定完善農民對集體資產股份有償退出的條件和程序、集體資產股份抵押和擔保貸款辦法等，發揮改革的綜合效應。在改革基礎比較薄弱的地區，要重點做好集體資產清產核資、集體資產所有權確權和強化農村集體資產財務管理等基礎性的農村集體資產管理工作。其中，在貧困地區特別是貧困村，重點做好農村集體產權制度改革與扶貧資產后續管理的銜接，以完善農村集體資產管理為基礎，探索股份資產、實物資產等扶貧資產運營維護的多元模式，將扶貧資產轉化為集體經濟發展、農民資產收益的組成部分。

二是盡快制定資源性資產、非經營性資產的產權制度改革的具體方案。其一，以多部委協同推進集體經濟組織對資源性資產的確權和折股量化為基礎，加快制定引導市民下鄉與農民聯合創業的具體方案和配套政策。探索“兩山銀行”等生態資源規模化收儲、專業化整合與市場化運作的交易平臺，以集體經濟組織為單元聯合多元主體入鄉投資，促進資源性資產的第一、第二、第三產業融合開發，加速推進綠水青山和鄉風民俗等資源資本化，讓山水林田湖草等生態資源在開發利用和生態保護中得到價值實現。其二，在當前農村基礎設施投資維護和基本公共服務供給主要由財政負擔的情形下，加快對村集體用于教育、衛生等公共服務的非經營性資產進行集體所有制條件下的產權重構，可嘗試通過村集體與地方政府共有產權等形式實現權責對等，促成長效管理和維護機制。

（四）強治理：提升綜合治理能力

鄉村治理是國家治理的基石，“治理有效”也是鄉村振興戰略總要求的重要內容。但當前鄉村治理體系和治理能力現代化水平不足，治理理念、治理方式、治理手段難以適應加速變革的鄉村社會。“誰來治理，治理什么，如何治理”，仍然是鄉村治理亟待厘清的基本問題。尤其是新冠肺炎疫情的沖擊，激發了對治理主體、治理重點和治理手段的反思，強化了鄉村治理現代化轉型的需求。

1.厘清治理主體分工，強化基層治理能力

一是厘清自治組織職能，加快基層組織與治理現代化接軌。分類推進鄉村治理職能與基本公共服務職能、集體經濟運營職能的分離，探索村委會與集體經濟組織的新型合作形式。逐步減少農村集體經濟組織在基本公共服務方面的相應負擔，與成員權緊密相連的集體公益設施和服務維護支出可保留由集體經濟組織主要承擔，同步為農村基層治理減負。探索鄉村自治組織與集體經濟組織實現政經分離的具體模式，從鄉村治理職能中剝離集體經濟運營職能。通過基本公共服務職能上移、集體經濟運營職能剝離，厘清農村自治組織的基層治理職能，引導基層自治組織聚焦于治理能力現代化水平的提升。

二是增強治理多元主體作用，提升基層組織效能。通過增強鄉村治理體系中的黨支部引領性作用、村干部專職化作用、村民主體性作用，提升基層組織能力。其一，推進村干部專職化管理，通過基層黨支部書記到鄉鎮、區縣部門交流任職等方式創新村干部培養方式，提升村干部綜合能力。其二，通過區縣領導掛點包村、選派第一書記駐村等多種形式，繼續重點加強軟弱渙散基層黨組織的建設，并完善駐村人員退出機制和退出后的銜接機制，提升駐村干部的積極性、村“兩委”干部的自主性。其三，規范黨組織領導下的村民協商議事機制，建立村級民主協商議事會，讓群眾更加廣泛地直接參與村級事務決策、管理和監督。

2.把握治理重點脈絡，適應鄉村社會變革

隨著人口轉型、農村勞動力持續轉移、農村改革深化和城鄉要素加速流動，鄉村人口持續外流、農村老齡化持續加深、要素嵌入鄉村領域持續加深和拓寬，都給鄉村治理帶來了新的挑戰。“十四五”時期，要重點在流動性治理、老齡化治理、嵌入式治理等方面提升治理能力。

一是以產權和治權兩個層面為基礎，響應城鄉要素流動下的動態治理需求。重點回應和解決鄉村人口持續外流帶來的農村集體財產權利關系變動需求，資本和人才等各類要素嵌入鄉村增加的新型社區治理需求。在產權治理層面，依托農村產權制度改革，在有條件地區先行探索集體成員權有償退出、讓渡、準入的方案。在社區治理層面，參照城鎮社區管理和服務方式，為下鄉人口提供鄉村社區參與和社區服務渠道。

二是以社區互助和志愿服務為必要補充，響應流動和開放的鄉村形態下多元治理需求。促進農村社會組織的豐富化、網絡化，形成農村公共事務治理多方參與、多元協同的治理格局。按照“村委引導、志愿參與”原則，推廣志愿者“自我組織、志愿服務”模式，積極引導志愿者參與鄉村治理和社區服務。在推進農村老齡化相關基本公共服務供給的同時，著重引導和培育養老互助組織作為必要補充。

三是從法治文化與民主協商互為補充的方式著眼，處理日趨復雜的鄉村利益關系。以法治文化滋養鄉風，依托法治文化建設助推鄉村治理法制化，形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的治理文化。通過推廣村級民主協商議事會等有效形式，促進基層協商民主發展，讓群眾更加廣泛地直接參與村級事務決策、管理和監督，著力構筑社情民意發現機制、群眾訴求辦理機制、權力監督約束機制，形成適應鄉村社會發展變化的長效治理機制。

3.優化治理路徑手段，提升綜合治理效能

伴隨數字經濟時代的到來，數字鄉村發展成為必然趨勢，信息化和數字化的加速和深入推進，對鄉村數字治理能力的同步提升也提出更高的要求。同時，鄉村社會結構的變化、多事務推進的壓力、應急管理需求的增加，都對鄉村治理手段提出新的要求。“十四五”時期，要著重加強現代治理手段和治理工具的引用，大力推進鄉村治理創新，提升綜合治理能力，強化應急治理能力。

一是要著力強化鄉村數字治理能力，智慧減負。依托農村不斷提升的信息化和數字化水平，充分整合多方資源，為鄉村治理打造數字化共建共享智慧平臺。著力構建“網格”式鄉村治理體系，深入推行“村干部聯系社長、干部聯系黨員、黨員聯系群眾”網格化治理模式，改進工作手段。通過治理網格化與管理信息化的疊加，推動鄉村治理重心下移、力量下沉，將“最多跑一次”改革延伸到鄉村治理層面，實現精準服務民生、提升響應效率，通過日常的協同治理同步提升應急治理水平。

二是要重點推進鄉村治理創新，提升融合效應。充分激發村民自我管理、自我生產和參與村級事務的積極性，在“十四五”時期要實現減貧戰略和工作體系轉型、推進農村人居環境綜合整治、全面實施健康鄉村建設等一系列鄉村治理任務的綜合推進。因地制宜推進制度建設，重點通過機制模式創新形成集民意疏導、科學決策、合力干事和效果評估為一體的新型基層治理方式，實現扶貧治理、村莊建設、產業培育、文明創建等各類村莊事務整合。

三是健全鄉村組織動員體系，激活鄉村組織資源。創新鄉村社會治理與服務的需求征集、資源統籌、調度響應等工作機制，充分挖掘農村地區的組織資源，重點培育各類志愿組織，提升鄉村志愿者服務能力，形成基層公共服務多方參與、多源頭協同治理的格局，提升鄉村公共事務治理、應急治理參與響應等方面的敏捷度和靈活性。

參考文獻

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17.Department of Economic and Social Affairs，Population Division：World Population Prospects 2019.2019，UN，New York.

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[1]本報告執筆人：魏后凱，經濟學博士，中國社會科學院農村發展研究所所長、研究員，主要研究方向為區域經濟、城鎮化、農業農村發展；王瑜，管理學博士，中國社會科學院農村發展研究所助理研究員，主要研究方向為農村貧困、城鄉關系；崔凱，管理學博士，中國社會科學院農村發展研究所助理研究員，主要研究方向為農業農村信息化；趙麗麗，管理學博士，中國社會科學院農村發展研究所博士后，主要研究方向為產業融合、鄉村旅游及旅游投融資。

[2]糧食自給率=糧食總產量/糧食總需求量×100%，計算糧食自給率關鍵在于計算糧食總需求量，按照流向統計法，糧食總需求量=糧食總產量+糧食進口量-糧食出口量-年度糧食庫存變化量。

[3]當一個國家或地區60歲以上老年人口占人口總數的10%，或65歲以上老年人口占人口總數的7%，即意味著步入老齡化社會；65歲以上老年人口占總人口比重達到14%，即進入深度老齡化，達到20%為超級老齡化。

[4]黨的十八大報告提出“兩個一百年”的奮斗目標，即在中國共產黨成立一百年時全面建成小康社會，在中華人民共和國成立一百年時建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家。

[5]中國信息通信研究院：《中國數字經濟發展與就業白皮書（2019年）》，2019年。

[6]指中國大陸人口，未包括中國香港、澳門、臺灣，下同。

[7]魏后凱、李玏、年猛：《“十四五”時期中國城鎮化戰略與政策》，《中共中央黨校學報》即將發表。

[8]根據國家統計局，2000年中國60 歲以上人口占比為10.2%，65 歲以上人口占比為6.96%。

[9]關于報告中涉及的糧食、谷物與口糧：糧食是中國特有概念，現行統計口徑主要基于20世紀50年代確立的標準，包括谷物、薯類和豆類。其中，谷物是糧食的重要組成部分，小麥、稻谷和玉米稱為三大谷物，也稱作主糧。口糧指小麥和稻谷。與中國概念區別，聯合國糧食及農業組織（FAO）的糧食概念也即谷物，FAO統計中列舉的谷物產品包括稻谷、小麥、玉米、大麥、黑麥、高粱、燕麥等。報告統一采用中國概念。

[10]谷物總產量和谷物進出口數量由前文已知，庫存變化量來自美國農業部歷年發布的《糧食和飼料年度報告》。

[11]國務院聯防聯控機制新聞發布會，2020年4月4日，http://www.gov.cn/xinwen/gwylflkjz81/index.htm。

[12]國家發展和改革委員會：《全國農村經濟發展“十三五”規劃》，2016年。

[13]主報告課題組：《“十四五”時期鄉村振興和反貧困戰略與政策研究》，中國社會科學院農村發展研究所，2020年。