第二節(jié) 核心概念界定

美國政治學(xué)家阿蘭·艾薩克曾指出：“科學(xué)開始于描述世界的概念的形成……凡是要解釋的必須首先進(jìn)行描述，在邏輯上是什么的問題先于為什么的問題；回答是什么的問題是在對世界現(xiàn)象的敘述、分類、整理、比較和量化的概念框架之中進(jìn)行的?！?span id="eqrfaig" class="super" id="ref3">[2]可見，科學(xué)研究始于基本概念的厘清和界定。對于社會科學(xué)研究來說，這一點(diǎn)尤為重要。因?yàn)樯鐣茖W(xué)研究中的很多概念同時是日常生活和媒體傳播中的常見詞語，常常含義模糊不清，多有歧義。因此界定基本概念一般都成為社會科學(xué)研究的起點(diǎn)。本研究的核心概念有“新媒體”“公民參與”“公共決策”“有效參與”“制度建設(shè)”這幾個。下面分別厘清和界定這些概念。

一 新媒體

媒體也稱為媒介，是人類交流傳播信息的載體和工具。媒體可分為傳統(tǒng)媒體和新媒體兩類。傳統(tǒng)媒體包括報(bào)刊、廣播、電視等媒體。新媒體是指基于互聯(lián)網(wǎng)、無線通信網(wǎng)及其結(jié)合而產(chǎn)生的媒體形態(tài)，具有交互性和即時性、海量性和共享性、個性化和社群化的特征。匡文波認(rèn)為，數(shù)字化、互動性是新媒體最重要的本質(zhì)特征。在現(xiàn)階段，同時具備這兩個本質(zhì)特征的媒體形式是網(wǎng)絡(luò)媒體和手機(jī)媒體。[3]新媒體的物理終端主要是可以連接互聯(lián)網(wǎng)的電腦和智能手機(jī)。手機(jī)作為移動互聯(lián)網(wǎng)的載體，可以看作是網(wǎng)絡(luò)媒體的延伸，并且隨著手機(jī)功能的增強(qiáng)，手機(jī)媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體有相互融合的趨勢。因此，可以說新媒體就是媒體視角下的互聯(lián)網(wǎng)或網(wǎng)絡(luò)。在本研究中，新媒體和網(wǎng)絡(luò)、互聯(lián)網(wǎng)等名詞指稱的基本上是同一事物，只是觀察分析的視角不同而已。

二 公民參與

公民在法律上是指具有一個國家國籍的自然人。但“公民參與”之中的公民主要是政治意義上的，強(qiáng)調(diào)的是具有公民意識即具有權(quán)利意識、參與意識和責(zé)任意識的一國居民。與之相近的還有“公眾”“大眾”“人民”“群眾”等用語。與公民強(qiáng)調(diào)個體自然人不同，這四個詞語都有群體性的意蘊(yùn)。但不同的是“公眾”和“大眾”比較中性，沒有政治上的含義，“公眾”的內(nèi)涵包括了社會成員個體和集合體，因此外延最為寬泛，包括了個人、群體及企業(yè)、社會團(tuán)體等?！按蟊姟笔桥c“精英”相對應(yīng)的概念，是普通民眾的含義，如大眾傳播、大眾媒體等?！叭嗣瘛薄叭罕姟笔巧鐣髁x國家常用的詞語，具有濃厚的政治色彩?！叭嗣瘛本哂袕?qiáng)烈的正面評價(jià)和意蘊(yùn)，是指作為歷史創(chuàng)造者和國家所有者的集體的民眾，比如人民主權(quán)、人民當(dāng)家做主、人民民主專政、為人民服務(wù)等，都是如此。“群眾”是與黨、干部相對應(yīng)的概念，如黨群關(guān)系、干群關(guān)系等。群眾也有正面意蘊(yùn)，但程度比不上“人民”，群眾也會有缺點(diǎn)，也會犯錯誤，因此，黨和干部既需要走群眾路線，密切聯(lián)系群眾，也需要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，對群眾開展宣傳教育工作。因?yàn)檫@兩個詞詞意相近，所以經(jīng)常有“人民群眾”一詞出現(xiàn)。

公民參與不僅僅是指公民的參與，它有特定的內(nèi)涵和意蘊(yùn)。與它相近的兩個詞是“政治參與”和“公眾參與”。政治參與強(qiáng)調(diào)民眾在政治領(lǐng)域的參與，包含制度化和非制度化的、合法的和非法的所有參與活動，因此外延最寬泛。公眾參與強(qiáng)調(diào)公眾對公共事務(wù)、公共議題的參與，參與范圍包括但不限于政治領(lǐng)域。公民參與也是強(qiáng)調(diào)在政治領(lǐng)域內(nèi)的參與，但它強(qiáng)調(diào)的是公民參與的主動性和合法性，一般存在于健全的民主憲政環(huán)境之下。當(dāng)前，不管是在國外還是在中國，公民參與都主要側(cè)重于對公共決策或公共政策的參與，雖然背景和原因各有不同。因此，有人稱公民參與為“政治參與的一種高級、成熟形式”。[4]一國的公民當(dāng)然包括該國的政府公務(wù)人員，但在公民參與的語境下，公民是與政府公務(wù)人員或政府官員相對應(yīng)的參與主體，政府官員是公民參與的客體的組成人員，因此公民參與中的公民一般不包括政府官員群體，除非某個政府官員是以普通公民的身份參與某項(xiàng)公共事務(wù)或公共議題。

三 公共決策

如上所述，公共決策是當(dāng)前公民參與的主要內(nèi)容。公共決策有名詞和動詞兩種含義。不管哪種含義，公共決策是與公共政策或公共政策制定非常相近的概念。有學(xué)者認(rèn)為，公共決策“包括了公共政策制定、行政管制、規(guī)則制定等多方面內(nèi)容”,“公共政策制定的目標(biāo)更為清晰，帶有強(qiáng)烈的解決問題色彩，其最終的產(chǎn)品是帶有一定約束性的政策”[5]。相反，也有學(xué)者認(rèn)為行政領(lǐng)域的公共政策，“一般包括行政立法、行政決策和行政決定（行政執(zhí)法）”[6]。如果我們采用廣義的公共政策概念，認(rèn)為公共政策是“社會價(jià)值的權(quán)威性分配行為”（戴維·伊斯頓的觀點(diǎn)），那么公共決策和公共政策制定就可以被認(rèn)為是含義相同的概念。在本研究中，公共決策被認(rèn)為是動詞的含義，并且本研究對公共決策和公共政策制定的含義和使用不加區(qū)分。

此外，公共決策的主體是政府并且只能是政府，因?yàn)橹挥姓艙碛泄矙?quán)力，才能進(jìn)行權(quán)威性的社會價(jià)值分配。在理論上，政府的構(gòu)成在國外包括了立法、行政和司法三大國家機(jī)關(guān)，而在中國，廣義政府包括了黨委、人大、行政機(jī)關(guān)即狹義政府、監(jiān)察委和法院檢察院等諸多機(jī)關(guān)。但考慮到本研究的主題和中國的實(shí)際情況，本研究把公共決策的主體限定為黨委、人大和行政機(jī)關(guān)三個主體，因?yàn)檫@三個主體掌握行使著中國最重要的公共權(quán)力。政府之外的其他主體，如公民、社會團(tuán)體、企業(yè)等，則是公共決策的參與主體。

四 有效參與

“有效參與”中的關(guān)鍵詞是“有效”。何為有效？首先要把有效和有序加以區(qū)分。在黨的官方文件中常用的詞是“有序”，如“擴(kuò)大公民有序政治參與”。有序的含義是有秩序，強(qiáng)調(diào)參與活動要有領(lǐng)導(dǎo)、有組織、分步驟次序，按照設(shè)計(jì)規(guī)劃進(jìn)行，不能一哄而上、一擁而起，混亂無序，脫離控制。可見，有序是公民參與的基本要求。有序不等于有效，有效是公民參與的更高層次的要求。如果我們仔細(xì)分析，具體到公民參與公共決策領(lǐng)域，有效共有三個層面的含義。一是政府官員視角下的有效性。也就是說，公民參與公共決策是否實(shí)現(xiàn)了政府官員的預(yù)期目的及實(shí)現(xiàn)的程度。政府官員推動公民參與的常見目的有：使決策過程符合法律法規(guī)和上級政策的規(guī)定、增強(qiáng)公共決策在公眾中的接受度和支持度、為政策方案的完善提供合理化意見建議等。二是公民視角下的有效性。也就是說，公民參與活動是否實(shí)現(xiàn)了公民預(yù)期的目的及實(shí)現(xiàn)的程度。公民發(fā)起或參加公共決策參與活動的預(yù)期目的一般有要求議題納入政府的公共決策議程、改變政府公共決策的目標(biāo)、修改正在制定中的公共政策方案等。三是政策科學(xué)視角下的有效性。它超越了前兩個層面，主要是指公民參與是否能夠提高公共決策質(zhì)量及提高的程度，也就是說通過公民參與做出的公共決策能夠?qū)崿F(xiàn)解決公共問題的目標(biāo)的程度。具體來講包括三個方面：一是公共決策能滿足民眾需求和偏好的程度；二是公共決策方案能低成本高效地實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)的程度；三是增大公共決策在民眾中的接受和支持的程度。用一句話來概括，就是是否實(shí)現(xiàn)了公共決策的民主化、科學(xué)化、可接受性以及實(shí)現(xiàn)的程度。

比較這三個層面，政府官員層面和公民層面的有效參與都只是從一方面的立場和利益出發(fā)，均有失偏頗。而第三層面政策科學(xué)視角下的有效性則層次更高、視野更寬，更有助于做出高質(zhì)量的公共決策和順利實(shí)施公共決策。然而截至目前，學(xué)術(shù)界對前兩個層面的有效參與較為關(guān)注，研究成果較多，但是對第三層面的研究尚不多見。本研究就是以政策科學(xué)視角下的有效參與為研究主題，力求彌補(bǔ)這個視角下研究成果的空缺和不足。

五 制度建設(shè)

制度建設(shè)是本研究的落腳點(diǎn)和邏輯結(jié)果。新媒體環(huán)境下公民如何實(shí)現(xiàn)有效參與政府的公共決策，最終主要依靠制度建設(shè)來實(shí)現(xiàn)。制度建設(shè)包含了制度設(shè)立、制度改革和制度創(chuàng)新的含義。那么什么是制度？西方的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)或制度分析學(xué)派提供了無比豐富的研究成果，但本研究不打算將制度主義理論作為主要的分析工具。本研究援引亨廷頓的定義，認(rèn)為“制度就是穩(wěn)定的、受重視和反復(fù)出現(xiàn)的行為模式”[7]，也即制度是約束人們行動的規(guī)則體系，包括制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的正式制度和非正式制度。這種含義的制度具有穩(wěn)定性、強(qiáng)制性和層次性。與“制度”相近的名詞有體制、機(jī)制兩個。體制一般被解釋為體系和制度，也有認(rèn)為體制是制度的具體實(shí)現(xiàn)形式的界定，但不管怎么解釋，體制本質(zhì)上也是一種規(guī)則體系，因此本研究對制度和體制不做區(qū)分。機(jī)制屬于制度的運(yùn)行實(shí)施層面，是制度的具體運(yùn)行過程與方式。機(jī)制是實(shí)現(xiàn)制度效果和預(yù)期目標(biāo)的環(huán)節(jié)和手段，具有靈活性和中介性的特征。因此在本研究中稱為運(yùn)行機(jī)制。

在層次性方面，制度包括頂層設(shè)計(jì)制度、基本制度和運(yùn)行機(jī)制三個層次。具體到公民參與公共決策領(lǐng)域，有效參與的制度建設(shè)共包括六種基本制度，可以歸類為基礎(chǔ)性制度、主體性制度和保障性制度三個類別。這六種基本制度每一種都附設(shè)了運(yùn)行機(jī)制層面的制度。比如主體性制度包括新媒體環(huán)境下公民與政府的溝通互動制度和公共決策過程中公民與政府的權(quán)力分享制度兩種基本制度，每一種制度都對應(yīng)設(shè)立有運(yùn)行機(jī)制（包括途徑、形式、程序、方式等）。