三 “危害最小化”治毒政策的新發展

英國的理論界與實務界進一步對“危害最小化”進行了二元化設定，認為其內涵包括保障毒品使用者的個人權利與保護公共健康。同時，主流觀點認為，過去20余年的理論與實踐關注的重心在于毒品使用者個人權利的保障。[53]本書認為，這一二元化的理解太過絕對，因為減少毒品使用者的風險行為當然也就保護了公共健康，減少公民個人的毒品使用當然也會促進毒品使用者個人權利的保障。恰當的理解應當是，“危害最小化”治毒政策是以毒品使用者作為著力點，以減少毒品使用對毒品使用者造成的消極健康影響，進而減少受毒品影響下實施的犯罪行為作為控制毒品需求市場的主要途徑，以完善毒品犯罪刑法規制作為控制毒品供應市場主要方式的毒品治理政策。以控制與減少毒品相關危害作為著力點是這一政策的核心特征。以此為出發點，英國內政部認為相較于傳統上以查獲的毒品數量和抓獲的毒品犯罪人數為標準來衡量治毒措施有效性的做法，毒品相關危害的最小化才是衡量治毒措施有效性的更妥當標準。[54]

（一）英國《國家治毒戰略2010》

英國內政部于2010年制定出臺《國家治毒戰略2010》（National Strategy 2010），該治毒戰略在以往著力減少毒品使用危害的基礎上，強調為人們擺脫毒品依賴提供任何可行的幫助。在治毒措施的設置方面，《國家治毒戰略2010》表明必須在把握全局的同時，也注重以個人為中心；在確保全面戒毒措施切實可行的同時，也努力促進個人戒毒意愿的形成。此外，英國《國家治毒戰略2010》還指出，以國家為中心，由政府告知社會如何應對的時代已經過去，當今時代應當是各機構以自身情勢、職能與需求為依據，設計出適合當地情況的應對策略。具體而言，在國家層面，將在重大有組織犯罪調查局（Serious Organised Crime Agency）的基礎上建立國家打擊犯罪署（National Crime Agency），并與英國邊境管理局（UK Border Agency）聯手，減少國際市場的毒品流入英國境內，嚴厲打擊毒品走私與販運，達到控制毒品供應的效果。在社會層面，警察與刑事專員們（Police and Crime Commissioners）的介入，國民醫療保障（National Health Service）制度的改革，英格蘭公共健康局的建立，以及對社會組織、慈善機構、社會企業的自愿加入的鼓勵與支持，都將助力于國家將權力與責任由上至下地轉移至地方，共同應對毒品問題。[55]

《國家治毒戰略2010》設定了三個治毒目標：（1）減少毒品需求；（2）限制毒品供應；（3）著力促進社會擺脫毒癮。該戰略指出，非法毒品需求是英國境內外殺戮問題、貪腐問題、社會穩定與安全問題的直接原因之一，無論從國際視角還是國內視角，我們均有義務、有責任全力應對。該報告出臺前，英格蘭和威爾士2003—2004年的調查已顯示，英國A類毒品的年消耗費用高達15.4億英鎊[56]，每年依靠政府救濟金生活的人之中，有8%的人（約40萬人）存在毒品或酒精依賴，這些人每年維持自己的毒癮或酒癮的年消費額共約1.6億英鎊。[57]正是在這樣的背景下，《國家治毒戰略2010》將減少非法毒品和其他有害毒品的使用，以及增加從毒品依賴中恢復的人數作為治毒目標。[58]這兩個目標集中體現了《國家治毒戰略2010》控制毒品需求市場的意愿與決心。對于第二個目標，該戰略指出最佳預測方式以個人的“回復資產”（Recovery Capital）來考量，即通過影響毒品使用者從毒品依賴或酒精依賴中開始恢復和持續恢復的各項必要資源考量毒品需求的增減狀況。從擺脫毒品依賴的角度來看，“回復資產”包括社會資本、物質資本、人力資本、文化資本。其中，社會資本是指毒品使用者從其社會關系（毒品使用者的家庭、父母、子女、朋友和同僚）中獲取的支持、承諾和責任，物質資本是指金錢或安全的住所，人力資本是指毒品使用者個人的心理和生理健康、工作和技能，文化資本則指毒品使用者的價值觀和信仰。[59]

（二）英國《國家治毒戰略2017》

統計數據顯示，英格蘭和威爾士每年在毒品治理、公共健康和打擊毒品犯罪方面的大致花費為107億英鎊，僅獲取型犯罪的治理與防控這一項每年就耗費60億英鎊。[60]《現代犯罪預防戰略》（Modern Crime Prevention Strategy）也表明，涉毒行為以及使涉毒行為成為可能的行為，即持有非法毒品的行為，為維持毒品依賴而獲取資金的行為，嚴重和有組織犯罪分子生產、提供有害物質的行為以及與毒品市場暴力相關的販運人口與現代奴隸的行為，均可成為傳統毒品犯罪與新型毒品犯罪的關鍵動力。[61]實際上，約45%的獲取型犯罪是由可卡因/霹靂可卡因成癮者實施的。[62]此外，毒品也促進了兒童色情和虐待兒童行為的發生，[63]監獄中的非法使用毒品現象也成為監獄暴力、自傷或自殺的助推劑。[64]在此背景下，英國發布了《國家治毒戰略2017》（National Strategy 2017），其整體目標基本沿用《國家治毒戰略2010》的表述，但更為簡練。該戰略表明，毒品治理的整體目標為二：（1）減少非法的以及其他有害的毒品使用行為；（2）增加擺脫毒品依賴的毒品使用者所占比例。[65]可見，在持續強調毒品需求市場與供應市場的控制的同時，減少毒品使用的危害被置于更為重要的地位。在具體操作層面，《國家治毒戰略2017》在延續《國家治毒戰略2010》“減少需求，減少供應，著力恢復”的基礎上，增加了“全球行動”，旨在構建全球治毒分析與研究網絡，實現全球治毒政策和實踐的數據、經驗共享與教訓共勉。

（三）“危害最小化”的新發展：毒品使用危害最小化

理論界有觀點認為，《國家治毒戰略2017》進行了重大語境轉換，重點著眼于“為希望擺脫毒品依賴的人們提供支持”，以“禁毒”（Abstinence）代替了“危害最小化”（Harm Reduction），作為國家治毒戰略的核心。[66]正如前文所指出，此類觀點事實上認為，過去20余年實施的“危害最小化”治毒政策是以對毒品使用者的權利保障為核心，通過大力推廣針具替換措施、為毒品使用者提供危害較小的替代性毒品以及創設醫療監督下的吸毒區等方式，著力減少毒品使用者的風險行為，特別是艾滋病的傳播，忽略了減少毒品使用這一目標，從而忽視了推動吸毒環境的消除。英國格拉斯哥大學的尼爾·麥克加尼教授的批判意見非常具有代表性，他認為，“危害最小化”治毒政策會帶來諸多負面效應，最為嚴重的負面效應在于它會延長而非縮短毒品使用者對于毒品的依賴期限，他認為這是該政策最大的缺陷。他認為如果要確保社會公眾和公民長效的健康，就應當將政策重心放在整體減少毒品使用的規模乃至予以消除，而不是在接受毒品使用者使用毒品必要性的前提下，單純追求減少持續使用毒品所可能帶來的危害。[67]

本書認為，對這一問題的厘清需要回歸對這一政策中最核心的概念——“危害”的探討。基于上文對于毒品危害基本規范內涵的分析，“減少吸毒與降低依賴毒品者的比例”這一目標著眼于毒品使用危害的最小化，仍屬于“危害最小化”治毒政策指導下控制毒品需求市場的范疇。由此，可以明確上文所指出英國理論界對英國國家治毒戰略轉變的解讀，以及以此為根據對“危害最小化”的批判都是不準確的，因為以上的批判意見并未以毒品危害的規范內涵為基礎。對于英國國家治毒戰略真正的發展變化之處，應當以個人而非社會為著眼點進行理解。具體可以從兩個層面進行解讀：第一，對毒品使用者個人來說，當前的政策重心已從確保可控范圍、可控劑量的毒品使用進展到引導其在國家與社會全方位、體系化的支持下從對毒品的依賴中恢復；第二，從社會層面來說，當前政策重心已從將毒品使用者作為潛在危險源進行柔性管控，進化到個性化地全面促進毒品使用者復歸正常生活。

基于這樣的理解，相較于“危害最小化”的表述，英國當前“減少需求，控制供應，著力恢復，全球行動”的治毒政策并未偏離其以毒品使用者為治理著力點的本質特征，只是在毒品使用危害最小化的方向上進一步深化，實為“危害最小化”治毒政策的新發展。正如英國毒品治理實務界人士所呼吁的一樣，毒品使用者是非常脆弱、被社會邊緣化的群體。政府新的治毒戰略應當持續以減少毒品使用者所遭受的危害為直接著力點，比如采納毒品濫用咨詢委員會的專業建議，著力解決鴉片制劑相關死亡人數增多、海洛因和嗎啡相關死亡人數增多等問題。這需要進一步推動替代治療措施、國家層面的海洛因輔助治療項目，在有需求的地區設立醫療監督下的毒品使用區等措施的實施，[68]而非以沒有實質內涵的“社會危害”作為治毒政策的出發點，讓毒品使用者成為追求“禁毒”這一政治理想的純粹工具。