第二節 “危害最小化”治毒政策的演進

一 “危害最小化”治毒政策產生的背景

“危害最小化”治毒政策主要由英國的理論與實務界對其進行規范化和理論化構建，因此，本書對于“危害最小化”的背景、理念、內涵和相關理論爭議的探討主要在英國語境下展開。

從廣義而言，“危害最小化”指的是為了減少人類行為可能導致的消極社會后果或物理后果而采取的一系列公共政策，無論所指人類行為合法與否。[43]以最常見的機動車駕駛為例，國家在法律法規方面對在不同路況、不同區域的機動車駕駛行為做出車速限制，禁止人們酒后駕車或超員超速行駛，要求人們在駕駛或乘坐機動車時系上安全帶；在車輛裝置方面，人們不斷改進ABS系統、安全氣囊的配置；在交通設施方面，交通指示燈、限速牌等設施的設置，都是為了減少駕駛車輛引發道路交通事故帶來的危害。事實上，積極減少由高風險行為所帶來危害的做法在世界范圍內已持續了好幾個世紀之久。相較于最初人們僅僅以禁止、取締高風險行為，或告訴人們不要實施高風險行為的方式來制約可能導致的危害而言，“危害最小化”的實踐不斷證明著它的優越性。

在毒品犯罪治理中引入“危害最小化”的指導思想始于20世紀80年代的英國、荷蘭和北美，其主要動因有以下兩點：第一，注射毒品者感染艾滋病病毒的問題日益嚴峻。第二，傳統上全面禁止毒品使用的“毒品戰爭”（War on Drugs）沒能減少毒品使用現象和毒品犯罪數量，從而引起理論界和實務界對“毒品戰爭”理念及其成效的深刻質疑。[44]

20世紀80年代中期，在英國默西塞德郡（Merseyside）出現了大量廉價的棕色海洛因，在這個人口數只有255萬的地方，大約有2萬人使用海洛因。1985年，英國利物浦大學公共衛生系的約翰·阿什頓（后來擔任默西公共衛生局局長）與默西區域衛生局健康促進主管霍華德·西摩共同制定了公共健康的新模式。該模式匯集了環境變化、預防和治療干預的舊理念的同時，更是增加了因生活方式引起的健康問題在社會層面的重要性。他們想把這個新模式應用于當時最為嚴峻的公共健康問題，即毒品使用和艾滋病問題，試圖達成一項涉及政府機構、針對危險人群的市場調研、媒體的創造性使用、行動主義以及危險人群在新模式中的參與和社區支持的新策略。而這個策略就是隨后發生在這個區域的，針對毒品使用者的“危害最小化”舉措。該舉措在減少共用毒品注射設備而導致艾滋病病毒相互傳播的問題方面起到了不可忽視的積極作用。[45]

默西賽德郡采取的針對毒品使用者的“危害最小化”舉措最為重要的一步，在于開設了默西藥物培訓和信息中心（Mersey Drug Training and Information Centre），其目的在于向任何想要了解的人提供包括毒品種類、藥用價值、成癮性、可能伴生的危害等相關信息，幫助人們了解使用毒品可能伴隨的風險，為社會公眾和專業人員提供預防艾滋病傳播等內容的相關培訓。如果艾滋病病毒能夠通過與他人共用毒品注射設備而傳染，那么防止病毒傳播的最快捷方式就是讓已經形成毒品依賴的人們能夠獲取干凈的注射設備。1986年起，默西藥物培訓和信息中心開始實行注射器的免費替換措施。該中心以美沙酮為誘餌，吸引人們前往中心，為他們提供清潔的注射設備，并借此機會向人們介紹如何減少毒品使用的危害。中心的目的十分明確：首先著力減少注射設備的共享，預防艾滋病以共用注射設備的方式在毒品使用者之間傳播；其次結合毒品相關知識的宣傳教育，努力減少街頭的毒品使用行為，減少人們對于注射型毒品的依賴；最后在可行的情況下增加戒除毒癮者的數量。針具替換措施為毒品使用者的行為帶來了巨大變化，共用針頭、注射器的現象越來越少，街頭使用毒品的現象也逐漸消失。[46]

英國政府毒品濫用問題顧問委員會（British Government’s Advisory Council on the Misuse of Drugs）于1988年、1989年提出的毒品治理目標為：減少共用注射用具，減少毒品注射中的意外情況，減少街頭的毒品使用現象，由注射方式使用毒品轉變為以口服方式使用毒品，減少購買毒品的數量，直至最終戒除毒品使用。依據該委員會的表述，“危害最小化”治毒政策主要具備兩個方面的內涵：減少毒品使用者的風險行為，包括共用針頭和注射器等不安全的毒品使用行為、過量使用毒品行為等，以及減少公民的毒品使用行為。[47]換言之，“危害最小化”內蘊兩個核心目標，預防吸毒伴生的風險行為和預防毒品使用。20世紀80年代，利物浦的美沙酮處方量占英格蘭的1/3，但利物浦半數以上的高危險人群都感染了艾滋病病毒。相較之下，默西地區的注射吸毒者卻無一人感染艾滋病，足以見得針具替換措施對于減少毒品使用危害的顯著成效。[48]