第二節 分權、制約與監督：人類控權思想的主線

資本是經濟生活中的權力，權力是政治生活中的資本，[30]權力配置及其運行邏輯關系著政治體制的發展。當前，對權力進行約束、將權力關進制度的籠子已經成為所有現代國家的基本共識，“控權”已成為政治實踐與政治學理論研究的核心議題之一。從本質上來講，“控權”的本質就是分權、制約與監督，從而防止權力濫用專斷。綜觀世界各國，由于歷史、文化以及經濟社會發展基礎等的差異，各個國家“控權”的方式有所不同，有的以“分權下的制衡”機制為主，有的以“監督”機制為主。與實踐相似，中外權力約束的理論研究也呈現出了不同的發展面向，形成了有差異的理論譜系。為在理論上更好地厘清中外權力約束的研究現狀，加深對“控權”一般性構念的理解，為本研究做理論準備，有必要對權力制約監督理論的國內外研究進行綜述，對發展過程中閃爍的理論智慧進行系統梳理，為理論的持續發展與對話提供基礎，為構建控權的一般性理論體系做鋪墊。

一 國外控權理論的基本脈絡

對權力進行約束與控制是西方政治思想史的核心議題，萌芽于古希臘，成熟于資產階級革命時期。總的來說，西方權力約束思想經歷了從古希臘、古羅馬的政體論思想到資產階級革命后的分權制約思想，其中古希臘、古羅馬政體論思想的代表人物有亞里士多德、波利比阿、西塞羅等，資產階級革命時期分權制約思想的代表人物有彌爾頓、洛克、孟德斯鳩、杰斐遜、漢密爾頓等，這些思想的發展基本上確立了當代西方權力制約研究的框架與面向。亞里士多德（Aristotle，前384—前322）是古希臘百科全書式的學者，他是第一個把人性惡與權力制約聯系起來的思想家。在他看來，人類倘若由其任性行事，總是難保其不施展他內在的惡性。除此之外，亞里士多德還提出了著名的政體三要素說，即一切政體都應該由議事機能、行政機能和審判機能構成，并且這三個要素要各司其職，不得侵權、越權，形成平衡。為了保證平衡，必須實行法制和任期制。波利比阿（Polybius，約前204—前122）通過系統考察羅馬共和制，深刻地闡述了“政體循環論”“混合政體論”和“分權制衡論”的思想。他認為古希臘和古羅馬都擺脫不了“君主政體→暴君政體→貴族政體→寡頭政體→民主政體→暴民政體”的循環。但是，他提出古羅馬的“混合政體”可以延緩政體的循環，即將君主政體、貴族政體、民主政體混合在一起，體現為執政官、元老會和公民大會的設計，三者相互牽制，保持總體上的平衡。西塞羅（Cicero，前106—前43）在繼承了亞里士多德政體三要素說和波利比阿混合政體論的基礎上提出了新的混合政體論。他認為混合政體不僅是對不同政體的混合，更重要的是對議事、行政和審判的混合，通過相互牽制達到均衡。當然，西塞羅對于權力制約思想的最大貢獻還在于他的控權思想，通過合理配置權力和強化法律規范，利用道德、宗教和傳統習俗等力量共同形成對權力的控制。總的來說，古希臘、古羅馬的權力制約思想很有啟發性，為之后現代分權制衡思想的發展做了準備。

現代分權制衡思想開端于文藝復興與啟蒙運動之后的資產階級革命。英國資產階級革命的斗士約翰·彌爾頓（John Milton,1608—1674），基于自然法和社會契約提出了“人民政府說”，認為統治者的權力不是神授的，而是來自人民的授權，人民才是主權者。對于如何控制人民授權的公權力，他提出用地方權力來限制中央權力的設想，以防止國家走向專制，這為之后形成縱向制約體制做了鋪墊。約翰·洛克（John Locke,1632—1704）在經歷了英國資產階級革命之后，提出了著名的限制政府與分權學說。與彌爾頓相同，洛克從自然狀態的不穩定出發，論述了社會契約的合理性，之后又提出國家權力應該是被限制的，在外部受民眾的限制，在內部進行分權。他將國家權力分為立法權、行政權與外交權，立法權是國家最高權力，行政權與外交權隸屬于立法權，但立法權又受到行政權的牽制。孟德斯鳩（Montesquieu,1689—1755）是法國杰出的資產階級政治家，他繼承和發展了洛克的分權學說，正式提出了“三權分立”，為法國和美國資產階級革命提供了有力的理論依據。孟德斯鳩分權與制衡理論的起點是政治自由的至高無上，為了保證公民的政治自由，必須防止權力的濫用，其基本方式是以權力制約權力。將國家權力分為立法權、行政權、司法權，并分別隸屬于立法機關、行政機關、司法機關。除了權力分立之外，還可以通過交叉、否決、審查等方式形成制約關系。托馬斯·杰斐遜（Thomas Jefferson,1743—1826）在繼承孟德斯鳩思想的基礎上進一步提出了立體制衡思想，即聯邦與地方政府層層分權，形成縱向制約機制。亞歷山大·漢密爾頓（Alexander Hamilton,1757—1804）權力制約思想的重點在于對議會權力的制約，基于此他提出兩院制的分權制約、加大行政權和“司法獨立”等主張。需要注意的是，盡管以美國為代表的西方資本主義國家權力結構已較為穩定，但在研究中還是有了一些新動向。總體而言，這些新動向多集中于對體制及其模式擴散的反思。

（一）對三權分立體制的反思

將國家政治權力在不同的部門（例如立法、行政和司法）之間橫向分開，一直被認為是通過分工來確保限制政府的一種有效手段，以便保護公民的自由和平等。[31]在美國200多年的政治實踐中，立法、行政、司法都越來越偏離了原先被設定的權力，國會部分地行使了法律執行權，扮演著準司法、準行政的角色；與此同時，由于國會過多地對總統授權，使得總統及其下屬實際上行使了部分的立法權；法院也深陷于法律制定。[32]埃里克·A.波斯納[33]指出三權分立體制本應允許行政部門采取果斷行動，同時阻止行政部門或任何其他部門獲得過多的權力。但這套體制失敗了，因為它設置了太多的否決權，使得聯邦政府無法有效運作。到了20世紀，很明顯這一體制使得公權力不可能有效地管理國民經濟、提供社會福利，也不可能保護國家不受外來威脅。

此外，盡管美國的司法體系在培養一個獨立和專業的司法體系方面相當成功，但它對整個公權力體制的影響卻并非如此。參議院、眾議院和總統為爭奪對行政機構的控制權而展開的競爭，造成了一種過于政治化的官僚政府風格，把行政部門變成了法治的敵人，而司法體系在此過程中卻無能為力。[34]蒂穆爾·卡納比亞諾夫以哈薩克斯坦作為轉型期國家的代表，提出盡管轉型期民主制國家大多數宣布堅持三權分立，但制衡普遍沒有得到很好的落實，總統強大的憲法權力和非正式權力阻礙了三權分立，使其能夠控制和干預三個權力部門的事務。[35]總統往往在行動上尋求更多的自由，并努力減少對其問責和對其影響力的制衡效應，長此以往甚至會顛覆旨在制衡總統權力的憲法和法律結構。[36]布魯斯·阿克曼更是直截了當地指出三權分立的分權制衡模式潛伏著各種危機，必須拋棄。[37]他指出三權分立無法實現民主、專業化以及保障公民基本權利的目的。更進一步，在政黨參與現代政治的語境下，三權分立會出現總統和國會由不同政黨掌握，當不同意見無法協調時可能會走向“將就應付”或者“憲法崩潰”的道路。在將就應付中，總統和國會可能會沉溺于無休止的誹謗、相互指責和黨派僵局，爭奪權力的各方會利用他們手中的憲法工具讓彼此的權力運行變得更艱難。在這種情況下，總統通過單方法令“解決”緊迫的問題，而這些單方法令往往遠遠超出了他們的正式憲法權限；久而久之，國會代表會喪失抗議的積極性，因為他們可以逃避做出艱難決定的政治責任。總統利用這些先例進一步擴大他們的權力，甚至可能被后來的憲法修正案編入法典，越來越多國會的權力進一步縮減，在憲法層面上消解權力制衡，形成憲法崩潰。除此之外，總統和國會兩院由不同政黨控制，這在公權力制衡的同時還潛伏著撕裂民意的風險。[38]

（二）“將公民帶回憲政”：公民制約公權力的進路

“將公民帶回憲政”在于提高公民在權力制衡中的地位，構建起公民制約公權力的機制，“對話憲政”“公眾輿論”等方式值得關注。“對話憲政”是為應對權力分立的利益集團屬性提出來的，其目的在于通過協商民主等方式縮小多元主義下的價值分歧，從而捍衛社會權利，這一模式已在加拿大、阿根廷、哥倫比亞、南非等國有所實踐。[39]“對話憲政”模式為妥協提供了一種新的可能性，這種妥協結合了兩種傳統模式的最佳特征，即賦予法院憲法責任（審查立法與審查行為），同時保留立法機關擁有法律制定的權力。[40]更進一步，“對話憲政”包括政府的不同部門和人民之間的互動，[41]這一對話至少包含三個特征，即超越了部門間對話、強調對話是一個不斷進行的過程、側重于憲法解釋。[42]然而，當前美國的制度體系并沒有為公眾與憲政對話提供合理的渠道，這使得對話的偶然性變強。從實踐發展來看，“對話憲政”將會有助于通過民主協商促進民主審議，降低利益集團對政治實踐的影響；同時可以激活司法審查的靈活性。但需要注意的是，“對話憲政”模式的前提仍是堅持代表性民主、分權和制衡制度。此外，在民主政體中很多時候無法確保政府的三個分支都是代表民意的。在這個時候，應該創建一種機制，使得公眾可以賦予那些最能代表他們偏好的機構較大的權力。這意味著，公眾在權力分離中起著平衡力量的作用。在機構間沖突的反復互動中，公眾可以多次植入他們的偏好。不過，這種偏好的植入也存在一個風險，即當公眾偏好模糊不清或分裂時，可能會使得機構間的意見沖突升級為危機。總之，應當重視公眾輿論在分權制衡體制中形式的發展、維護和演變。[43]

（三）行政權的擴大與對行政權的制約

無論是在民主制度化水平較低的拉丁美洲等地區，還是在民主制度化水平較高的美國、加拿大等國，行政權的擴大已是不爭的事實，行政機關正在制定大量的法律，甚至出現了行政國家崛起的現象。[44]基于這樣的事實，對行政權的制約應該提上日程。實際上盧梭在其社會契約論中就提出行政機關與人民的距離更遠，更有可能將權力凌駕于公共意志之上，要重點加強對行政權力的制約。[45]因此，“立法權制衡行政權”的權力約束方式必須更新，應考慮“行政內部的分權制衡”。“行政內部分權制衡”的關鍵在于官僚體制的設計，可以通過設立獨立和重疊的內閣辦公室、其他行政機構對政府行動的審查、構建機構間沖突的決策協調機制等方式形成內部制約機制。[46]除此之外，在廢除麥迪遜式制衡之后可以從角色復雜性的角度出發來構建新的對總統行政權的制衡方式，即總統同時是國家、政黨和行政部門的領導人，通過領導角色之間的沖突來制約總統權力的行使。當總統是國家領袖時，這個團體由所有的美國人組成，而外人則是外國人。當總統擔任政黨領袖時，這個團體由民主黨或共和黨成員組成。當總統擔任行政部門的領袖時，該組織由聯邦官僚機構的成員組成。這意味著一個群體的成員可能被排除在另一個群體之外，加強他對一個群體的領導會損害他對另一個群體的領導，從而形成制約關系。[47]

（四）受約束的議會模式

通過對比美國、德國、日本、加拿大、西班牙等國的體制，布魯斯·阿克曼提出了“受約束的議會制度”模式，認為這是未來分權發展最有希望的框架。[48]在這種體制下，正常的立法權應集中在威斯敏斯特式的議會中，且立法產出受到實質性政治原則的制約。這種模式的形成至少需要具備兩個條件：第一，把公民帶回來。不應該把立法權力劃分給眾議院、參議院，而應該把立法權力劃分給議會和公民，前者進行日常決策，后者通過精心構建的一系列投票程序表達自己的意愿。第二，法院作為一種約束。法院通過司法審查等措施把公民制定的各項原則付諸實施。如果沒有司法審查制度，執政的議會將有壓倒一切的動機，忽視人民的主權行為。只有一個強有力的憲法法院才能履行這一職能。[49]然而，在一些拉丁美洲國家，法官的任期不穩定，政客們在選擇和制裁法官方面都更自由。在這種情況下，立法、行政、司法間的制衡不產生于法院，而產生于反對派。[50]在澳大利亞，學者們也號召法院在立法審查和解釋行政權力的范圍等方面可以發揮獨特和重要的作用，重申獨立司法的重要性。[51]

二 國內控權理論的研究進展

（一）權力制約監督的基本原理

在中國，權力制約監督體制具有遏制腐敗蔓延、改善市場環境、健全責任政治和提高黨的執政能力、推進政治文明發展等現實意義。需要注意的是，在中國權力制約監督不是一個封閉的議題，而是具有相對的開放性。因此，本節試圖在厘清權力制約監督基本原理的基礎上以議題關聯的視角系統梳理國內的相關研究。

制約與監督是權力約束的常見形式。對政治發展而言，權力制約監督是一把雙刃劍，缺乏權力制約監督會導致權力濫用與權力腐敗，而過度的權力制約監督又會喪失公權力運行的效率。[52]因此，尋求對公權力合理的制約監督狀態，是政治體制改革的終極目標，也是責任政治建設的基本條件。[53]

對于公權力的制約監督模式，學者們大致從以下四種路徑切入：第一，“以權力制約權力”，其核心是權力分立，使各類公權力在結構和過程上形成相互的監督與被監督關系；第二，“以責任制約權力”，其本質是權責對等，有多大的責任才能匹配相應的權力，在我國，責任政府以及問責制的發展就是責任制約權力的具體實踐；[54]第三，“以權利制約權力”，其本質是公民權利與公共權力的互動，體現為公民通過各種方式參與公權力的運行過程，以保障公權力的正確運用；[55]第四，“以法律制約權力”則要求公權力運行的法治化、程序化和透明化。[56]

制約與監督，是兩種不同的控權邏輯。制約與監督的基礎都是權力分離，但分離后的權力形成了不同的權力關系、事權安排和控權形式。就權力關系而言，制約關系是雙向的，權力主體需共同參與到權力過程之中；[57]而監督關系是單向的，監督者可以對被監督者權力行為進行單向的監察、督促。就事權安排而言，制約意味著單個權力主體并未享有完整的事權；而監督意味著單個權力主體享有較為完整的事權。[58]就控權形式而言，制約主要是平級或權力均衡狀態下的互相約束，監督主要是上級對下級或者下級對上級的監察與督促。[59]

（二）政黨建設維度下的控權：對外領導與對內建設

在中國，中國共產黨領導下的控權體系具有雙重性：在外部，中國共產黨領導國家權力制約監督體制的建設和運行；在內部，中國共產黨建設了一套專門的、形式多樣的權力約束體系。

第一，中國共產黨領導國家權力制約監督體制的建設和運行。中華人民共和國成立以來，中國共產黨對權力制約監督的領導呈現出了三重歷史性轉變，即從以領導干部為權力來源轉向以公共秩序為權力來源、從運動式治理轉向制度化建設、從以懲戒震懾為主到懲防并舉注重預防。[60]黨的領導思路決定了發展方向，以紀委與監察機關的關系為例，中華人民共和國成立以來紀委與監察機關的關系大致經歷了以下五個階段：第一階段，1949—1959年，黨政監察并存，且保持著協作關系；第二階段，1959—1969年，監察部被取消，只保留黨的監察，各國家機關對其工作人員進行組織內監督，同時黨的監察機關向同級國家機關派駐小組進行監督；第三階段，1977—1993年，黨的監察和國家監察相繼恢復，在“黨政分開”的大環境下，逐步理順黨政監察機關的職責、權限；第四階段，1993—2016年，紀委和行政監察部合署辦公；[61]第五階段，2016年至今，監察體制改革持續推進，從中央到區縣成立監察機關——監察委員會，整合了預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等職能，與紀委合署辦公，力圖健全黨和國家監督體系。

第二，黨內監督的職能定位與發展。在中國特色的權力制約監督體系中，黨內監督有著極其重要的地位，當前的紀檢制度業已成為黨和國家政治生活中主導性的權力監督機制。[62]推動紀委監督與其他監督力量（如人大監督、司法監督、民眾監督等）形成協同關系，應成為當前權力約束體制改革的重點。就黨內監督來看，當前還存在著以下尚待解決的問題：一是黨務公開程度不夠，程序性監督機制尚未真正建立；二是監督乏力，無法獨立行使監督權。基于此，要制定科學合理的權力準則和運行規范，提高其制度化和法治化水平；[63]同時，還要將黨內自我監督與黨外監督結合起來，形成完善的權力監督網絡。[64]黨的十八大以來，巡視巡查成為黨內監督的重要形式，以其自上而下、異體性、獨立性、察糾舉三位一體的特性，極大地補充了當前黨內監督形式的局限性。[65]

（三）法治建設維度下的控權：憲法精神與法治舉措

法治與控權具有雙向互動關系，法治的推進會加快控權體制的建設，控權體制本身又是法治建設的重要組成部分。控權模式走向法治化有其發展的必然性和客觀性。中華人民共和國成立以來，我國的腐敗治理大致經過了運動式反腐、制度反腐的過程，現在正轉向法治反腐。運動式反腐通常是以專項治理、集中整治等非常規方式對腐敗犯罪進行高強度、高效率、暴風驟雨式的治理。[66]雖然其即時的治理效果好，但持久效果不甚樂觀，運動式反腐方式的普遍使用還可能會對權力制約監督機制的制度化建設造成負面影響。制度反腐更注重腐敗查處及處理方式的規范性，大幅剔除了人治色彩，但制度設計的目的以及制度運行的穩定與否存在不確定性。法治反腐則更加強調方式、程序等方面的穩定性，這與法治國家建設一脈相承。在已有研究中，法治視角主要是從遵守憲法精神和推進依法治國兩個層面來審視控權體制的。

第一，遵守憲法精神。對憲法精神的遵守，表現在政治制度設計上就是要保證公權力嚴格遵照法律法規行使，不受任何個人、組織的干預。[67]孫笑俠、馮建鵬通過梳理中國傳統社會豐富的監督機制，認為傳統的監督機制存在易治標難治本、權力范圍廣但行為不規范、監督者主觀性強、監督方式缺乏穩定性等弊病。[68]因此，需要將傳統的監督體系以法治的方式進行現代化轉型，歸到法治的范疇，健全權力制約和程序正當機制。然而，在我國法治建設過程中，還存在著公權力體系內部監督強而社會權力監督弱等問題。[69]因此，要在憲法層面形成公權力之間彈性、剛性適中的制約關系以及私權利對公權力的約束機制。[70]

第二，推進依法治國。依法治國既是一種理念，也是一種工具。在權力制約監督方面，依法治國的理念性和工具性集中體現在黨內法規的建設和發展、公權力行使的法治化以及監察法治的實踐上。黨內法規體系的建立、紀法協同的形成正是落實依法治國的當代實踐。此外，正在推進的監察體制改革正是為構建獨立、權威、公正的監察機關，踐行法治威權而構建的。[71]同時，法治政府建設的內在要求就是對行政權的制約監督，行政權是最靈活也是最復雜的公權力，加強行政監督是規范公權力體系整體運作、遏制腐敗蔓延、實現民主政治的必由之路。[72]改革開放后，中央政府將大量的行政權力下放至地方政府，給予了地方發展較大的自主性，促進了地方經濟社會的快速發展，但行政權限下放必須與地方權力制約監督機制的建設完善同步進行，否則會導致嚴重的地方腐敗。[73]當然，權力主體的自律約束、監督控權、協調穩定和修正彌補也是法治政府建設的重點。[74]

（四）民主發展維度下的控權：公權力與私權利的協同

權力監督是社會主義民主建設的一個重要問題。[75]在我國，民主政治與權力制約監督的關系突出表現為公民參與政治生活、輿論與第三方監督等。

第一，公民參與政治生活。公民有序參與政治生活，是健全公民監督、社會監督的重要途徑。然而，我國目前還存在公民政治參與意識薄弱、參政形式和渠道單一、權利保障機制不健全等問題，影響了民主監督的效果。[76]要進一步擴大公民有序參政，關鍵是加快政務公開、參與渠道制度化，形成私權利與公權力的互動格局。在現代法治國家，社會權力的功能就在于監督公權力，避免公權力對社會的擠壓與侵蝕以及公權力的濫用專斷。[77]因此，我國要建立參與型體制，以形成對公權力運行的社會制約。[78]

第二，輿論與第三方監督。輿論監督的主體是民眾、網民以及媒體。在輿論監督方面，要激發新聞媒體合法參與輿論監督的積極性。[79]近年來，輿論監督所借助的平臺實際上形成了新的公共話語空間，形成了對公權力監督的有效場所。但與此同時，也要處理好官員隱私權與公民監督權的關系，將“權力之虎”關進“權利之籠”。[80]所謂第三方監督，主要包括政協、民主黨派與行業組織對公權力的監督。政協監督、民主黨派監督對發展社會主義民主具有現實意義。[81]人民政協的民主監督是政治性監督、合作性監督、非強制性監督、外部性監督以及黨派間的互相監督，具有監督主體的代表性和群眾性優勢、監督內容的廣泛性和豐富性優勢、監督形式的多樣性和靈活性優勢、監督結果的實效性和高效性優勢、體制內外相結合的優勢等。[82]除此之外，行業組織的監督兼具民主性和專業性，民主性來源于對社會民眾民意的代表，專業性來源于其行業屬性和專業把握，利用行業協會對公權力進行制約監督有其可行性和科學性。[83]

（五）控權工具的多樣性

實踐中，我國還采用了諸如審計制度、權力清單制度、信息公開與電子政務等治理工具對權力及其主體進行約束，引發了學界的廣泛關注與討論。

第一，干部任用審計制度。審計是國家治理體系中一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”，具有監督、評價和鑒證三大職能。[84]審計制度要從責任監督、責任評價以及責任追究等角度確定審計問責的邊界和深入，且應隨著政府責任的擴充而豐富。[85]國家審計要與領導干部用權相聯系，通過開展領導干部經濟責任審計，逐步增加任中審計的比重，采用任前審計、離任事項審計等方式縮小權力尋租空間。[86]

第二，權力清單制度。推行權力清單，就是通過公布權力明細，達到確定權力范圍、明確權力流程、規范權力責任、公開權力運行的目的，[87]從而實現對公權力的有效規制。權力清單制度通過合法確權減少對權利的干擾、優化辦事流程完善公共服務、公開權力清單接受社會監督，既實現公權力的自身制約，也便于權利對公權力進行制約。[88]

第三，信息公開與電子政務。信息不公開是導致中國監督權行使失效的重要原因。[89]在權力制約監督中，有兩個層面的信息公開：一是政務運行規范和政務運行過程的合法公開；二是官員財產的合法公開，這兩種信息公開都有利于讓權力在陽光下運行，讓權力主體在陽光下行使權力，接受來自各方的監督。在大數據時代，官員個人的可公開信息都將成為社會大數據庫的一部分，通過實時監控大數據庫并進行數據庫之間的實時對比，可以及時發現甚至預測腐敗官員資金賬戶的非正常運用，為腐敗預防和權力監督帶來極大便利。與信息公開不同，電子政務的大規模使用，將使政務流程技術化，以在線化減少公務人員的直接接觸，從而實現對權力制約監督的正向影響。實際上，構建電子政務聯網核查系統模型能有效地實現對政府的動態監督、有效地防范腐敗，從而構建一個廉潔、高效、透明的服務型和陽光型政府。[90]

由于政治體制的差異，中外關于控權的研究呈現出了不同的發展路徑。其中，國外研究（尤其是西方研究）多集中于對體制的反思，如以實踐為基礎對三權分立的分權制約模式及其擴散的反思，對私權利制約公權力將“公民帶回憲政”的反思，對行政權的擴大及其對行政權的制約的反思，對傳統的議會模式的反思等。與之不同，國內研究多集中于對體制的建構，即從政黨建設、腐敗治理、法治建設、民主政黨建設等維度為中國控權體制的完善提出指引。通過以上的梳理，我們發現中國情境中的控權設計主要體現在監督層面。盡管在中國反腐敗實踐中，監督機制的運行發揮了較大作用，但存在一定的局限性，比如出現“誰來監督監督者”的困境。因而，立足當前中國的控權實踐，我們需要進一步探索中國特色的權力制約監督之路。