第一節 高經濟增長與高廉政風險：中國發展的失衡現象

社會現象是理論研究的起點。自改革開放以來，中國經濟保持著相對穩健的增長態勢，取得了令世界矚目的成就。與此同時，腐敗現象也層出不窮，甚至呈現集團化、系統性的趨勢。黨的十八大以來，在黨和國家堅決懲治腐敗的高壓態勢下，中國反腐敗工作取得了重要進展，但不得不承認，遏制腐敗仍然任重道遠。十九屆中央紀委反復強調，當前反腐敗斗爭形勢依舊嚴峻復雜。經濟與政治的發展失衡，直接增加了政策不確定性，耗損了市場效率，也終將會成為經濟高質量發展的掣肘。聚焦中國發展的失衡現象，不難看出權力在其中扮演著關鍵角色：經濟發展滲透著權力干預的色彩，而腐敗則真切地反映了權力法治的缺失。因而，本書也將著眼于權力，對當前中國發展失衡現象進行理論探索，試圖尋求中國權力法治化的可行路徑，構建中國特色的權力制約與監督體制。

一 “雙高現象”的已有理論解釋

經濟高速增長與腐敗問題高發的并存，形成了一種“雙高現象”。腐敗到底是經濟增長的潤滑劑還是絆腳石，則要從具體的制度情境中尋找答案。許多東（南）亞新興工業化國家在經濟高速發展階段也發生了高度腐敗的現象，這被稱作“東亞悖論”[1]。這些東（南）亞國家在制度環境上存在著許多相似之處，即強有力的中央政府、跨越式的現代化進程、有隱患的結構性缺陷，卻保持了相當長一段時間高腐敗下的高經濟增長。對于“東亞悖論”的普遍解釋是東亞新興工業化國家在強力集權治理下，有組織、集中的腐敗可以使腐敗的社會成本內部化，從而使其負面效應降到最小，成為東亞經濟發展的特殊模式。[2]“東亞悖論”的形成表明在特定的制度背景下，腐敗能夠與經濟增長并存。“東亞悖論”的解釋對理解我國的“雙高”現象有一定的借鑒作用。除了這些共性原因，中國能夠在腐敗較為嚴重的情況下仍保持40多年經濟的持續高速增長，顯然還有其他更為獨特的原因。

許多學者將研究聚焦到了經濟轉軌過程中的腐敗現象。在轉軌過程中，地方政府運用壟斷性權力對經濟進行干預，而地方企業則不得不通過賄賂來獲得更多的發展機會，[3]從而形成了政府設租與企業尋租的交易型腐敗。[4]也有學者從中國干部制度出發，提出地方政府領導任職的穩定性可以提升腐敗的可預期性，從而減少腐敗對于企業經濟效率的阻礙。[5]部分學者通過實證研究證明了改革初期腐敗對經濟增長存在一定的正向作用。[6]除此之外，還有更多學者關注到了中國特殊的中央地方關系對經濟增長的促進作用以及對腐敗滋生的影響。財政分權理論被廣泛用來解釋中國的經濟增長奇跡以及由此帶來的發展失衡等一系列問題。在“中國特色的財政聯邦主義”框架下，[7]財政分權和政治集權是激發地方經濟發展動力的組合因子，財政分權以及相配套的經濟社會事務管理權限的下放使地方政府擁有了實際的權力并能夠分享經濟發展帶來的收入，地方政府發展經濟的積極性被調動起來了。但財政分權并不是中國經濟增長的充分條件，政治的相對集權為政令的上通下達提供了保證。也有研究關注到，盡管分稅制改革之后稅收政策開始向有利于中央的方向調整，但并沒有動搖地方政府的增長取向，只是改變了地方政府推動經濟增長的具體方式。[8]地方政府為了避免稅基流失，不得不參與“競次”式的投資爭奪。[9]長期的“競次”式發展會帶來許多諸如基本公共服務被忽略以及腐敗等問題，財政分權在激勵經濟增長的同時也加劇了腐敗這一問題也得到了實證研究的支持。[10]可能的原因是隨著分權化和市場化的不斷發展，政府職能轉換、公共部門管理、政治制度改革越來越滯后于前者。[11]

“晉升錦標賽”是另一個可以用來解釋我國發展失衡問題的理論框架，[12]該理論從官員作為政治參與者尋求晉升競爭中的相對位次角度出發，在解釋經濟增長的同時又回應地方政府的惡性競爭和發展失衡的問題。“晉升錦標賽”理論的提出使人們更加關注政府內部激勵機制的作用，公共部門多任務下的委托—代理機制，使其對代理人的激勵更多地基于可測度的指標，[13]經濟指標相比政治指標或社會指標更容易測度，經濟增長與腐敗治理及社會發展的失衡也就在所難免。此外，從官僚體制激勵機制出發，在理性統治者主導的以經濟效率為目的的制度變遷過程中，腐敗可能是“為保持官僚體系內部效率而以舊體制中特權的替代物形式出現的信息租金”，抑或是“私人部門在獲取信息效率的優勢下對舊體制中資源配置扭曲的自發糾正”[14]。

概而言之，分權、競爭與激勵是當下研究經濟增長與腐敗高發并存的主流視角，政府也被認為對發展失衡負有重要責任。然而，財政分權、晉升錦標賽等理論是否能完全解釋中國經濟增長之謎尚存在爭議，更無法形成解釋經濟高速增長與腐敗高發問題的統一的分析框架。實際上，無論是權力結構、政府偏好還是激勵機制都內生于一個國家的制度安排，[15]在制度變遷速率加快的條件下，任何發展的失衡必然是發展階段型失衡與政府責任型失衡的混合形態。[16]換言之，經濟基礎、制度環境與政府行為共同作用于經濟增長與腐敗高發。

在已有基礎上，我們試圖從縱向延伸層面去解釋“雙高現象”，即高經濟增長體現出政府主導經濟建設的高執政能力，而嚴重的腐敗也源于政治系統中存在的高廉政風險。20多年來，中國政府尤其是承擔具體經濟增長任務的地方政府，表現出主導經濟建設的高執政能力，能夠迅速獲得決策制定所需的合法性、政策推進所需的權威、項目實施所需的財力和績效凸顯所需的效率。同時，腐敗高發需要從制度層面尋找根源。改革開放以來，我國的法律、制度和政策不斷健全，腐敗監管力度不斷加大，腐敗治理震懾力不斷增強。然而，我國腐敗現象并沒有得到有效遏制，特別是在地方政府“一把手”群體和某些要害職能部門、資源建設部門中呈現出了腐敗易發、多發的態勢，地方政府權力系統中存在高廉政風險已成為不爭的事實。

二 公有制、經濟增長管理與地方政府經營化

無論是從理論推演還是現實觀察來看，經濟增長都是當前地方政府[17]最為核心的目標，這種經濟增長取向與我國發展的制度基礎、中央的政治壓力以及地方的發展訴求有關。地方政府經營化是對地方政府在經濟發展中扮演角色和發揮作用的重要概括，主要是指地方政府在明確的經濟增長目標下，圍繞增長目標進行組織、引導和激勵生產活動。地方政府經營化在推動中國經濟持續高速增長的同時也隱藏著包括高廉政風險在內的許多隱患。

改革開放以來，我國基本上實現了從“計劃經濟為主”向社會主義市場經濟的轉變。事實上，在過去40余年經濟增長和制度變遷的過程中，地方政府始終扮演著不可或缺的角色，是經濟增長任務的具體承擔者。換言之，中國經濟的高速增長并沒有完全依循市場自發的路徑，即由專業分工推動經濟結構轉型；相反，中國采用了政府主導型的經濟增長模式。這種模式的形成有賴于增長指令從中央到地方的有效傳達以及對地方發展動力的激發。形象地說，中央政府與地方政府之間形成了事實上的“行為聯邦”的關系模式，這意味著地方政府既要將行為約束在既有的宏觀制度框架內，又要為經濟增長尋找諸多微觀機制的創新。

首先，我國以公有制為主體的經濟基礎決定了地方政府對土地等公有資產負有經營責任。在土地公有制下，地方政府實際上控制著轄區土地并成為事實上的土地產權擁有者。土地既已成為地方政府可實際經營的資產，政府就有了通過經營獲取利益的意愿；同時政府作為公有資產的代理經營者，本身也擔負著實現公有資產保值、增值，促進地方經濟增長的責任。這種生產資料所有制的安排使地方政府成為準市場主體，具有獨立利益的地方政府在對內具有公共性的同時對外具有整體的私人性，[18]成為市場競爭中的獨立參與者。

其次，以分權為特征的財稅制度為地方政府發展經濟提供了軟激勵，中央政府通過行政性和經濟性的放權來激勵地方發展的積極性。隨著放權讓利改革的推進，地方政府擁有了較大的資源配置權力并能從中分享經濟發展帶來的收益，基本上實現了中央任務與地方利益的激勵相容。盡管分稅制改革之后，中央將很大一部分財政權力上收，財稅制度向不利于地方政府的方向變革，但隨后新生廣泛的轉移支付和項目制運作在一定程度上彌補了這一不利因素。

最后，“有計劃的經濟增長管理體系”已成為地方政府經濟發展的硬約束。隨著改革開放的深入推進，社會主義市場經濟的發展已在一定程度上改變了傳統計劃體制中一切資源由政府集中配置的情形。然而，當前政府通過掌握行業準入、稅收、土地、財政等支配權力的方式實現對資源的配置，政府仍具有極大的資源動員能力。[19]在現實經濟活動中“計劃”的身影仍然無處不在，地方政府控制著地方的資源配置，中央政府則“計劃”著經濟增長的預期目標，即從中央到地方事實上存在一個“經濟增長管理體系”，依據就業需求、宏觀經濟形勢等制定出具體的經濟增長目標，例如“工農業總產值翻兩番”“兩個一百年”等宏觀戰略目標。這些戰略目標轉化成可操作的實施方案的辦法便是制定GDP增長指標，而具體的經濟增長指標，就成為地方官員任期內任務的硬約束。因此，可以說我國的經濟增長模式實際上經過了從計劃經濟時期政府直接規定企業生產內容、直接下達企業生產指標、直接控制企業產品分配的“有計劃的生產經濟體系”，轉變成中央政府規定增長指標，地方政府主導資源配置，組織、引導和激勵企業生產活動的“有計劃的經濟增長管理體系”。

在有計劃的經濟增長管理體系中，作為最終控制者的中央政府通過政治上的相對集權和經濟上的相對分權以及對集權或分權程度的不斷調整，在實現經濟發展按計劃增長的基礎上保證公權力的權威性不動搖，許成鋼將其概括為地區分權條件下的威權體制。[20]分權式威權體制使中央政府既能通過行政和財政分權的方式給予地方政府開展經濟建設的能動空間，又能通過政治控制和對人事任命權的牢牢把控保證經濟增長指標的完成。中央政府制定、下達增長計劃并賦予地方政府與增長計劃配套的權力，在利益獨立性和橫向擴張的沖動之下，地方政府逐步走向通過掌握更多資源、開展大規模經濟建設從而實現經濟增長和社會規模擴張的經營化道路，構建出了地方政府經營的雛形。地方政府在不斷尋求經濟增長的過程中，通過嘗試多種創新手段和突破制度壁壘不斷推動著制度創新的發展。

政企統合模式是地方政府在追求經濟增長的過程中逐漸形成的具有中國特色的政府治理模式。在發展經濟的過程中，土地經營是極為重要的途徑，地方政府圍繞著土地經營而進行的開發區建設、房地產開發和基礎設施興建，形成了一個完整的經營鏈條。以低成本地價進行招商引資建成的開發區和以高溢價地價作為支撐的房地產業成為地方政府的兩個經濟增長極，實現地方政府財政收入的增長；政府財政收入的增加進而反哺城市基礎設施建設，促進房地產和開發區的價值提升，形成了有效的增長和建設閉環。地方政府在以經濟增長為目標的一系列經營活動的過程中，勢必存在著為了增長而在某種程度上突破制度壁壘進行的制度創新，這些創新服務于地方經濟增長指標的完成并在獲得成效之后被不斷強化，進而可能在更大的范圍內影響著地方政府的價值取向和思維方式。

所謂“政企統合治理”，是指地方政府在城市化過程中利用公司化平臺實施經營性運作行為的集中概括，地方政府在其中采用以政府項目平臺公司為組織性治理工具、以土地等核心公共資源為經營對象的經營策略。[21]政企統合型政府是指在以開發區為代表的第三區域實行黨政合一、黨政機關與融資平臺高度關聯的一種政府形態。這一政府形態具有如下特點：第一，權力集中，黨政合一，管理權力高度集中；第二，政企不分，黨政機關與融資平臺高度關聯，政府領導既執掌黨政權力，又直接控制融資平臺的經濟權力；第三，是派生性政府，由上級黨委派出的黨工委與上級政府派出的管委會合署形成。隨著經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉變，地方政府也逐漸放棄了對企業的直接控制，轉而通過控制土地謀求在地區發展進程中掌握更多主動性，并將經濟增長同區域開發結合起來。以控制土地為主要特征的地方政府具有很強的區域規劃性，往往是地方政府對一整片轄區的規劃與塑造，形成政府的統一經營與企業的分散經營相結合的“雙層經營體制”。[22]地方政府在經營轄區的過程中，除獲得了經濟增長，實際上對地方治理邏輯、權力結構和社會形態也產生了十分重要的影響。政企統合治理從治理形態、治理手段和權力結構上更加契合地概括了地方政府借以推動經濟增長的這種治理模式，并能夠為一系列隨之產生的問題提供可能的解釋。

政企統合模式被廣泛應用于第三區域，即以開發區、新城、功能區等為典型代表的治理區域。這些區域在治理形態上難以直接歸入傳統的城、鄉二元體制，因此不妨稱為第三區域。自地方政府興建開發區的浪潮開始，第三區域在全國各地遍地開花。截至目前，全國第三區域的占地面積早已經超過傳統城市面積的總和。它們之所以會成為地方政府青睞的經營對象，源于其能夠同時實現城市化、經濟增長和產業集聚的多重目標。以開發區為例，多數開發區興建于城市與農村的交界地帶，地方政府將所劃區塊內的農用集體土地變更為工業用地，傳統的農村就變為工業區域。在開發區興建之初，建設大量的配套基礎設施是地方政府拉動經濟增長的重要手段；更重要的是，配套完善的開發區成為地方政府招商引資的重要基地，地方發展的經濟業績如何，很大程度上取決于招商引資效果如何；除此之外，被賦予功能性特色的開發區還能達到產業集聚的目的。因而無論是推動城市化進程、助力經濟增長，還是實現產業集聚，地方政府都能夠通過對開發區的整體性經營予以實現。在第三區域內，地方政府可以專注于特定目標功能的實現，而弱化或忽視其他功能，政府的介入和配套多數圍繞經濟目標的實現而進行。近年來，隨著全國各地大量建設開發區而導致邊際效應遞減，地方政府開始對第三區域的經營開展新的探索，例如開辟文化創意園區、特色小鎮等，從塊狀粗放式開發轉向點狀精細化開發。雖然形式和內容有所改變，但仍然屬于政企統合治理下的第三區域，有別于城市治理和鄉村治理。總之，第三區域的政企統合式治理已成為我國不容忽視的治理形態，必須予以重視。

在治理手段上，政企統合治理體現了政治、行政、公司化治理機制的結合。政企統合治理本質上是地方政府在經營土地和經營轄區的過程中形成的以效率為主導原則的治理方式。政治與行政的分野早在20世紀初期就為人們所熟知，黨委和政府可以被視為代表中國政治與行政的兩個體系，這兩個體系從來都不是完全分離的。在地方政府層面，政治機制同行政機制一直以來都是聯合發揮作用的，政企統合治理則進一步將政治機制同行政機制予以整合。在統合治理中，行政機制來自科層制賦予的正式權威，政治機制則是“由‘行政統合權’延伸出來的非常規的權力運作方式，具有依靠政治動員增加治理靈活性進而使組織或個人權威得以跨級跨界繞過既定規則設計而產生影響力的能力”[23]。政治機制與行政機制的整合集中體現在第三區域的管委會體制上。在開發區建設中特別是初期階段，管委會作為整合了上級黨政派出機構的管理主體，實現了“決策權與執行權的無縫對接、合法性與有效性的雙重兌現”，能夠達成上級指令的迅速傳遞和建設任務的高效推進。[24]除了對政治機制和行政機制進行整合，政企統合治理還將公司機制引入政府治理過程中，通過成立投融資平臺公司承載土地的資本化運作任務，企業化的生產機制被普遍應用于第三區域的開發建設中。因此，地方政府在對第三區域的開發建設中，逐漸形成了依靠政治機制取得迅速的開發動員效果、運用行政機制開展有效的區域管理、采用公司機制實現高效的資本運作的“行政—政治—公司”三位一體的治理機制。[25]

在權力結構上，政企統合型政府體現了再集權的趨勢。第三區域管委會往往施行“兩（多）塊牌子、一套班子”，形成權力在縱向上向上級領導集中、在橫向上向黨政一把手集中的高度集權模式。這種管委會體制的統合特點有助于提升決策和協調效率，保證大規模、持續性的資金供給。同時，縱向的跨層級授權和橫向的跨部門整合能夠克服基層政府碎片化權威的弊端和職責同構帶來的體制矛盾，在決策、資金、審批等諸多事項上能夠繞過許多中間環節而做出快速反應。然而，管委會體制的權力結構在獲得開發經營效率的同時難掩其權力集中的本質特點，管委會的主要領導不僅對內成為權力“一把手”，對外也往往是一家甚至多家投融資平臺公司的實際控制者，與改革開放以來“黨政分工、政企分開”的體制改革方向背道而馳。這種模式是在“有計劃的經濟增長管理體系”以及“行為聯邦主義”的央地關系下，地方政府遵從經濟邏輯而進行的行為選擇。

政企統合型政府的形成體現了地方政府圍繞中央政府下達增長目標的行動過程。為了使增長結果可控，地方政府將行動范圍不斷深入具體的經濟活動中，逐漸成為地方市場中龐大的、具有壟斷性的經濟主體，并在經營過程中將公司化的運作機制帶入政府部門的組織形式中，引發政府治理形態、治理手段和權力結構的一系列變化。這種治理模式的產生是地方政府在有限的能動空間下嘗試突破原有制度壁壘的制度創新行為，而創新通常具有兩面性，政企統合型政府在為地方帶來經濟高速增長的同時，也會帶來權力過于集中所導致的許多問題。

三 地方政府經營化下的高廉政風險

經營化已成為當代中國地方政府的鮮明特點，地方政府通過對土地等公共資源的經營獲得對GDP增長速度一定程度的可控性，從而確保增長任務的完成和績效合法性的獲取。但政府經營模式不可能是百利無害的，它對地方政府思維方式、治理手段和權力結構的改變必將滲透至方方面面，進而引起一系列更為深遠的連鎖反應，而高廉政風險便是與經濟增長同步而生的一個側面。政府經營行為帶來的效率優先思維下的廉政退讓、權力集中結構下的約束失效和懲治導向路徑下的防控缺失，都潛藏著政府系統的高廉政風險，不斷積累著向系統性腐敗演化的可能性。

在中央政府的經濟增長指標體系下，經濟增長上升為政治問題成為地方政府治理的主要邏輯，中央增長指標的設定往往會引發對結果的關注，而較少理會地方政府達成經濟指標的中間過程。上級政府對結果的關注給了下級政府一種類似可以違反法律法規的“授權”，這種授權會為腐敗提供便利。與此同時，在經濟邏輯的導向下，地方政府的治理思維以及角色都發生了變化，地方政府不僅是市場的調控者和監管者，而且還直接介入市場，成為市場的重要經營主體之一。正如溫加斯特所言：強大到足以保護產權和實施合同的國家也同樣強大到足以剝奪公民的財產，[26]亦有諾思所指出的國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源。[27]在經濟產出上，個體理性和社會理性是無法完全一致而實現帕累托最優的，政府在其中擔任著界定產權的第三方的角色，與此同時也會有政治型交易費用的產生。在中國，現實情境中地方政府不僅充當了界定產權的第三方，其本身也作為經濟主體參與市場活動，在市場中既作為提供規則的第三方，又作為市場交易的參與方。這種既當運動員又當裁判員的角色使政府官員易于利用規則謀取私利，加上政治型交易費用本身有自我膨脹的趨勢，腐敗的規模會不斷增長。作為由政府所控制的稀缺資源，公共工程是公認的腐敗高發之地。[28]在我國公共工程建設的財政給付、土地征收、材料購買、項目施工等各個環節都有地方政府的積極參與，這使得腐敗產生有了更多機會。在與土地經營密切相關的產業領域中，腐敗更是層出不窮，從近年來查獲的官員腐敗案件大多與工程建設、房地產開發有關便可見一斑。[29]總之，地方政府的經濟邏輯主導著政府的治理行為，并為官員個人謀利提供了廣闊的空間，從中萌生著高廉政風險。

權力的集中實際上潛伏著腐敗。改革開放之初，黨政分開、政企分離等避免權力過分集中的措施便是體制改革的既定目標，圍繞這個目標中央制定并推進了一系列具體的改革措施。然而，在GDP考核導致地方政府普遍走向政企統合治理的今天，企業式的“精英集權化管理”的影響超越了分權改革目標的影響，“再集權”現象已在地方權力格局中蔓延。許多地方的“一把手”，不僅是地方的黨政負責人，同時還是融資平臺公司的實際控制者，集政治、行政、經濟權力于一身，擁有地方城市建設的極大決策權力。絕對的權力導致絕對的腐敗，在地方官員本身具備追求個人控制權擴張欲望的條件下，腐敗既是官員個人控制權擴張的手段，也是伴隨著其個人控制權擴張而帶來的必然結果。面對地方日益集權的權力結構現狀，目前應對的廉政治理策略仍然是以懲治為主，缺乏從根本上遏制腐敗再生的權力制約和防控機制。

在地方政府治理過程中顯現出來的普遍而較為嚴重的腐敗現象，不能僅僅歸咎于官員個體道德自律的缺失，還在于一些制度層面的高廉政風險。在經濟發展成為首要問題、經濟邏輯上升為政治問題的情景下，由中央政府主導、地方政府實施的有計劃的經濟增長管理模式保證了經濟指標的高速按計劃增長，并且包容了在增長過程中腐敗造成的效率損失，從而呈現出了我國經濟高速增長同嚴重政治腐敗并存的“雙高現象”。因此中國的“雙高現象”不在于腐敗到底是促進了抑或是阻礙了經濟增長，而是在有計劃的經濟增長管理模式之下，由政府主導的經濟建設可以獲得其想要達到的經濟增長，其間腐敗造就了截面上的效率損失，而沒有對增長的結果造成影響。但毋庸置疑，腐敗對社會效率造成的損耗切實存在，隨著腐敗規模的增加、系統性腐敗的顯現，這樣的“雙高”發展模式必然難以持續。倘若等到腐敗等問題嚴重到影響政治合法性根基、廉政治理上升為政治問題時，再去重視法制邏輯的回歸和腐敗的控制，則必將積重難返，需要付出更多的成本和代價。

綜上所述，高經濟增長與高廉政風險并存的“雙高”現象，實際上有著共同的制度基礎。政府經營化治理是地方政府在公有制、財政分權、經濟增長管理等一系列制度和政策的鋪墊下創設的以增長為取向的治理模式，高經濟增長得益于地方政府的有效經營，高廉政風險也萌生于政府經營背后的權力異位。在新的時代背景下，推動權力結構與過程的法治化，進而轉變政府行為模式、控制廉政風險，是實現國家治理體系與治理能力現代化的必然要求，也是保障中國政治、經濟、社會有序平衡發展的關鍵基礎。