第二節　政策解讀

一、國家政策解讀

中國在改革開放之初，將農村、農業、農民問題作為國家的“重中之重”，中共中央更是從1982年到1986年連續出臺以“三農”為主題的中央一號文件，對當時的農村改革和農業發展作出具體部署。之后多年，中央一號文件沒有以“三農”為重點進行部署，直到2004年，中央一號文件才重新回歸“三農”問題，一直到2018年，中央一號文件都涉及“三農”問題。

1．《全國農村工作會議紀要》

1982年1月，中央一號文件《全國農村工作會議紀要》發布，解決的是聯產承包制的性質問題。該文件是國家的首個關于農村、農業和農民問題的中央一號文件，對即將推行的農村改革進行了部署和總結。文件中指明包產到戶、包干到戶或大包干不同于合作化以前的小私有的個體經濟，而是社會主義農業經濟的組成部分，指出它們都是社會主義生產責任制，為農村改革指明方向。

2．《當前農村經濟政策的若干問題》

1983年1月，中央一號文件《當前農村經濟政策的若干問題》發布，解決的是家庭聯產承包責任制問題。文件中指出，家庭聯產承包責任制是在黨的領導下中國農民的偉大創造，是馬克思主義農業合作化理論在我國實踐中的新發展。

3．《關于一九八四年農村工作的通知》

1984年1月，中央一號文件《關于一九八四年農村工作的通知》發布。文件中指出，要繼續穩定和完善聯產承包責任制，規定土地承包的期限一般應在15年以上，生產周期長的項目和開發性項目，承包期應當更長一些。

4．《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》

1985年1月，中央一號文件《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》發布。文件取消了30年來農副產品統購派購的制度，對糧、棉等少數重要產品采取國家計劃合同收購的新政策。

5．《關于一九八六年農村工作的部署》

1986年1月，中央一號文件《關于一九八六年農村工作的部署》發布。文件肯定了農村改革的方針政策是正確的，必須繼續貫徹執行。

6．《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》

2004年1月，中央一號文件《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》發布。文件主要針對全國農民人均純收入連續增長緩慢的情況進行部署。

7．《中共中央國務院關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》

2005年1月，中央一號文件《中共中央國務院關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》發布。文件要求，堅持“多予少取放活”的方針，穩定、完善和強化各項支農政策，并在當前和今后的一個時期，要把加強農業基礎設施建設，加快農業科技進步，提高農業綜合生產能力，作為一項重大而緊迫的戰略任務，切實抓緊抓好。

8．《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》

2006年2月，中央一號文件《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》發布。文件指出，中共十六屆五中全會提出的社會主義新農村建設的重大歷史任務將邁出有力的一步。

9．《中共中央國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》

2007年1月，中央一號文件《中共中央國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》發布。文件中指出，發展現代農業是社會主義新農村建設的首要任務，要用現代物質條件裝備農業，用現代科學技術改造農業，用現代產業體系提升農業，用現代經營形式推進農業，用現代發展理念引領農業，用培養新型農民發展農業，提高農業水利化、機械化和信息化水平，提高土地產出率、資源利用率和農業勞動生產率，提高農業素質、效益和競爭力。

10．《中共中央國務院關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》

2008年1月，中央一號文件《中共中央國務院關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》發布。文件中要求：加快構建強化農業基礎的長效機制；切實保障主要農產品基本供給；突出抓好農業基礎設施建設；著力強化農業科技和服務體系基本支撐；逐步提高農村基本公共服務水平；穩定完善農村基本經營制度和深化農村改革；扎實推進農村基層組織建設；加強和改善黨對“三農”工作的領導。

11．《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》

2009年2月，中央一號文件《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》發布。文件中指出，做好2009年農業農村工作，具有特殊重要的意義。文件要求：擴大國內需求，最大潛力在農村；實現經濟平穩較快發展，基礎支撐在農業；保障和改善民生，重點難點在農民。

12．《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》

2010年1月，中央一號文件《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》發布。文件在保持政策連續性、穩定性的基礎上，進一步完善、強化“三農”工作的好政策，提出了一系列新的重大原則和措施。文件要求：對“三農”投入首次強調“總量持續增加、比例穩步提高”，這一要求不僅確保“三農”資金投入的總量，更確定了比例要穩步提高。擴大了馬鈴薯良種補貼范圍，新增了青稞良種補貼，實施花生良種補貼試點，把林業、牧業和抗旱、節水機械設備首次納入補貼范圍。首次提出要在3年內消除基礎金融服務空白鄉鎮；拓展了農業發展銀行支農領域，政策性資金將有更大的“三農”舞臺。大幅度提高家電下鄉產品的最高限價，允許各地根據實際增選一個品種納入補貼范圍，補貼對象也擴大到國有農林場區職工。增加產糧大縣獎勵補助資金，提高產糧大縣人均財力水平，這將有利于提高我國800個產糧大縣的種糧積極性，維護我國糧食安全。

13．《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》

2011年1月，中央一號文件《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》發布。該文件是新中國成立以來在國家層面上首次對水利工作進行的全面部署。文件中強調，水利是現代農業建設不可或缺的首要條件，是經濟社會發展不可替代的基礎支撐，是生態環境改善不可分割的保障系統，具有很強的公益性、基礎性、戰略性。文件中提出，力爭今后10年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍，要不斷加大公共財政對水利的投入，發揮政府在水利建設中的主導作用，將水利作為公共財政投入的重點領域。

14．《關于加快推進農業科技創新持續增強農產品供給保障能力的若干意見》

2012年2月，中央一號文件《關于加快推進農業科技創新持續增強農產品供給保障能力的若干意見》發布。文件突出強調部署農業科技創新，把推進農業科技創新作為“三農”工作的重點。

15．《中共中央國務院關于加快發展現代農業，進一步增強農村發展活力的若干意見》

2013年1月，中央一號文件《中共中央國務院關于加快發展現代農業，進一步增強農村發展活力的若干意見》發布。文件要求：始終把解決好農業農村農民問題作為全黨工作重中之重，把城鄉發展一體化作為解決“三農”問題的根本途徑；必須統籌協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，著力強化現代農業基礎支撐，深入推進社會主義新農村建設。

16．《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》

2014年1月，中央一號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》發布。文件要求：完善國家糧食安全保障體系；強化農業支持保護制度；建立農業可持續發展長效機制；深化農村土地制度改革；構建新型農業經營體系；加快農村金融制度創新；健全城鄉發展一體化體制機制；改善鄉村治理機制。

17．《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》

2015年2月，中央一號文件《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》發布。文件要求：圍繞建設現代農業，加快轉變農業發展方式；圍繞促進農民增收，加大惠農政策力度；圍繞城鄉發展一體化，深入推進新農村建設；圍繞增添農村發展活力，全面深化農村改革；圍繞做好“三農”工作，加強農村法治建設。

18．《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》

2016年1月，中央一號文件《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》發布。文件要求：持續夯實現代農業基礎，提高農業質量效益和競爭力；加強資源保護和生態修復，推動農業綠色發展；推進農村產業融合，促進農民收入持續較快增長；推動城鄉協調發展，提高新農村建設水平；深入推進農村改革，增強農村發展內生動力；加強和改善黨對“三農”工作指導。

19．《中共中央國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》

2017年2月，中央一號文件《中共中央國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》發布。文件要求：優化產品產業結構，著力推進農業提質增效；推行綠色生產方式，增強農業可持續發展能力；壯大新產業新業態，拓展農業產業鏈價值鏈；強化科技創新驅動，引領現代農業加快發展；補齊農業農村短板，夯實農村共享發展基礎；加大農村改革力度，激活農業農村內生發展動力。

20．《關于實施鄉村振興戰略的意見》

2018年2月，中央一號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》發布。文件要求：提升農業發展質量，培育鄉村發展新動能；推進鄉村綠色發展，打造人與自然和諧共生發展新格局；繁榮興盛農村文化，煥發鄉風文明新氣象；加強農村基層基礎工作，構建鄉村治理新體系；提高農村民生保障水平，塑造美麗鄉村新風貌；打好精準脫貧攻堅戰，增強貧困群眾獲得感；推進體制機制創新，強化鄉村振興制度性供給；匯聚全社會力量，強化鄉村振興人才支撐；開拓投融資渠道，強化鄉村振興投入保障等內容。

21．《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》

2019年2月，中央一號文件《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》發布。文件要求：大力發展休閑農業和鄉村旅游。依托農村綠水青山、田園風光、鄉土文化等資源，大力發展休閑度假、旅游觀光、養生養老、創意農業、農耕體驗、鄉村手工藝等，使之成為繁榮農村、富裕農民的新興支柱產業。強化規劃引導，采取以獎代補、先建后補、財政貼息、設立產業投資基金等方式扶持休閑農業與鄉村旅游業發展，著力改善休閑旅游重點村進村道路、寬帶、停車場、廁所、垃圾污水處理等基礎服務設施。積極扶持農民發展休閑旅游業合作社。引導和支持社會資本開發農民參與度高、受益面廣的休閑旅游項目。加強鄉村生態環境和文化遺存保護，發展具有歷史記憶、地域特點、民族風情的特色小鎮，建設一村一品、一村一景、一村一韻的魅力村莊和宜游宜養的森林景區。依據各地具體條件，有規劃地開發休閑農莊、鄉村酒店、特色民宿、自駕露營、戶外運動等鄉村休閑度假產品。實施休閑農業和鄉村旅游提升工程、振興中國傳統手工藝計劃。開展農業文化遺產普查與保護。支持有條件的地方通過盤活農村閑置房屋、集體建設用地、“四荒地”、可用林場和水面等資產資源發展休閑農業和鄉村旅游。將休閑農業和鄉村旅游項目建設用地納入土地利用總體規劃和年度計劃合理安排。

綜合21年的中央一號文件可以看出，國家非常重視“三農”問題，特別是從2015年開始，中央一號文件專門涉及鄉村旅游。具體如下：2015年的中央一號文件首次提及要推進農村一、二、三產業融合發展，提出要積極開發農業多種功能，挖掘鄉村生態休閑、旅游觀光、文化教育價值，扶持建設一批具有歷史、地域、民族特點的特色景觀旅游村鎮，打造形式多樣、特色鮮明的鄉村旅游休閑產品。2016年的中央一號文件強調大力發展休閑農業和鄉村旅游，指出依托農村綠水青山、田園風光、鄉土文化等資源，大力發展休閑度假、旅游觀光、養生養老、創意農業、農耕體驗、鄉村手工藝等，使之成為繁榮農村、富裕農民的新興支柱產業。2017年的中央一號文件指明鄉村旅游六大發展方向：一是更產業——優化農業產業結構，推進“鄉村旅游后備廂工程”；二是更綠色——推行綠色生產方式，放大生態環境吸引力價值；三是更多元——壯大新業態，釋放產業鏈條旅游價值；四是更科技——引領創新驅動，拓展科普、研學旅游場域空間；五是更共享——補齊鄉村發展短板，營造高品質旅游環境；六是更活力——加大改革力度激活鄉村旅游內生發展動力。2018年的中央一號文件主題是鄉村振興，在產業興旺中明確要求“實施休閑農業和鄉村旅游精品工程，建設一批設施完備、功能多樣的休閑觀光園區、森林人家、康養基地、鄉村民謠、特色小鎮”。文件明確規定，“加快發展森林草原旅游、河湖濕地觀光、冰雪海上運動、野生動物馴養觀賞等產業，積極開發觀光農業、游憩休閑、健康養生、生態教育等服務，創建一批特色生態旅游示范村鎮和精品路線，打造綠色生態環保的鄉村生態旅游產業鏈”。2019年的中央一號文件要求大力發展休閑農業和鄉村旅游，依托農村綠水青山、田園風光、鄉土文化等資源，大力發展休閑度假、旅游觀光、養生養老、創意農業、農耕體驗、鄉村手工藝等，使之成為繁榮農村、富裕農民的新興支柱產業；積極扶持農民發展休閑旅游業合作社；引導和支持社會資本開發農民參與度高、受益面廣的休閑旅游項目；加強鄉村生態環境和文化遺存保護，發展具有歷史記憶、地域特點、民族風情的特色小鎮，建設一村一品、一村一景、一村一韻的魅力村莊和宜游宜養的森林景區；依據各地具體條件，有規劃地開發休閑農莊、鄉村酒店、特色民宿、自駕露營、戶外運動等鄉村休閑度假產品；實施休閑農業和鄉村旅游提升工程、振興中國傳統手工藝計劃；支持有條件的地方通過盤活農村閑置房屋、集體建設用地、“四荒地”、可用林場和水面等資產資源發展休閑農業和鄉村旅游；將休閑農業和鄉村旅游項目建設用地納入土地利用總體規劃和年度計劃合理安排。

由此可見，中央越來越重視鄉村旅游在“三農”發展中的作用。從戰略和全局高度來看，大力發展鄉村旅游是非常必要的，因此要加強對鄉村旅游競爭力的研究。

二、部委政策解讀

2018年10月，國家發展改革委、財政部、生態環境部、人力資源和社會保障部、交通運輸部、自然資源部、農業農村部、住房城鄉建設部、文化和旅游部、國家衛生健康委、中國人民銀行、國家市場監管總局、銀保監會共十三個部門聯合印發了《促進鄉村旅游發展提質升級行動方案（2018—2020年）》，從多個方面提出具體要求，促進鄉村旅游發展提質擴容。文件要求：補齊鄉村旅游道路和停車設施建設短板；推進垃圾和污水治理等農村人居環境整治；建立健全住宿餐飲等鄉村旅游產品和服務標準；鼓勵引導社會資本參與鄉村旅游發展建設；加大對鄉村旅游發展的配套政策支持。

三、山東省政策解讀

2011年3月，山東省人民政府印發《山東省鄉村旅游業振興規劃（2011—2015年）》（魯政發〔2011〕8號文件），其目的是為加快山東省鄉村旅游業的全面振興，拓展農業發展功能，最大限度地增加農民收入。

2013年8月，山東省人民政府印發《山東省人民政府關于提升旅游業綜合競爭力加快建成旅游強省的意見》（魯政發〔2013〕16號文件），要求把鄉村旅游擺上重要位置，順應大眾旅游休閑消費的新趨勢，把鄉村旅游作為旅游經濟新的增長點，認清鄉村旅游在增加農民收入、改善農村環境、推進新型城鎮化中的重要作用，堅持農民為主體，創新經營組織模式，加大政策扶持力度，推動鄉村旅游業快速發展。

2014年11月，山東省人民政府發布《關于貫徹落實國發〔2014〕31號文件促進旅游業改革發展的實施意見》（魯政發〔2014〕21號），要求推進鄉村旅游提質增效，加快實施縣域鄉村旅游規劃，按照保持田園風光、完善服務設施、美化村落庭院、傳承優秀文化原則，開展特色景觀旅游名鎮、名村和鄉村旅游示范單位創建活動。

2017年5月，山東省人民政府辦公廳印發《山東省鄉村旅游提檔升級工作方案》（魯政辦字〔2017〕84號文件），目的是貫徹落實省委、省政府關于加快旅游強省建設的部署要求，充分發揮鄉村旅游在新舊動能轉換工作中的重要作用，進一步調整優化農業產業結構，擴大農民就業，促進農民增收，傳承優秀傳統文化，促進新農村建設，滿足人民群眾日益增長的旅游需求，加快鄉村旅游提檔升級。

2018年2月，山東省人民政府印發《山東省新全域旅游發展總體規劃》（魯政發〔2018〕7號文件），提出發展精品旅游產業，豐富旅游新產品新業態。要深入實施“旅游+”戰略，推動旅游與工業、農業、生態、文化、教育、體育、醫療等產業融合滲透，加快旅游服務和產品創新，延伸提升旅游產業鏈、價值鏈。

2018年3月，山東省人民政府印發《山東省全域旅游發展總體規劃》（魯政發〔2018〕56號文件）。文件中指出，到2022年，山東省年接待國內外游客將突破11億人次，旅游休閑產業增加值超過8000億元，對就業和稅收的綜合貢獻率超過10%，省內居民年人均出游次數達到6次，全省旅游實現治理規范化、發展全域化、供給品質化、參與全民化、效應最大化，創建成為國家全域旅游示范區；到2025年，“好客山東”品牌知名度顯著提升，成為世界著名旅游目的地品牌，旅游消費總額持續強勁增長，旅游業戰略性支柱產業地位進一步彰顯，在現代化強省建設中發揮更加突出的作用。在鄉村旅游方面，規劃要求最大程度發展高品質的鄉村旅游，展示鄉村生活、藝術、文化和傳統，傳承鄉村文化遺產、再現鄉村生活、促進鄉村脫貧，提高游客體驗度，讓地方社區實現經濟和社會效益雙豐收。