2.1　城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的提出

我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成具有深刻的歷史背景。在新中國成立之初及之后的發(fā)展過程中，世界政治、軍事、社會與經(jīng)濟(jì)環(huán)境對該格局的形成具有決定性作用，這種漸進(jìn)式形成的歷史局面在強(qiáng)大的慣性下歷經(jīng)了不斷固化的過程。具體而言，新中國成立初期，我國在國際上受到孤立，主要交往的國家就是社會主義陣營中的兄弟國家，其中蘇聯(lián)對我國的發(fā)展具有重要影響。蘇聯(lián)模式的核心是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，以實(shí)現(xiàn)趕超。這種以城市、重工業(yè)為發(fā)展重點(diǎn)的戰(zhàn)略部署，即在基本民生問題得到保障的前提下，傾全國之力發(fā)展鋼鐵、機(jī)械、軍工等基礎(chǔ)工業(yè)和重工業(yè)。為了保障趕超戰(zhàn)略的實(shí)施，我國相繼制定和出臺了一系列促進(jìn)城市發(fā)展的政策，以此來限制農(nóng)民向城市大規(guī)模流動。最終，這種發(fā)展戰(zhàn)略造成了社會的畸形發(fā)展：以戶籍制度為核心的福利分配模式，使糧食供應(yīng)、住房供給、社會保障等都偏向了城市，城鄉(xiāng)分割嚴(yán)重，二元結(jié)構(gòu)體制由此形成。“文革”期間，大批干部與青年被下放到農(nóng)村，但并沒能改變這種城鄉(xiāng)分割的二元格局。“文革”結(jié)束后，為了盡快改變經(jīng)濟(jì)落后、政治混亂的不利局面，我國開始實(shí)行改革開放，以農(nóng)村土地改革為起點(diǎn)，逐步放開市場，并延伸到城市。在改革開放的過程中，這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)受到了不同程度的沖擊，也發(fā)生了波動。中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的演化經(jīng)歷了四個(gè)階段。

2.1.1　形成階段（1949—1957年）

新中國成立之初的前三年是我國國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的重要時(shí)期。為了盡快擺脫常年戰(zhàn)亂所造成的經(jīng)濟(jì)凋零、社會混亂等不利局面，盡快安定人民生活，國家允許資本主義生產(chǎn)方式及資金存在，從而形成多種經(jīng)濟(jì)成分并存的狀況。在農(nóng)村，允許土地私有制存在，也允許富農(nóng)經(jīng)濟(jì)存在。在生產(chǎn)要素上，允許土地、勞動力、資本等自由流動、買賣，農(nóng)村人口也可以自由流動。此時(shí)，允許城鄉(xiāng)工商業(yè)自由發(fā)展，資本也可以自由借貸。為了穩(wěn)定和保證居民的飲食生活，政府對農(nóng)副產(chǎn)品與工業(yè)產(chǎn)品的比價(jià)相當(dāng)重視，通過適當(dāng)提高農(nóng)副產(chǎn)品的收購價(jià)格來保障農(nóng)民的基本利益，防止城鄉(xiāng)對立加劇。與此同時(shí)，為了提高農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，政府還在農(nóng)村進(jìn)行了免除地租、提高農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格等一系列改革，旨在改善農(nóng)民生活、扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)關(guān)系。

1953年以后，這些改革措施便不再繼續(xù)實(shí)施，我國的改革重點(diǎn)開始轉(zhuǎn)向?qū)ど虡I(yè)的社會主義改造，對經(jīng)濟(jì)政策也進(jìn)行了全方位的調(diào)整，此時(shí)開始實(shí)行限制農(nóng)村勞動力、資本、土地等生產(chǎn)要素自由流動的政策。1953年末，為了社會主義改造的順利完成和維護(hù)社會穩(wěn)定，鑒于生產(chǎn)資料和生活資料的短缺，政府針對糧食等主要生活用品實(shí)行了統(tǒng)一收購與供應(yīng)計(jì)劃，以統(tǒng)購統(tǒng)銷的模式對糧食進(jìn)行統(tǒng)一管理、收購和供應(yīng)。該計(jì)劃的實(shí)施將農(nóng)民的剩余糧食集中到國家手中，用于支持工業(yè)體系的建設(shè)和城市的發(fā)展。國家對糧食銷售實(shí)行嚴(yán)格控制、統(tǒng)一管理，禁止私商自由經(jīng)營。隨著1955年國家開始發(fā)行糧票，糧食定額供應(yīng)政策的實(shí)施效果進(jìn)一步顯現(xiàn)。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，政府定價(jià)分為保護(hù)價(jià)和限定價(jià)，而對農(nóng)民的產(chǎn)品進(jìn)行限價(jià)的政策違背了市場的價(jià)值規(guī)律，“統(tǒng)購統(tǒng)銷”從某種意義上說就是剝奪了農(nóng)產(chǎn)品的附加值。這種政策還延伸到其他制度領(lǐng)域，促進(jìn)了二元體制的形成，如戶籍制度，為了加快城市工業(yè)的原始積累，農(nóng)業(yè)人口被嚴(yán)格地限定在原區(qū)域。1956年的合作化運(yùn)動，導(dǎo)致全國的生產(chǎn)和勞動被統(tǒng)一計(jì)劃管理，農(nóng)民的自由流動與就業(yè)權(quán)利進(jìn)一步受到限制，二元結(jié)構(gòu)特征越發(fā)明顯。可以說，全國農(nóng)村的合作化運(yùn)動，通過統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，極大地推動了二元社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的初步形成。

2.1.2　鞏固發(fā)展階段（1958—1977年）

我國在1958年開始了大規(guī)模的人民公社化運(yùn)動，該運(yùn)動通過所有制的變更和組織管理兩個(gè)途徑強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的形成。高度集中的公有制使得農(nóng)民沒有什么家庭私有財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民共同參加勞動，按照人頭和工分進(jìn)行產(chǎn)品分配，且其戶籍也被強(qiáng)化固定下來，農(nóng)村勞動力不得隨意離開原居住地。人民公社化運(yùn)動對農(nóng)民的生產(chǎn)、生活、思想及行為進(jìn)行了全面的組織與控制。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，城鄉(xiāng)間的要素流動完全被行政干預(yù)政策主導(dǎo)，這雖然在一定程度上促進(jìn)了重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但體制的弊端在后期也逐步暴露出來。三年困難時(shí)期，為了防止災(zāi)情蔓延，維護(hù)社會穩(wěn)定，國家進(jìn)一步強(qiáng)化了統(tǒng)購統(tǒng)銷和戶籍登記制度，從而鞏固了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。例如，20世紀(jì)50年代末，中央及國務(wù)院對戶籍制度進(jìn)行了調(diào)整，將人口分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，并對農(nóng)業(yè)戶籍人口進(jìn)行遷移限制，進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)對立的局勢。依據(jù)庫茲涅茨指數(shù)分析，第三世界國家的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)強(qiáng)度最大為4.09倍，而1977年我國的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)強(qiáng)度竟高達(dá)6.08倍左右。所以說，1978年以前，我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下實(shí)行的統(tǒng)購統(tǒng)銷、人民公社和戶籍制度極大地強(qiáng)化了我國的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，且拉大了城鄉(xiāng)差距。

2.1.3　改善階段（1978—1984年）

1978年黨的十一屆三中全會召開以后，我國率先在農(nóng)村進(jìn)行改革。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的落實(shí)與推廣，促使人民公社瓦解，到1983年，該制度徹底退出歷史舞臺。1984年以后，全國普遍進(jìn)行了土地制度改革，農(nóng)民生產(chǎn)的積極性被充分調(diào)動起來，生產(chǎn)力得到了解放，生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)一步理順，農(nóng)民的收入也有了一定提高。與此同時(shí)，國家對農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的控制進(jìn)一步放松，只針對部分必要的農(nóng)副產(chǎn)品繼續(xù)統(tǒng)購統(tǒng)銷，實(shí)行政府定價(jià)，其余農(nóng)產(chǎn)品基本實(shí)現(xiàn)了市場定價(jià)。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的提高，對城鄉(xiāng)收入差距的縮小具有現(xiàn)實(shí)意義。除此之外，國家對農(nóng)村基層行政組織也進(jìn)行了改革，以使其更好地為農(nóng)村服務(wù)。例如，1982年底，人民公社制變更為鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，這也是我國農(nóng)村最基層的行政組織，它的建立與發(fā)展更好地推動了我國基層政府服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變。

在農(nóng)村改革如火如荼開展的同時(shí)，國家也開始了城市改革。這種以農(nóng)村改革為導(dǎo)向、城市改革相呼應(yīng)的漸進(jìn)式改革，對解放我國整體生產(chǎn)力具有重要意義。城市改革以放權(quán)讓利、擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)、改革勞動就業(yè)制度以及推行城市綜合配套改革等為主，減少政府行政干預(yù)、引入市場機(jī)制成為當(dāng)時(shí)改革的重點(diǎn)。這些改革措施有效地緩解了我國城鄉(xiāng)對立的局面，使城鄉(xiāng)居民間的收入差距不斷縮小。例如，1978年改革初期，城鄉(xiāng)人均收入之比為2.57∶1，到了1984年，則變?yōu)?.84∶1；城鄉(xiāng)居民的人均消費(fèi)額比也從1978年的2.9∶1下降到1984年的2.3∶1。此外，在人均住房條件、食品消費(fèi)的恩格爾系數(shù)等方面，城鄉(xiāng)差距也在不同程度地縮小。

2.1.4　反彈固化階段（1985—2001年）

上一階段城鄉(xiāng)差距縮小的原因是農(nóng)村改革的成功釋放了生產(chǎn)力，而城市改革只是處于試驗(yàn)階段，從某種程度上說，城市改革的道路是很不平坦的，故而城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制有所松動。但是，1985年以后，中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)又開始出現(xiàn)反彈與固化，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大。究其原因，是該階段的改革主要以城市為重心，城市改革進(jìn)程的加快使其充分享受到了改革成功所帶來的利益，而農(nóng)村的改革卻停滯不前，城鄉(xiāng)間差距在多維指標(biāo)上又重新擴(kuò)大并被固定下來。例如，1985年城鄉(xiāng)居民收入差距為1.86倍，到2001年則擴(kuò)大到了2.90倍，城鄉(xiāng)居民消費(fèi)水平差距也從1985年的2.2倍擴(kuò)大到2001年的3.6倍。這種經(jīng)濟(jì)差距不斷擴(kuò)大的現(xiàn)象非常明顯。此外，其他領(lǐng)域的差距也十分明顯，具體表現(xiàn)在城鄉(xiāng)教育投資、醫(yī)療保障覆蓋范圍、文化娛樂設(shè)施等方面的差距日益擴(kuò)大。可以說，20世紀(jì)80年代中期的城市改革取得了一定成功，但農(nóng)村的改革卻止步不前，進(jìn)而促進(jìn)了二元格局及城鄉(xiāng)差距的繼續(xù)擴(kuò)大，二元社會體制特征更加明顯。

1985年以后，國家的改革重點(diǎn)是城市，因而將各種資源的配置偏向了城市。首先是收入分配的偏向。國家對工資改革的偏向主要體現(xiàn)在提高了城市企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工的工資，職工工資中的各類補(bǔ)貼占工資的比重越來越大。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，1985—1992年國家對城市居民的糧、棉、油、肉和其他補(bǔ)貼總金額由期初的268億元提高到了322億元，排除物價(jià)因素的影響，城鎮(zhèn)居民的生活補(bǔ)貼和實(shí)際生活水平都有大幅度提高。在其他社會福利方面，政府也實(shí)行了城市偏向政策，如養(yǎng)老金的撥款、醫(yī)療保險(xiǎn)及設(shè)施的建設(shè)、教育經(jīng)費(fèi)投入等，農(nóng)村受益很小，而城市卻廣泛受益。

在城市偏向政策快速推進(jìn)的同時(shí)，國家對農(nóng)村的農(nóng)副產(chǎn)品及流通體制也進(jìn)行了改革：統(tǒng)分統(tǒng)包制開始解體，被合同訂購和市場收購所代替，城鄉(xiāng)要素交換的模式也開始轉(zhuǎn)型，市場的重要程度逐步增強(qiáng)。但1985年的財(cái)稅制度改革對農(nóng)村產(chǎn)生了消極影響。具體到教育領(lǐng)域，改革前國家對農(nóng)村學(xué)生的財(cái)政補(bǔ)貼（中學(xué)生人均31.5元，小學(xué)生人均22.5元）被取消，改由農(nóng)民自籌經(jīng)費(fèi)支付，即通過“三提五統(tǒng)”中的教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼。這意味著農(nóng)村教育由農(nóng)民自己出錢辦，減輕了國家的負(fù)擔(dān)，卻加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。這嚴(yán)重違背了教育的外溢性及公共投資的發(fā)展規(guī)律，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大。例如，20世紀(jì)90年代初，農(nóng)村醫(yī)療保障范圍小且標(biāo)準(zhǔn)不高，國家投入的經(jīng)費(fèi)僅為3500萬元人民幣，是城市該類支出的4‰，農(nóng)民人均醫(yī)療經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼不足4分錢。該階段的城鄉(xiāng)居民收入及消費(fèi)差距不斷擴(kuò)大：1985—1992年，城鄉(xiāng)居民收入之比從1.86∶1擴(kuò)大到2.58∶1，城鄉(xiāng)居民消費(fèi)額之比也從2.2∶1上升到了2.9∶1。

1992年黨的十四大會議召開，部署了市場經(jīng)濟(jì)體制改革的戰(zhàn)略。城市、農(nóng)村都開啟了以市場經(jīng)濟(jì)體制改革為導(dǎo)向的戰(zhàn)略改革。城市以收入分配、社會保障、工資與就業(yè)制度改革為核心，通過職工收入所得稅的減負(fù)增加居民福利，并進(jìn)行了豐富多樣的新型養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)等社會保障制度的探索。農(nóng)村以農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格改革為核心，探索糧食價(jià)格機(jī)制的建立與保護(hù)，主要目的是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)民收入。1993—1996年所制定實(shí)施的政策，有效地縮小了城鄉(xiāng)收入差距。1997年以后，面對通貨緊縮，國家對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，致使下崗職工增多，勞動力市場上供過于求的問題非常嚴(yán)重。為了緩和就業(yè)矛盾，國家再次實(shí)施向城市傾斜的政策，尤其是1998年以后，城鎮(zhèn)職工連續(xù)幾年的加薪，城市基礎(chǔ)設(shè)施的大力修建，進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)之間的差距。例如，1998—2001年，國家通過發(fā)行國債籌集5100億元資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是城鄉(xiāng)在該資金中的分配比例為98.9∶1.1，農(nóng)村僅獲得了56.1億元。此外，該階段出現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格過低、產(chǎn)品過剩、稅負(fù)過重、農(nóng)民工就業(yè)困難等問題，嚴(yán)重影響了農(nóng)村發(fā)展，二元結(jié)構(gòu)得到強(qiáng)化。

21世紀(jì)初，工業(yè)化和城市化進(jìn)程進(jìn)一步加快，為了扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)格局，并使城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，2002年，黨的十六大提出了“全面建設(shè)小康社會”的奮斗目標(biāo)，呼吁社會各界重視農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的統(tǒng)籌發(fā)展。

自此以后，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展成為我國城市化進(jìn)程中的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略，其主要目的是通過縮小城鄉(xiāng)差距來消除改革開放所帶來的負(fù)面影響，使全國人民都能享受到改革所帶來的好處，避免城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大。黨的十六屆三中全會又突出強(qiáng)調(diào)了區(qū)域與經(jīng)濟(jì)社會的統(tǒng)籌、人與自然的統(tǒng)籌、國內(nèi)外發(fā)展的統(tǒng)籌等要求。黨的十六屆各次會議以及十七大會議等都明確了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的內(nèi)容，由理念、戰(zhàn)略不斷向?qū)嶋H操作層面推進(jìn)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展已經(jīng)成為我國各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的頭等大事，并不斷得到具體落實(shí)。