1.3　概念討論：關(guān)照不同政策類型的特殊性

1.3.1　公共政策與社會政策

學(xué)者對公共政策內(nèi)涵的界定歧義頗多甚至相互沖突。不同學(xué)者給出了具有側(cè)重性也不無局限性的界定。在公共行政學(xué)的奠基人伍德羅·威爾遜（Woodrow Wilson）那里，公共政策是由立法者制定、行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)。其后，戴維·伊斯頓（David Easton）、拉斯韋爾、托馬斯·戴伊（Thomas Dye）、威廉·詹金斯（William Jenkins）以及安德森等學(xué)者都對公共政策的內(nèi)涵進(jìn)行了闡釋，或者關(guān)注到了公共政策蘊(yùn)含的價值目標(biāo)，或者側(cè)重于公共政策集目標(biāo)、價值與策略相統(tǒng)一的內(nèi)在體系的分析，或者對政府在公共政策系統(tǒng)中的地位和作用做了特別強(qiáng)調(diào)。在國內(nèi)語境下，學(xué)者對公共政策的界定，更加突出政府和政黨在公共政策活動中的主體地位，并且強(qiáng)調(diào)公共政策的目標(biāo)導(dǎo)向。從對公共政策不同的定義中還是能夠看到學(xué)者所持的一些主要觀點(diǎn)是一致的，這是本書對公共政策的復(fù)雜內(nèi)涵進(jìn)行界定的基礎(chǔ)。從政策系統(tǒng)的角度看，公共政策是由特定政策主體在一定的政策環(huán)境下為管理社會公共事務(wù)、實(shí)現(xiàn)公共利益而針對政策客體制定和實(shí)施的公共行為規(guī)范、行動準(zhǔn)則和活動策略。

社會政策一詞最初由工業(yè)化時代背景下的德國學(xué)者提出。19世紀(jì)末，華格納（Wagner）關(guān)于社會政策的定義是“把分配過程中的各種弊害，采取立法及行政手段，以爭取公平為目的而加以清除的國家政策”（劉修如，1984）。其后一百余年的發(fā)展歷程中，社會政策的內(nèi)涵不斷發(fā)生調(diào)整。首先，在福利社會持續(xù)發(fā)展的情形下，社會政策學(xué)者的研究也開始轉(zhuǎn)向?qū)ι鐣邎?zhí)行環(huán)節(jié)與執(zhí)行效果的關(guān)注。近30年來，社會政策從對資源分配的關(guān)注漸趨發(fā)展到對不同社會主體的社會關(guān)系分配的關(guān)注。從廣義上來說，一切旨在確保社會變遷能夠增進(jìn)公民福祉的社會干預(yù)實(shí)踐都屬于社會政策的范疇（Midgley，Livermore, 2009）。雖然對社會政策的具體內(nèi)容多有爭論，但總體而言，發(fā)達(dá)國家的社會政策可從廣義和狹義兩個方面理解。廣義的社會政策涵括了一系列以提升生活水平與生活質(zhì)量為目的的法律、條例和措施，包含教育法、婚姻法等。狹義的社會政策則以具體社會問題的解決為目的，主要包含社會救濟(jì)、福利保障等內(nèi)容。從我國社會管理的實(shí)踐進(jìn)程看，2006年召開的中國共產(chǎn)黨十六屆六中全會第一次在完整意義上使用了“社會政策”這一概念，之前對社會政策的使用一般是在救濟(jì)撫恤與慈善等領(lǐng)域。關(guān)信平（2016）對社會政策賦予了一個較為全面的內(nèi)涵：從靜態(tài)看，社會政策體現(xiàn)為以改善民生和完善社會保障范圍為政策目標(biāo)的各種政策的總括。從動態(tài)看，社會政策體現(xiàn)為一個持續(xù)的行動體系，是政府組織針對社會保障、住房、醫(yī)療、衛(wèi)生等領(lǐng)域和困難群眾、老年人等特殊群體的公共行動。

關(guān)于公共政策與社會政策之間的區(qū)別與聯(lián)系，學(xué)者也進(jìn)行了必要的探討。較多學(xué)者從政策分類的角度出發(fā)，主張社會政策是公共政策的重要組成部分，是主要面向社會事務(wù)和社會問題的公共政策。當(dāng)然，公共政策與社會政策在具體的價值取向、政策目標(biāo)以及政策主體等層面是存在差異的。有學(xué)者從語義學(xué)內(nèi)涵、決策的模式以及政策的過程等22個方面對公共政策與社會政策的異同進(jìn)行了比較（劉繼同和左芙蓉，2011），如表1-1所示。他們強(qiáng)調(diào)公共政策與社會政策的適用范圍有所不同，前者主要是面向公共利益和需要，后者主要是面向社會服務(wù)和社會福利。總體而言，學(xué)者多主張社會政策是公共政策體系的重要組成部分，但在政策目標(biāo)、政策價值和目標(biāo)群體等具體方面有其特殊性。

1.3.2　政策問題建構(gòu)

政策問題建構(gòu)是把社會問題轉(zhuǎn)化為政策問題的過程，是政策過程開啟的第一個環(huán)節(jié)，是形成政策并通過政策去開展社會治理的起點(diǎn)（張康之和向玉瓊，2016）。德瑞提出，“政策問題是未實(shí)現(xiàn)的需要、價值或可以通過公共行動來追求的改善機(jī)會”（Diry, 1984）。傳統(tǒng)的政策分析框架關(guān)注政策問題的界定，政策過程理論的各個新框架也無不體現(xiàn)出對政策問題建構(gòu)的重視。很大程度上，傳統(tǒng)的政策分析框架視政策問題為政策目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)情況之間的差距，從而將政策問題界定的過程等同于觀察和測量政策目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)情況之間的差異（德博拉·斯通，2016）。理性決策模型的要義就是在科學(xué)計算不同途徑的成本與收益的基礎(chǔ)上，得到解決政策問題、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的最佳途徑。然而，政策目標(biāo)往往具有模糊性，甚至一定的沖突性。政策問題在不同的界定主體上，也常常表現(xiàn)出不同的內(nèi)容。正如安德森（2009）深刻指出的那樣，界定問題本身就是一個問題。一方面，盡管一些社會問題正如金登所說因一些指標(biāo)和數(shù)據(jù)的體現(xiàn)而實(shí)實(shí)在在地存在著，但并不一定能夠上升為政策問題；另一方面，即使某一社會問題引起足夠的重視而進(jìn)入政策制定者的考量之中，由于“解釋者”的主觀建構(gòu)，這一社會問題被界定為何種性質(zhì)的政策問題也依然具有不確定性。

很大程度上，政策問題是一種主觀認(rèn)定，而構(gòu)建問題的方法比解決問題的方法更重要（威廉·鄧恩，2011），因為政策問題的建構(gòu)會直接影響之后的政策方案選擇和政策行為。政策問題建構(gòu)一般涉及問題界定等多個環(huán)節(jié)（張金馬，1992），如圖1-1所示。由于經(jīng)濟(jì)社會問題和政策環(huán)境日趨復(fù)雜，影響政策問題本質(zhì)、范圍和嚴(yán)重性等的因素往往難以窮盡，傳統(tǒng)公共行政以政府為中心的政策問題建構(gòu)的單一線性模式日益難以滿足需要，客觀上要求在“相互依賴的行動者之間某種程度上穩(wěn)定的社會關(guān)系類型的基礎(chǔ)上形成政策問題與政策方案”（Walter J. M. Kictere et al, 1997）。作為政策過程的一個新范式，政策網(wǎng)絡(luò)理論強(qiáng)調(diào)不同的政策主體之間通過互動、資源和信息交換以及政策目標(biāo)、策略和政策價值的相互協(xié)調(diào)來定義和解決政策問題。

政策問題建構(gòu)可從過程與方式兩個方面加以理解。政策問題建構(gòu)本質(zhì)上要求以特定的社會問題為導(dǎo)向，通過合理的框架來確保所建構(gòu)問題在形式與實(shí)質(zhì)上的合理性，既能夠確保科學(xué)過程和嚴(yán)密程序，符合公開化與透明化原則，也能夠保障民眾的意愿表達(dá)，在盡可能獲取充足信息資源的條件下，通過溝通、協(xié)商等方式形成問題建構(gòu)的表達(dá)。政策問題建構(gòu)是一個持續(xù)的過程，而非止于政策形成的起始階段。更多時候，政策問題建構(gòu)伴隨著整個政策過程。參與到政策過程中的政策倡導(dǎo)者、決策主體和政策分析研究人員審時度勢地根據(jù)新的情況和證據(jù)而爭論關(guān)于政策問題的新界定，以及新的解決方案。新的問題建構(gòu)獲得支持后，將影響和塑造其后的政策執(zhí)行和評估等活動。

1.3.3　政策設(shè)計

政策設(shè)計是政府為實(shí)現(xiàn)特定目的、解決或改變政策問題做出的復(fù)雜安排。政策設(shè)計涉及運(yùn)用從經(jīng)驗和理性中獲得的政策手段知識，制定和采用可能成功實(shí)現(xiàn)其預(yù)期目標(biāo)的行動方針，系統(tǒng)地制定有效的政策（Bobrow and Dryzek, 1987；Bobrow, 2006；Montpetit, 2003）。對于一項公共政策來說，政策設(shè)計一般由政策文本表明的政策目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段等要素組成。作為政策科學(xué)或政策過程的一個重要研究領(lǐng)域，學(xué)者對其的關(guān)注可以追溯到政策科學(xué)誕生之初。拉斯韋爾強(qiáng)調(diào)政策科學(xué)家應(yīng)該明確政策制定的目標(biāo)價值、考量政策的可行性與效率。特別是他對于政策過程理論的卓越貢獻(xiàn)——政策過程的七功能理論，其中的“建議”功能（要素）就是強(qiáng)調(diào)為提高政策方案的質(zhì)量，要邀請立法機(jī)關(guān)、壓力集團(tuán)等對政策方案提出完善建議。但學(xué)者開展政策設(shè)計的明確研究，一般認(rèn)為是在20世紀(jì)70年代。代表人物主要有安妮·施奈德（Anne Schneider）和海倫·英格蘭姆（Helen Ingram）。這兩位美國學(xué)者的貢獻(xiàn)不僅在于對政策設(shè)計的內(nèi)容體系的完整闡述。更進(jìn)一步，他們在對政策設(shè)計的研究中融入了社會建構(gòu)的思想。政策設(shè)計的研究學(xué)者在批評一些政策科學(xué)的研究將政策的形成視為參與其中的不同主體之間博弈、討價還價的結(jié)果，而忽略政策是被精心“設(shè)計”的情況，鮮明地強(qiáng)調(diào)政策設(shè)計的重要性，并關(guān)注“什么構(gòu)成一個設(shè)計，什么使一個設(shè)計成功，什么使一個設(shè)計比另一個設(shè)計更好”（Howlett and Michael, 2014），這類研究被概括為以政策設(shè)計為導(dǎo)向的研究。政策設(shè)計框架認(rèn)為，政策實(shí)施實(shí)際中出現(xiàn)的政策微效甚至政策失敗，與政策設(shè)計中出現(xiàn)的問題和不足往往密切相關(guān)。霍格伍德和岡恩就曾指出，在政策設(shè)計階段，要給予執(zhí)行中潛在的可能出現(xiàn)的問題足夠的重視，這對于成功的執(zhí)行具有重要意義。

學(xué)者對政策設(shè)計的研究似乎并沒有保持一以貫之的熱情。20世紀(jì)90年代是政策設(shè)計研究的衰落時期，這一狀態(tài)一直持續(xù)到21世紀(jì)初。當(dāng)時學(xué)界“重點(diǎn)關(guān)注社會和國際環(huán)境的元變化對政策結(jié)果的影響，認(rèn)為這一基本的變化預(yù)先確定了政策規(guī)范，并促進(jìn)了市場和協(xié)作治理（網(wǎng)絡(luò)）工具的使用”（Howlett and Michael, 2014）。這一時期的全球化和治理研究都忽視了傳統(tǒng)的設(shè)計問題。近年來，關(guān)于政策設(shè)計的研究重新有所活躍。之所以如此，是因為學(xué)者意識到，盡管經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的變化使得政府的角色有所調(diào)整，傳統(tǒng)的自上而下的政策制定也似乎被網(wǎng)絡(luò)化的治理模式、多元利益主體的協(xié)商參與、公共部門與私營部門的合作治理等方式所替代，政策問題建構(gòu)也逐漸由政策精英控制轉(zhuǎn)為通過多元主體的社會建構(gòu)路徑。但是，另外的研究則進(jìn)一步揭示了政府部門在政策過程和社會治理中的重要作用，“在大多數(shù)國家，政府（或更廣泛地說，公共機(jī)構(gòu)）仍然負(fù)有管理社會生活的大部分方面的首要責(zé)任，從教育到醫(yī)療保健”（Giliberto Capano, 2011）。在這些寬泛的政策領(lǐng)域，政府具有重要的職責(zé)和使命，最根本的一個方面就是政府需要繼續(xù)通過良好的政策設(shè)計來確定所要實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)，以及確定為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而應(yīng)采取的政策手段。正因如此，政策設(shè)計依然構(gòu)成政策科學(xué)研究的焦點(diǎn)方面，“有必要進(jìn)行這方面的研究，以同時提高我們對政策設(shè)計本身，以及什么導(dǎo)致其調(diào)整、實(shí)施、評價和改革的理解”。⁽⁴⁾國內(nèi)學(xué)者對于公共政策設(shè)計的關(guān)注也較多。

1.3.4　政策執(zhí)行

政策執(zhí)行環(huán)節(jié)肩負(fù)著將具體的政策方案轉(zhuǎn)化為政策實(shí)際的重要任務(wù)而在政策過程中居于十分重要的位置，被視為政策過程的“馬掌問題”。威爾遜言及，執(zhí)行憲法比制定憲法困難得多。在當(dāng)時政治—行政二分思想背景下，威爾遜的上述論說或許可以作為對政策執(zhí)行艱巨性的表達(dá)。學(xué)者對政策執(zhí)行的含義多有闡述。普雷斯曼與威爾達(dá)夫斯基尤為關(guān)注執(zhí)行作為政策目標(biāo)與政策行動之間相互作用過程的特性（Pressman et al.，1973）。瓊斯（1984）則強(qiáng)調(diào)執(zhí)行是一系列指向一個項目生效的行動，其中尤其以組織、解釋和應(yīng)用3種活動最為重要。國內(nèi)學(xué)者對政策執(zhí)行內(nèi)涵的界定，同樣關(guān)注到了其作為政策過程重要環(huán)節(jié)的特殊性和重要性。例如，陳振明（2001）、寧騷（2003）等學(xué)者指出，作為將政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為政策實(shí)際從而實(shí)現(xiàn)預(yù)定政策目標(biāo)的過程，政策執(zhí)行體現(xiàn)為政策執(zhí)行主體通過投入組織資源、政策資源并采取政策宣傳、政策協(xié)調(diào)與政策監(jiān)控等具體活動。這一過程或具體活動不僅具備政策過程不同階段的共性，也有其獨(dú)特性（陳振明，2001）。

政策執(zhí)行過程包含一系列具體的活動，如政策宣傳與認(rèn)知、執(zhí)行資源準(zhǔn)備、政策實(shí)驗、實(shí)施以及協(xié)調(diào)與監(jiān)控等具體環(huán)節(jié)。作者對政策執(zhí)行的界定，在強(qiáng)調(diào)其作為政策規(guī)劃與政策評估的居中環(huán)節(jié)而固有的重要作用和特殊性之外，主張在識別出執(zhí)行過程的普遍性和特殊性的基礎(chǔ)上，把政策問題建構(gòu)、政策制定、政策執(zhí)行與評估當(dāng)作一個完整的政策過程。

一般而言，政策執(zhí)行研究關(guān)注的是政策目標(biāo)與政策實(shí)際效果之間差異的存在和如何消弭的問題，因而政策執(zhí)行研究的學(xué)者一方面力圖解釋執(zhí)行發(fā)生了什么，另一方面力圖解釋影響執(zhí)行發(fā)生的因素。政策執(zhí)行研究興起于20世紀(jì)70年代，源于學(xué)者對當(dāng)時美國政府推行的偉大社會項目的失敗的反思，普雷斯曼和威爾達(dá)夫斯基成為政策執(zhí)行研究領(lǐng)域中的代表和“舵手”。隨即，政策執(zhí)行問題很快從公共政策研究領(lǐng)域中的“沙漠”變成了研究者眼中的“寵兒”。英國學(xué)者邁克·希爾（Michael Hill）和荷蘭學(xué)者彼得·休普（Peter Hupe）在對政策執(zhí)行進(jìn)行梳理和深入研究的基礎(chǔ)上提出，公共政策執(zhí)行的研究和控制迄今依然是公共行政和政策研究的核心問題。

國外的政策執(zhí)行研究大致經(jīng)歷了3個時期。第一代政策執(zhí)行研究主要關(guān)注如何把政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際效果，實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)。其主要采用個案研究法，強(qiáng)調(diào)對政策執(zhí)行失敗原因的分析，把政策制定階段的問題和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的不服從看作執(zhí)行失敗的主要原因。總體而言，第一代政策執(zhí)行研究對執(zhí)行結(jié)果持有較為悲觀的看法。第二代政策執(zhí)行研究的顯著特征是出現(xiàn)了大量可供驗證的、能夠預(yù)測執(zhí)行結(jié)果的研究模型和理論。相應(yīng)的研究關(guān)注執(zhí)行時間、政策類型和執(zhí)行機(jī)構(gòu)等因素對執(zhí)行的促進(jìn)和阻礙，形成了多樣化分析視角。但其不足是對執(zhí)行的內(nèi)涵未取得一致，也未確認(rèn)影響政策執(zhí)行的關(guān)鍵變量。第三代政策執(zhí)行研究側(cè)重用定量分析、假設(shè)檢驗等科學(xué)方法建構(gòu)執(zhí)行知識，通過跨區(qū)域、歷時性的多案例研究來探索執(zhí)行過程的動態(tài)性知識。此外，正如學(xué)者所主張的，當(dāng)前全球公共部門都在推進(jìn)積極的改革，對評估、績效以及服務(wù)外包等的關(guān)注也可謂是構(gòu)成了另一種形式的“執(zhí)行研究”。

國外的政策執(zhí)行研究大致可以劃分為自上而下、自下而上以及政策／行動連續(xù)統(tǒng)3個路徑。自上而下的研究可以說是傳統(tǒng)公共行政代表人物如威爾遜、古德諾（Goodnow）等人的行政學(xué)思想以及政治與行政二分原則的體現(xiàn)。由此，中央政府在政策制定過程中的作用，以及對政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)施加控制的力度在很大程度上決定著執(zhí)行成功。其不足是將執(zhí)行簡單化為一種行政過程，忽視了政治因素的影響；過于強(qiáng)調(diào)政策制定者而忽視執(zhí)行主體和目標(biāo)群體對政策結(jié)果的影響。利普斯基（Lipsky）被視為自下而上這一研究方式的創(chuàng)始者，巴雷特（Barrett）、本尼·杰恩（Benny Hjern）等人也是其中不可忽略的代表。他們的研究揭示出基層執(zhí)行主體能夠因其自由裁量權(quán)對執(zhí)行過程和結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。這一路徑的缺陷在于過于強(qiáng)調(diào)基層政策執(zhí)行主體的自由裁量權(quán)，忽視了決策者對其的影響；過于關(guān)注互動關(guān)系和策略的描述，沒有解釋行動者感知、參與和行為選擇等為何會發(fā)生變化的原因。

政策／行動連續(xù)統(tǒng)的研究路徑下也匯聚了眾多的學(xué)者，如理查德·埃爾莫爾（Richard Elmorel）、弗里茨·薩爾夫（Fritz Scharpf）、瑞利、富蘭克林以及斯托克（Stoker）等學(xué)者。諸如制度分析、政策網(wǎng)絡(luò)以及統(tǒng)計和計量等有助于綜合理解政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的研究方法得到了廣泛的應(yīng)用。這一研究路徑以較為全面的視角將政策制定和政策執(zhí)行相融合，同時還提出了一些影響政策執(zhí)行的新變量。例如，確立了第三代政策執(zhí)行研究的主旋律的戈津（Goggin）提出了政策執(zhí)行的府際溝通模型，該模型包含兩個自變量——聯(lián)邦政府誘因與約束以及州與地方政府的誘因與約束；一個中介變量——州政府的決策后果與能力；一個因變量——州政府政策執(zhí)行。該模型提出政府不同層級之間的溝通對政策執(zhí)行非常重要。府際關(guān)系對政策執(zhí)行的獨(dú)特貢獻(xiàn)在于關(guān)注了團(tuán)體間相互妥協(xié)的問題，強(qiáng)調(diào)了政府間所表現(xiàn)出的獨(dú)立特征，明確區(qū)分了各影響因素之間的制約關(guān)系。認(rèn)為政策執(zhí)行的結(jié)果實(shí)際上既取決于自上而下研究路徑所關(guān)注的影響因素，又取決于自下而上研究路徑所關(guān)注的影響因素，體現(xiàn)出在政策執(zhí)行研究上綜合視角的采用。另一代表人物薩爾夫則主張，政策的形成和執(zhí)行不可避免地產(chǎn)生于具有各自利益、目標(biāo)和策略的分離的不同參與者之間的多元互動。因而必須要關(guān)注對不同組織相互之間如何發(fā)生關(guān)系的研究。他們試圖建構(gòu)一種政策形成與執(zhí)行過程研究方法，集中關(guān)注協(xié)調(diào)和合作問題，用以化解兩方面的分歧：其一，政策執(zhí)行是一種有目的的活動，需要按照其目標(biāo)，對結(jié)果進(jìn)行評估（自上而下）；其二，政策執(zhí)行是一種經(jīng)驗性過程，需要根據(jù)其原因和條件提供解釋（自下而上）。

1.3.5　政策績效與評估

政策績效指政策達(dá)成預(yù)期目標(biāo)的程度和范圍，以及導(dǎo)致的各種社會效果。政策績效是政府績效的有機(jī)組成部分，也是政策評估的重要內(nèi)容。政策評估包括對政策制定的評估、政策實(shí)施的評估和政策績效的評估等方面。政策評估一方面可以提供政策績效的信息，另一方面對政策適應(yīng)性、政策目標(biāo)等的檢視也是政策評估的內(nèi)在構(gòu)成，這種檢視及修正也有利于政策設(shè)計質(zhì)量的提升。

“政府公共政策績效評估是指基于結(jié)果導(dǎo)向，運(yùn)用科學(xué)的方法、規(guī)范的流程、相對統(tǒng)一的指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)，對政府公共政策的投入產(chǎn)出進(jìn)行綜合性測量與分析的活動”（賈凌民，2013）。政策績效評估與政策評估有所不同，主要體現(xiàn)在兩個方面：其一，政策績效評估是對政府在特定的政策領(lǐng)域或一定時期內(nèi)某項政策供給的成效的評價，是政府績效的有機(jī)組成部分。其二，政策績效評估更加強(qiáng)調(diào)利益群體對政策供給、政策價值和政策方案的滿意程度，呈現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向的明顯特征。對于政策績效的現(xiàn)有界定，大致有兩種路徑：一種是基于政策績效的結(jié)果導(dǎo)向，關(guān)注政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況；另一種則強(qiáng)調(diào)基于公共價值的政策績效評價，特別關(guān)注政策利益相關(guān)者的評價。

政策評估隨著政策科學(xué)的發(fā)展呈現(xiàn)出不同的內(nèi)容。埃貢·G.古貝（Egon G. Guba）和伊馮娜·S.林肯（Yvonna S. Lincoln）可謂美國政策評估研究的權(quán)威專家，兩人在其《第四代評估》一書中將公共政策評估理論與實(shí)踐發(fā)展分為四代。其中，第一代政策評估理論盛行于19世紀(jì)末至20世紀(jì)30年代。這一階段的政策評估者更多充當(dāng)了技術(shù)性的角色，政策評估的目的是測量任何指定的變量，所以他們將這一階段也定義為測量時代。第二代政策評估理論出現(xiàn)于20世紀(jì)30年代，這一階段的政策評估者更多充當(dāng)了描述者的角色，政策評估的目的是描述關(guān)于某些規(guī)定目標(biāo)的優(yōu)劣模式。第三代評估理論產(chǎn)生于1957年并延續(xù)至20世紀(jì)80年代，其特點(diǎn)不僅限于技術(shù)性和描述性的功能，而且評估者扮演評判員的角色，是以判斷為特征的時代。前三代政策評估理論具有一些共性的缺點(diǎn)，突出表現(xiàn)為對科學(xué)方法的過分強(qiáng)調(diào)和對政策價值的相對忽略，這導(dǎo)致對政策所處具體情境的關(guān)注不足、政策評估缺乏靈活性，對定性評估也不夠重視。第四代政策評估理論因卓有成效地關(guān)注到了前三代政策評估理論的不足而有所突破，具體表現(xiàn)在，重視政策評估中對多元價值及其差異的協(xié)調(diào)，并將這種協(xié)調(diào)活動看作是政策評估的關(guān)鍵內(nèi)容。此外，第四代政策評估理論還體現(xiàn)出建構(gòu)主義的傾向，注重在所涉評估各方之間創(chuàng)造共同的心理建構(gòu)。這一建構(gòu)的過程提供了各方充分發(fā)表見解與意見，以及政策評估者充分吸取意見建議的過程，從而達(dá)成各方在充分的溝通、協(xié)商和對話等基礎(chǔ)上的共識建構(gòu)。整體而言，前三代的政策評估理論秉持“事實(shí)—價值兩分法”的基本原則，回避政策評價中的價值判斷，而受到了學(xué)者較多的批評和質(zhì)疑。第四代政策評估理論則由于其事實(shí)與價值相結(jié)合，以及對政策過程中的多元利益主體需求的重視和回應(yīng)等突出特征而逐漸成為政策評估的主流選擇。

從對政策評估歷史發(fā)展階段的分析可以看出，政策評估的含義可以從政策過程階段的角度加以理解。具體而言，有3種相異的主張：事前評估、全過程評估和政策效果評估。事前評估發(fā)生在政策執(zhí)行之前，是對政策執(zhí)行及其結(jié)果的預(yù)測性評估，其重點(diǎn)聚焦在政策可行性和政策效果上。全過程評估強(qiáng)調(diào)政策評估應(yīng)是對政策全過程的評價，因而包含事前、事中和事后評估在內(nèi)。政策效果評估則著眼于政策執(zhí)行之后的實(shí)施效果。這一理解與學(xué)者對政策評估秉持不同觀點(diǎn)相對應(yīng)，體現(xiàn)出了對政策評估研究的多樣性和政策評估對象本身的多樣化。這也客觀上促成了政策評估主體的多樣化。立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政府部門，以及傳媒界、政策研究結(jié)構(gòu)、政策研究學(xué)者和政策利益相關(guān)者等都是政策評估的重要主體。由評估主體作為分類依據(jù)，政策評估由此也可分為內(nèi)部評估和外部評估。