2.1　研究的理論基礎(chǔ)

2.1.1　政策過程理論

政策過程的概念可以從宏觀和微觀兩個角度加以理解。從宏觀角度看，政策過程體現(xiàn)為長期性政策（領(lǐng)域）的變化；從微觀角度看，可以理解為決策過程中所表現(xiàn)出的行為方式或模式。也有學(xué)者主張，政策過程研究可區(qū)分為政治系統(tǒng)論和政策過程階段論兩類視角。前者關(guān)注政策主體、政策客體和政策環(huán)境之間的相互作用與聯(lián)系，由此政策可以被視為一個循環(huán)系統(tǒng)；后者則關(guān)注政策過程的實(shí)質(zhì)與政策周期。對政策過程的關(guān)注具有其重要意義，正如薛瀾和林澤梁（2013）所言：“對政策過程的探討，能夠幫助我們在政治學(xué)的宏大理論和微觀經(jīng)驗(yàn)性描述之間建立一種中層理論，從而為政治實(shí)踐提供理論解釋和指導(dǎo)”。

盡管從伊始就受到政策階段啟發(fā)框架的影響，但政策過程的研究卻不局限于對政策階段的探究，而是有多重視角和維度。有學(xué)者主張，在政策過程理論的發(fā)展過程中先后形成了多元主義、法團(tuán)主義、網(wǎng)絡(luò)主義三種理論范式（任勇，2007）。也有學(xué)者依據(jù)決策過程中“具有影響力的主體”和“影響政策方案和決策制定的因素”，將政策過程研究區(qū)分為3種視角：利益權(quán)力視角、理性學(xué)習(xí)視角和理念視角（薛瀾和林澤梁，2013）。本書從政策過程階段啟發(fā)框架、政策過程的新理論框架和作為次級研究領(lǐng)域的政策執(zhí)行3個方面對政策過程理論加以闡述。

2.1.1.1　政策過程階段啟發(fā)框架

回顧政策科學(xué)的初創(chuàng)時(shí)期，拉斯韋爾就將其注意力集中于政策過程之上。政策階段的劃分是“政策生命”一詞蘊(yùn)含的應(yīng)有之義。拉斯韋爾對“政策過程中的知識”的界定明確包含了對政策的程序性關(guān)注。1956年，他在其著作《決策過程》中提出決策過程七階段劃分的主張（表2-1），這成為政策過程概念最初的由來。

拉斯韋爾之后，關(guān)于政策過程階段或政策周期的模型層出不窮。1974年，布魯爾在其《政策科學(xué)的出現(xiàn)》一文中提出政策過程六階段說（表2-2）。這一政策過程階段劃分的學(xué)術(shù)主張?bào)w現(xiàn)出政策過程分析模型的發(fā)展與成熟，并對其后的政策過程分析產(chǎn)生了深刻的影響，得到了大多數(shù)政策科學(xué)研究者的認(rèn)同、借鑒與完善，如瓊斯、安德森等學(xué)者。

瓊斯將政策過程環(huán)節(jié)界定為“問題認(rèn)定、方案產(chǎn)生、方案執(zhí)行、方案評估與方案終結(jié)”，并就每個環(huán)節(jié)的具體功能和對應(yīng)的政府活動進(jìn)行了詳細(xì)的論述（表2-3）。對政策問題的接受、分析與認(rèn)定在瓊斯的政策過程環(huán)節(jié)中旗幟鮮明地得以伸張，與安德森政策過程框架中關(guān)于政策議程的闡述具有異曲同工之妙。這不僅促使學(xué)者將政策過程的研究納入具體的政策情境和政策系統(tǒng)中，而且推進(jìn)了對政策問題界定、政策議程建立等方面更為深入的研究。

政策合法化在政策過程中居于重要地位。安德森的政策過程思想，其創(chuàng)新與貢獻(xiàn)之處除卻對政策議程的強(qiáng)調(diào)外，更主要的在于強(qiáng)調(diào)了政策合法化在整個政策過程體系中的重要性。他將政策過程分解為“政策議程”等5個階段（表2-4）。

綜合政策過程階段論的不同主張可見，典型的政策過程階段劃分或政策進(jìn)程主要包括：問題的提出與議程確定，政策通過，政策應(yīng)用與執(zhí)行，政策反饋與評估。政策過程階段論在政策科學(xué)的研究歷程中有著積極而重要的意義：它對于政策過程的研究和實(shí)踐都具有啟迪性助益。正因如此，政策過程階段論是20世紀(jì)70—80年代在西方政策科學(xué)界居于主流地位的政策過程理論模型，也是目前國內(nèi)政策科學(xué)學(xué)者普遍采用的政策過程理論。但是，近30年來，這一理論模型由于忽略了不同的政策階段之間其實(shí)往往較為模糊并難以區(qū)分等情形（不足）而受到了學(xué)者的很多質(zhì)疑。

2.1.1.2　政策過程的新理論框架

倡議聯(lián)盟框架由薩巴蒂爾（Paul Sabatier）于20世紀(jì)80年代提出。倡議聯(lián)盟框架主要用于分析10年乃至數(shù)10年間的政策變遷。該框架視政策變遷為兩組外生變量以及政策子系統(tǒng)內(nèi)部多個互為競爭的倡議聯(lián)盟之間的互動三類因素（或過程）共同作用的產(chǎn)物。在兩組外生變量中，一組是在數(shù)十年的范圍內(nèi)相對穩(wěn)定的變量⁽¹⁾；另一組更加動態(tài)的變量則由社會經(jīng)濟(jì)條件變遷、系統(tǒng)內(nèi)占統(tǒng)治地位的聯(lián)盟的變遷以及政策決定等要素組成，這些因素是引發(fā)政策變遷的主要因素。政策子系統(tǒng)內(nèi)部往往存在若干個倡議聯(lián)盟。共同的基本理念（信仰）劃定了一個倡議聯(lián)盟的范圍。倡議聯(lián)盟框架特別關(guān)注以政策為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)和倡議聯(lián)盟的信念體系。以政策為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)構(gòu)成政策變遷的影響力之一。理解倡議聯(lián)盟的信念體系是把握倡議聯(lián)盟框架的關(guān)鍵。該框架將信念體系劃分為3個層次：深層核心信仰、政策核心信仰和信仰的次要方面。

倡議聯(lián)盟框架提出后，在政策過程研究領(lǐng)域得到了廣泛的應(yīng)用，并在應(yīng)用的過程中得到一些修正。薩巴蒂爾和懷布爾（2007）對倡議聯(lián)盟框架的修正極大豐富了政策變遷路徑的知識。但是，也有很多研究表明了倡議聯(lián)盟框架的不足，如一些學(xué)者質(zhì)疑該框架未對聯(lián)盟之間的區(qū)別加以關(guān)注，從而導(dǎo)致難以認(rèn)定具體政策領(lǐng)域內(nèi)更為重要的政策活動者。盡管存在著各方面的質(zhì)疑，但倡議聯(lián)盟框架業(yè)已成為最具影響力和發(fā)展?jié)摿Φ男抡哌^程理論。倡議聯(lián)盟框架在環(huán)境、衛(wèi)生以及教育等不同的政策領(lǐng)域得到了廣泛的應(yīng)用。國內(nèi)學(xué)者對倡議聯(lián)盟框架的研究與應(yīng)用也已經(jīng)取得了階段性的成果。不過，從整體來看，國內(nèi)學(xué)者對倡議聯(lián)盟框架的應(yīng)用還處于初步階段，在政策領(lǐng)域以及具體的研究方法等方面還需要提升。

多源流分析框架（the multiple-streams framework）最早由金登于1994年提出。多源流分析框架聚焦于模糊條件下的政策決策過程。也即是說，金登試圖闡述并解釋清楚在眾多的問題集合中，為什么某些議程受到政策制定者的關(guān)注，而其他卻被忽略。為此，金登提出“三個源流”（問題、政策和政治）在政策形成過程中同時(shí)存在并受各自不同的動力與規(guī)則而獨(dú)立運(yùn)行。其中，問題源流中常見的情形是：某一問題被提至議程的重要位置而得到廣泛的關(guān)注，但是還有一些問題則被束之高閣。為此，金登的解釋是這主要受到政府機(jī)構(gòu)采取的界定和把握問題的方法，以及受此影響的政府機(jī)構(gòu)對問題的不同界定影響，導(dǎo)致上述情形不斷發(fā)生。在政策源流中，形象的場景是：出于各種緣由而共同支持某一政策的政府機(jī)構(gòu)人員、政策分析研究人員和專家學(xué)者，拋出各異的解決特定問題的意見主張。政治源流中的可見因素包括國民的情緒、壓力集團(tuán)的爭奪行動、選舉與選任官員的換屆等。3個源流的結(jié)合是在需要形成方案的關(guān)鍵時(shí)刻產(chǎn)生的，其結(jié)果是某一問題極大地得到政策制定者的關(guān)注，問題由此被提上議事日程，也即“政策之窗”（policy window）被打開。國內(nèi)學(xué)者基于水污染防治合作的政策過程研究（畢亮亮，2007），以及廣州禁摩政策過程的研究（何華兵，2010）表明，多源流框架對中國情境下的政策過程分析與解釋具有一定的適用性。但需要注意的是，“必須與政治體制、管理體制等特點(diǎn)相結(jié)合，才能更科學(xué)地分析我國公共管理過程中的政策問題”（畢亮亮，2007）。

間斷—平衡框架（punctuated equilibrium framework）最主要的理論貢獻(xiàn)在于，賦予長期政策變遷的研究一個全新的解釋分析框架。一般來說，政策變遷并不僅僅是一個循序漸進(jìn)的演變過程。在政策變遷的過程中，受各種因素的影響，一些比較重大的政策變化也有可能出現(xiàn)，或者政策突然的發(fā)生了中斷。間斷—平衡框架基于有限理性決策和制度結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，對政策制定體現(xiàn)出的穩(wěn)定性與間斷性共有的特點(diǎn)進(jìn)行了理論闡釋，成為對長期政策變遷過程中政策發(fā)生間斷現(xiàn)象的有力解釋工具。

制度分析是政策過程研究的重要視角。制度分析與發(fā)展框架（institutional analysis and development）正是從制度分析的視角研究公共政策與制度之間的關(guān)系。制度分析框架的一部分是確認(rèn)行動舞臺、相互作用形成的模式和結(jié)果并對該結(jié)果進(jìn)行評估。制度分析者的興趣并不僅僅在于關(guān)注個別行動舞臺，更在于深入挖掘和探究影響舞臺結(jié)構(gòu)的因素——應(yīng)用規(guī)則、自然和物質(zhì)的條件以及共同體的屬性。

政策網(wǎng)絡(luò)理論（policy network）也被譽(yù)為政策過程的新范式。其基本假定是“政策是眾多參與者在互相依賴的參與者網(wǎng)絡(luò)中通過復(fù)雜的相互作用產(chǎn)生的”（Klijn and Koppenjan, 2000）。圍繞政策和其他問題所發(fā)生的一系列的相互作用可以稱作“博弈”（Crozier and Friedberg, 1980；Rhodes, 1981）。正是一系列的博弈構(gòu)成了整個政策過程。參與者在具體政策過程中的策略選擇受到其對政策目標(biāo)、政策問題等的不同認(rèn)知的深刻影響。一般意義上，政策過程是不同參與者之間的相互作用，而不是由政府從中心位置進(jìn)行支配和控制（Kooiman, 1993；Rhodes, 1996）。盡管如此，政府由于擁有特殊的資源和相當(dāng)?shù)臋?quán)力，而在多數(shù)情況下處于特別的、不可替代的地位。合作在政策網(wǎng)絡(luò)中的作用至關(guān)重要，是獲得理想的政策結(jié)果的必要條件，與其緊密伴隨的是一系列的沖突，這是由于在相互依賴的因素與政策和目標(biāo)的多樣性之間似乎天然地不可避免地存在著沖突。改善參與者之間的合作，進(jìn)而增進(jìn)參與主體之間的合作程度，成為影響政策成功的關(guān)鍵因素。

政策領(lǐng)域（類型）框架持有者秉持的基本假設(shè)是，不同類型政策的獨(dú)特性對政策執(zhí)行環(huán)節(jié)具有深刻的影響。于是，這些學(xué)者在尋求如何形成政策類型學(xué)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步試圖闡明影響政策執(zhí)行的具體因素。洛伊在其《政策、政治與選擇的四個系統(tǒng)》一文中以“強(qiáng)制的可能性”和“強(qiáng)制發(fā)生影響的途徑”為依據(jù)，提出了他的政策類型框架（圖2-1）：分配政策、規(guī)制政策、構(gòu)成性政策和再分配政策。這一理論為廣大學(xué)者從政策特征的視角開展相應(yīng)研究提供了起點(diǎn)，“它使得研究者可以把政策過程看作一個整體，政策類型作為自變量，政策過程的特征作為因變量，從而為政策過程的定量分析提供了可能”（魏姝，2012）。

傳統(tǒng)分類方式主要以政策內(nèi)容或政策主體為依據(jù)對政策類型加以區(qū)分。瑞利和富蘭克林，以及詹姆森·安德森等學(xué)者則自覺關(guān)注到了政策類型作為政策過程研究特殊性的問題。瑞利和富蘭克林特別關(guān)注到了政策過程中政策類型的適用性。他們的政策類型劃分及其相關(guān)研究涉及了政策類型差異這一重要問題。⁽²⁾安德森則試圖尋找更加有效的政策分類依據(jù)，并從不同角度對政策做了劃分，這也構(gòu)成了安德森政策學(xué)說體系的重要部分。以公共政策是否實(shí)際改變客觀對象為標(biāo)準(zhǔn)，他將政策分為實(shí)質(zhì)性政策和程序性政策兩類。前者是針對具體的政策問題提出來的，以解決特定的政策問題為目的；后者主要涉及如何做、誰去做這類內(nèi)容。根據(jù)政策性質(zhì)的不同，安德森將政策劃分為分配性、管制性、自我管制性和再分配性政策四類。如前所述，由于政策類型框架關(guān)照到不同政策領(lǐng)域的政策內(nèi)容的獨(dú)特性，因而為學(xué)者將政策類型與政策過程理論相結(jié)合而開展對政策過程中不同階段的相關(guān)性研究甚至因果研究等提供了基點(diǎn)。

政策設(shè)計(jì)框架（理論）體現(xiàn)出對公共政策實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的關(guān)注，并且也試圖尋求政策設(shè)計(jì)與成功的政策執(zhí)行之間的聯(lián)系?！肮舱呱婕敖鉀Q或改善社會問題。公共政策設(shè)計(jì)包括有意識地發(fā)明、發(fā)展和應(yīng)用解決問題的行動模式”（Dryzek and Ripley, 1988）。社會建構(gòu)主義強(qiáng)調(diào)主體間的溝通、協(xié)商和互動對于共識達(dá)成的重要意義。社會建構(gòu)主義思想在政策設(shè)計(jì)中的重要價(jià)值在于強(qiáng)調(diào)了經(jīng)常被人們忘卻的政策設(shè)計(jì)的本質(zhì)：政策設(shè)計(jì)并非純粹技術(shù)理性和工具理性的產(chǎn)物或現(xiàn)象，而是不同參與主體共同行動的結(jié)果。由此，為實(shí)現(xiàn)政策設(shè)計(jì)的優(yōu)化，就必須將那些與政策設(shè)計(jì)相關(guān)的個體和組織及其所處的文化、社會環(huán)境因素盡可能地考慮進(jìn)來，注重多途徑鼓勵這些個體和組織積極參與政策設(shè)計(jì)活動。作為政策設(shè)計(jì)框架的1.0版本，20世紀(jì)60～70年的政策設(shè)計(jì)研究主要還是圍繞政策工具的識別和政策工具類型的劃分，并將適宜的政策工具與政策工具類型與特定的政策目標(biāo)聯(lián)結(jié)起來，提升政策制定的質(zhì)量和政策產(chǎn)出。當(dāng)前，政策設(shè)計(jì)框架的2.0版本對其內(nèi)涵有所拓展，更加強(qiáng)調(diào)對特定的政策環(huán)境、具體的歷史因素，以及政策所處的政治現(xiàn)實(shí)的細(xì)致考慮，在此基礎(chǔ)上制定與政策所處背景相適應(yīng)的有效的政策備案方案。這就將政策設(shè)計(jì)的研究與政策執(zhí)行聯(lián)系起來，因?yàn)樘囟ǖ恼攮h(huán)境、具體的歷史因素，以及政策所處的政治現(xiàn)實(shí)，也正是政策執(zhí)行所要面對的具體情境。

拉斯韋爾以其卓越才識開創(chuàng)公共政策學(xué)科及其研究以來，關(guān)于政策過程或政策階段的模型框架可謂層出不窮，“有多少公共政策的理論家就有多少種政策過程模式”（休斯，1983）。除上文論述的幾種具有代表性的政策過程分析框架外，還有文化理論、敘事政策框架以及政策過程的綜合框架等政策過程理論。

2.1.1.3　作為次級研究領(lǐng)域的政策執(zhí)行

政策執(zhí)行曾被視為政策過程研究“缺失的環(huán)節(jié)”（哈格羅夫，1975）。如今，不難發(fā)現(xiàn)，政策執(zhí)行儼然成為公共行政學(xué)科范疇內(nèi)的一個次級研究領(lǐng)域。這在很大程度上是由于公共事務(wù)的復(fù)雜性、多樣性的加劇客觀上導(dǎo)致人們對作為解決公共問題、促進(jìn)社會和諧的主要工具的政策執(zhí)行的重要性和復(fù)雜性的認(rèn)識不斷深化，而不再繼續(xù)秉持“政策形成之后，會自然地得到貫徹執(zhí)行而取得預(yù)期目標(biāo)”的假設(shè)，將關(guān)注的焦點(diǎn)從政策制定擴(kuò)展到政策形成與政策結(jié)果之間的這個“黑匣子”上了。

根據(jù)政策階段啟發(fā)框架，政策執(zhí)行居于政策形成與政策評估的中間環(huán)節(jié)，具有特殊的地位和作用。一方面，政策在執(zhí)行中建構(gòu)，也在建構(gòu)中執(zhí)行（安德森，1975）。利普斯基（1980）的研究也指明，規(guī)劃和決策的行為有可能發(fā)生在基層，在基層工作的政府官員有相對自主權(quán)，這一層面有著特別的“執(zhí)行邏輯”。這都無疑表明，政策執(zhí)行對政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有著十分重要的影響。另一方面，這也意味著有必要將決策、執(zhí)行與評估當(dāng)作一個完整的政策過程，對政策執(zhí)行的研究要深入到政策決策和政策評估，或者將兩者結(jié)合在一起。這個視角在政策執(zhí)行研究的文獻(xiàn)里未得到應(yīng)有關(guān)注。對我國當(dāng)前公共政策執(zhí)行的研究，必須關(guān)注到公共政策制定的過程和決策的方式（朱德米，2015）。

自“執(zhí)行運(yùn)動”在20世紀(jì)70～80年代在西方興起，持續(xù)的研究積累了豐富的成果。本書從政策執(zhí)行研究方式與理論模型等方面做出闡釋。

就研究方式看，政策執(zhí)行研究主要有“自上而下”（top-bottom approach）、“自下而上”（bottom-top approach）以及“政策／行動連續(xù)統(tǒng)”（policy/action continuum approach）3種方式。執(zhí)行研究的奠基人普雷斯曼與威爾達(dá)夫斯基是“自上而下”研究方式的典型代表?？梢约尤氪岁?duì)列的還有范霍恩、范米特以及薩巴蒂爾等學(xué)者。整體來看，“自上而下”研究方式視政策過程為一個指揮鏈條，上層官員制定政策、形成政策偏好，而下層官員則執(zhí)行具體化的政策。采用這種研究方式的學(xué)者大多側(cè)重于具體政策過程的案例研究。但是仔細(xì)加以分析的話，依然可以發(fā)現(xiàn)，不同學(xué)者其主張的側(cè)重點(diǎn)還是有所差異的。普雷斯曼與威爾達(dá)夫斯基更多的基于確定的政策目標(biāo)而關(guān)注影響政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)（或未實(shí)現(xiàn)）的因素；范霍恩和范米特（1975）的研究則提出了可以對政策執(zhí)行過程進(jìn)行分析的模型。該模型提出了與政策執(zhí)行結(jié)果存在著動態(tài)聯(lián)系的6組變量⁽³⁾。薩巴蒂爾和馬茲曼尼恩（Mazmanian）執(zhí)著于尋找那些對控制執(zhí)行過程可能產(chǎn)生關(guān)鍵影響的因素?；舾裎榈潞蛯鲃t給政策制定者提出了一份包含“政策項(xiàng)目的實(shí)施應(yīng)當(dāng)獲得足夠的時(shí)間與資源”等在內(nèi)的10項(xiàng)實(shí)現(xiàn)“完美執(zhí)行”的必要條件。

采用“自下而上”研究方式的學(xué)者是以挑戰(zhàn)“自上而下”研究方式的姿態(tài)出現(xiàn)的。這一研究方式以組織中的個體作為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)參與政策執(zhí)行的行動者的行為對政策結(jié)果的重要性。利普斯基的街頭官僚理論全面闡述了街頭官僚在政策執(zhí)行中扮演的角色、面臨的工作環(huán)境及其行為模式。時(shí)至今日，這一理論依然對所有關(guān)于基層官員行為對政策執(zhí)行結(jié)果影響的研究有著重要的參考價(jià)值。街頭官僚擁有大量的裁量權(quán)，并且同時(shí)扮演著執(zhí)行者與決策者的雙重角色。“街頭官僚所做出的決定、所確定的辦事程序、所創(chuàng)造的用于處理不確定性和應(yīng)對壓力的方法，都卓有成效地成為他們貫徹的公共政策”（Michael Lipsky, 1980）。由此，與其說政府高層決策人員與管理人員是政策成敗的把握者，不如說恰恰是街頭官僚掌握著政策的成效。進(jìn)而，確保政策執(zhí)行者的責(zé)任性成為影響政策結(jié)果至關(guān)重要的因素。瑞典學(xué)者本尼·杰恩主張，政策執(zhí)行活動發(fā)生在一定的執(zhí)行結(jié)構(gòu)中，這一結(jié)構(gòu)基于共識的自行選擇過程而出現(xiàn)于相關(guān)的組織或群體中。他們依據(jù)經(jīng)驗(yàn)建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)地決策者則需要在沒有事先確定關(guān)于結(jié)構(gòu)的具體假設(shè)的情況下工作。

政策／行動連續(xù)統(tǒng)的研究方式具有研究方法和理論工具的多重特征。諸如制度分析、政策網(wǎng)絡(luò)，以及統(tǒng)計(jì)與計(jì)量等有助于綜合理解政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的研究方法都在這一研究方式下得到了廣泛應(yīng)用。埃爾莫爾、薩爾夫、瑞利、富蘭克林以及斯托克等都可以歸入這一研究方式的代表學(xué)者之列。埃爾莫爾強(qiáng)調(diào)針對公共政策的復(fù)雜性而應(yīng)用不同理論模型的必要性，進(jìn)而他比較了“作為系統(tǒng)管理的執(zhí)行”“作為官僚機(jī)構(gòu)過程的執(zhí)行”等4種不同的執(zhí)行方式。此外，他采用追溯性籌劃法（backward mapping）開展了對具體政策項(xiàng)目的研究，進(jìn)一步豐富了政策執(zhí)行研究的具體方法。弗里茨·薩爾夫拓展了政策網(wǎng)絡(luò)分析的路徑。他強(qiáng)調(diào)政策的形成和執(zhí)行都不可避免地需要具有不同利益訴求和目標(biāo)的參與主體之間的多元互動。由此，他特別關(guān)注政策執(zhí)行中的協(xié)調(diào)與合作、資源依附和資源交流等問題。瑞利和富蘭克林關(guān)注到了政策過程中政策類型的適用性。羅伯特·斯科特（Robert Scott）則不遺余力地提醒我們要對政府間層級關(guān)系的重要性進(jìn)行仔細(xì)分析。

政策執(zhí)行研究的學(xué)者提出了眾多的理論（表2-5）與模型（表2-6）。這些理論與模型豐富并拓展了政策科學(xué)的研究領(lǐng)域和理論體系。當(dāng)然，由于政策制定、執(zhí)行等的復(fù)雜性和涉及因素的多樣性，政策執(zhí)行很難形成公認(rèn)的理論與范式。但強(qiáng)調(diào)聚焦于政策執(zhí)行的持續(xù)過程的重要性，探討政策執(zhí)行對于公共行政實(shí)踐的相關(guān)性，卻是政策執(zhí)行研究的學(xué)者們所共有的主張和認(rèn)識。而且，英國學(xué)者希爾等的研究也揭示出，政策執(zhí)行研究依然是當(dāng)前公共行政和政策研究的核心問題。

國內(nèi)學(xué)者對政策執(zhí)行的探索始于20世紀(jì)80年代末期。經(jīng)過近30年的積累，在引進(jìn)、借鑒域外研究成果的基礎(chǔ)上，“初步形成了具有本土色彩的表述方式，展現(xiàn)了政策執(zhí)行過程的復(fù)雜性、動態(tài)性和沖突性”（定明捷，2014），取得了較為豐富的理論成果。陳振明（2003）等構(gòu)建了一個具有中國特色的政策分析的初步模型，將政策分析的重點(diǎn)放在政策目標(biāo)、問題界定和方案選擇方面。就政策執(zhí)行模式而言，賀東航和孔繁斌（2011）的研究重點(diǎn)闡釋了高層決心和層級加壓體制對于保證中國公共政策執(zhí)行效果的重要性，并將其凝練成“高位推動”的形象表述。此外，一部分學(xué)者還就影響政策執(zhí)行的多樣化因素等做了積極有效的努力，識別了一些影響變量，如政策類型、政策制定、政府組織間關(guān)系、政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)及人員、制度環(huán)境以及政策工具等。

2.1.2　治理理論

治理理論是一套用于解釋現(xiàn)代國家與社會結(jié)構(gòu)變化特征的規(guī)范性分析框架。對公司所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離情況下的委托代理問題以及董事會的作用等的研究催生了治理概念的提出。在與傳統(tǒng)公共行政、公共政策疏于多元參與主體合作與民主對話的較量中，治理理論可謂大出風(fēng)頭。治理，對我們而言是一個既熟悉又陌生的詞匯。論及熟悉，正如鮑勃·杰索普所言，“治理在許多語境中大行其道，以至成為一個可以指涉任何事物或毫無意義的時(shí)髦詞語”（Bob Jessop, 1998）。說到陌生，毫無疑問，“治理”一詞依然是一個充滿爭議且極具復(fù)雜性的概念。傳統(tǒng)漢語詞匯中的“治理”一詞與用于政治、行政領(lǐng)域內(nèi)的“治理”在含義上相去甚遠(yuǎn)，此處不加探析。而世界銀行在1989年首次以“治理危機(jī)”（crisis in governance）定位當(dāng)時(shí)的非洲情境，由此將“治理”一詞引入政治發(fā)展研究中，其后迅疾擴(kuò)展至公共生活諸領(lǐng)域的研究中。1989年，世界銀行在其研究非洲發(fā)展問題的報(bào)告《撒南非洲：從危機(jī)走向可持續(xù)增長——長期遠(yuǎn)景研究》中使用治理一詞后，其含義漸趨變化，并且治理理念迅速得到學(xué)界和實(shí)踐領(lǐng)域的廣泛關(guān)注。該報(bào)告對治理的核心要義和實(shí)現(xiàn)方式做了解說。報(bào)告認(rèn)為，治理是指行使政治權(quán)力來管理一個國家的事務(wù)。私營部門的主動性和市場機(jī)制很重要，但它們必須與良好的治理緊密結(jié)合。而造成非洲發(fā)展問題的根本原因是治理危機(jī)或者說公共機(jī)構(gòu)的失敗。良好的治理則吁求政府和被治理者之間更好的平衡，如高效的公共服務(wù)、可靠的司法系統(tǒng)，以及對公眾負(fù)責(zé)的行政機(jī)構(gòu)。這可以通過加強(qiáng)問責(zé)制、鼓勵公眾辯論和培養(yǎng)自由媒體等來實(shí)現(xiàn)。

究竟何謂治理？學(xué)者觀點(diǎn)不一。一般認(rèn)為，1995年全球治理委員會對“治理”一詞的界定具有較大權(quán)威性和代表性。⁽⁴⁾這一定義確切地指明了治理的關(guān)鍵特性：過程性（采取共同行動的持續(xù)過程），協(xié)調(diào)性（從控制到協(xié)作），主體多元性（公、私部門共同參與）以及社會建構(gòu)性（民主對話與主體間積極互動的張揚(yáng)）。此外，20世紀(jì)30年代的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)使人們深刻而直觀地意識到市場失靈的存在。這為政府全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會管理提供了緣由。眾多西方國家在“二戰(zhàn)”后普遍強(qiáng)化政府干預(yù)，試圖彌補(bǔ)市場失靈。但事實(shí)證明，政府也不是萬能的。在力圖彌補(bǔ)市場失靈的過程中，政府干預(yù)不足或者干預(yù)過度、經(jīng)濟(jì)效率低下、社會福利受損等種種客觀問題和消極結(jié)果相繼涌現(xiàn)，表明了政府失靈的客觀性。治理理念的提出和治理理論的興起則試圖彌補(bǔ)市場失靈和政府失靈的不足，建立國家和社會之間的有效合作，通過公民參與、變革行政管理模式等來實(shí)現(xiàn)良好的治理。

世界銀行的相關(guān)報(bào)告和全球治理委員會的界定，使得“治理”一詞與傳統(tǒng)范式下的“統(tǒng)治”“控制”等形成明顯的區(qū)別。作為治理理論的創(chuàng)始者之一，詹姆斯·羅西瑙（James Rosenau）定義治理為“一系列活動領(lǐng)域里的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同，治理是指一種由共同的目標(biāo)支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)”。羅西瑙以及羅伯特·羅茨（Robert Rhodes）對治理的界定強(qiáng)調(diào)，政府不再是唯一的治理主體，而新的管理方法則更加強(qiáng)調(diào)治理主體之間的交流、溝通和對話，以及在此基礎(chǔ)上的由共同目標(biāo)所支持的持續(xù)的過程或活動。其后不管是作為從分析、解釋途徑，或者統(tǒng)治方式角度對治理的各種闡述，如認(rèn)為治理表征著公私部門（之間或其內(nèi)部之間）界限的模式，或者主張治理力圖構(gòu)建分權(quán)、多元參與的公共管理體系，均可以看作是對如上界定的深化或拓展，從本質(zhì)上未能脫離上述界定之內(nèi)核?！爸卫怼币辉~于20世紀(jì)90年代后期引入國內(nèi)學(xué)界，有學(xué)者將其翻譯為“治道”。俞可平（2002）主張“治理”的基本含義是：在既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾需要。

治理與政策密不可分。有時(shí)，治理這個詞干脆被用來代替政策或公共政策（邁克·希爾，2002）。20世紀(jì)90年代以來，一大批學(xué)者借助治理理論研究政策執(zhí)行問題，構(gòu)建了一些政策執(zhí)行的治理理論與模型。具有代表性的學(xué)者有斯托克、利恩（Lynn）和黑爾（Hill）等。斯托克通過對美國聯(lián)邦政策執(zhí)行問題的研究意識到，分析政府間層級關(guān)系、關(guān)注聯(lián)邦制度下的權(quán)力分配對于政策執(zhí)行十分重要。在他這里，源自林德布洛姆的“權(quán)威”途徑和“交易”途徑在解決政策執(zhí)行困難方面都存在缺點(diǎn)，而“治理”作為第三種途徑在政策多元參與主體合作等方面得以凸顯其意義。

一般認(rèn)為，治理理論是一套用于解釋現(xiàn)代國家與社會結(jié)構(gòu)變化特征的規(guī)范性分析框架（孫柏瑛，2004）。當(dāng)今全球都處于偉大的變革之中，有學(xué)者將其概括為治理過程的民主化。面對環(huán)境狀況和現(xiàn)實(shí)問題，傳統(tǒng)的管理主義取向的模式日益因其缺乏回應(yīng)性和有效性而陷入困境。通過新的思維框架來解決復(fù)雜多樣的現(xiàn)實(shí)問題成為解決復(fù)雜的人類事務(wù)的必要選擇。通過多元主體的協(xié)商、對話與合作，能夠取得比政府單獨(dú)行動更有效率、更有效果的解決公共問題的途徑。

盡管治理理論展示了其廣闊的發(fā)展前景，但對于治理理論的質(zhì)疑也一直存在。如前所述，作為對市場失靈和政府失靈的彌補(bǔ)和替代，治理理論有其存在的充分的理由。但是，無論是理論預(yù)見還是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，都宣告了治理失敗的可能性（王詩宗，2008）。首先，治理語境下對政府的期待與政府組織本身的特性之間存在一定程度的緊張關(guān)系。一直以來，政府以其權(quán)威通過法律、制度等對公共事務(wù)進(jìn)行管理，表現(xiàn)出較強(qiáng)的剛性特質(zhì)。但治理理論則期望政府能夠?qū)ζ浣巧ㄎ贿M(jìn)行重塑，更多體現(xiàn)為通過與社會的合作、協(xié)商等提高有效治理的能力，也即是說呈現(xiàn)更多的彈性色彩。其次，治理理論的內(nèi)在困境還表現(xiàn)在，其理論核心要求多元主體的廣泛參與，但實(shí)際上有效的參與和合作往往是在數(shù)量有限的參與主體之間展開的。這就存在兩種問題，或者因開放性而導(dǎo)致機(jī)會主義的涌入進(jìn)而損害合作伙伴關(guān)系并損害公共利益，或者因封閉性而阻礙了一些合作主體的進(jìn)入。最后，異質(zhì)性的多元主體之間的信任和協(xié)調(diào)機(jī)制的建立及穩(wěn)定性的維持存在事實(shí)上的困難。

面對治理理論的困境，有必要就其適用進(jìn)行謹(jǐn)慎的考量。國內(nèi)學(xué)者就治理理論對于我國情境下的適用和借鑒做了有益的思考。毋庸置疑的是，學(xué)者基本認(rèn)同這一理論對于我國問題解決的有效性和借鑒價(jià)值。同時(shí)也慎重地指出，必須將這一詞匯放在我國特定的歷史進(jìn)程中加以考察，應(yīng)明確意識到這一理論適用性的范圍，在結(jié)合中國的實(shí)踐的基礎(chǔ)上，審慎地和切合實(shí)際地提出理論主張和政策建議（李風(fēng)華，2003）。

在政府過程逐漸轉(zhuǎn)向治理過程的時(shí)代背景下，運(yùn)用治理理論來探究政策執(zhí)行問題尤為重要。概括來說，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，通過治理理論的分析工具，單純的等級模式被揚(yáng)棄——治理機(jī)制并不單純地依賴于權(quán)力和政府的批準(zhǔn)，政策執(zhí)行過程中參與其中的多元主體和各種資源因素均得到重視；其次，將執(zhí)行看作多變量的相互作用；再次，強(qiáng)調(diào)有關(guān)如何使行動一致的社會建構(gòu)的理念和主張；最后，將博弈論的框架引入治理研究中，這是對早期的執(zhí)行博弈模型的擴(kuò)展和深化。