2.2　文獻(xiàn)回顧與述評

2.2.1　作為“雙刃劍”的政策問題建構(gòu)：從政策“序曲”到政策全過程

政策問題建構(gòu)被作為政策過程的第一個階段而得到一些學(xué)者的廣泛關(guān)注。在政策分析的理論中，政策問題建構(gòu)無疑是非常重要的。布魯爾和德隆，1983等學(xué)者就主張，作為政策循環(huán)的第一階段，政策問題建構(gòu)對于其后進(jìn)行的備選方案的形成、權(quán)威當(dāng)局的政策選擇，以及政策執(zhí)行、評估等都具有基礎(chǔ)性作用（Brewer and Deleon, 1983）。國內(nèi)學(xué)者對政策問題建構(gòu)的重要性也多有論述，政策問題建構(gòu)是把社會問題轉(zhuǎn)化為政策問題的過程，是政策過程開啟的第一個環(huán)節(jié)，是形成政策并通過政策去開展社會治理的起點(diǎn)（張康之和向玉瓊，2016）。

事實(shí)上，并不是政策科學(xué)研究者從一開始就對政策問題建構(gòu)予以自覺的、恰切的關(guān)注。相對而言，早期公共政策研究學(xué)者對政策問題的關(guān)注不夠深入。在他們看來，政策問題是既定的，更重要的是如何通過政策方案的形成來解決既定的政策問題。但是，隨著政策分析和政策過程研究的深入，學(xué)者們逐漸認(rèn)識到，一方面，政策制定者所面對的不是某個已知的問題，相反，他們必須確定并提出自己的問題（查爾斯.E.林希隆，1988）；另一方面，很多的政策失敗都可以歸結(jié)為對政策問題辨識的失敗或者構(gòu)建了“不良”的政策問題。在這樣的實(shí)際情境下，對政策問題的研究逐漸得到學(xué)者的廣泛關(guān)注。

如何定義政策問題？對政策科學(xué)發(fā)展演變的歷史長河加以審視便可以發(fā)現(xiàn)，這也曾經(jīng)歷了一個變化發(fā)展的過程。很大程度上，傳統(tǒng)的政策分析框架視政策問題為政策目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)情況之間的差距，從而將政策問題界定的過程等同于觀察和測量政策目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)情況之間的差異。理性決策模型的要義就是在科學(xué)計(jì)算不同途徑的成本與收益的基礎(chǔ)上，得出解決政策問題、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的最佳途徑。但是，顯而易見，政策目標(biāo)并非總是相當(dāng)明確，而是具有一定的模糊性。所以，政策問題在不同的界定主體上，也往往體現(xiàn)出不同的內(nèi)容，政策問題建構(gòu)作為一個過程也可能導(dǎo)致不同的結(jié)果。正如安德森深刻指出的那樣，界定問題本身就是一個問題。⁽⁵⁾一方面，盡管一些社會問題正如金登所說因一些指標(biāo)和數(shù)據(jù)的體現(xiàn)而實(shí)實(shí)在在地存在，但并不一定能夠上升為政策問題。另一方面，即使某一社會問題獲得足夠的重視而進(jìn)入政策制定者的考量之中，由于“解釋者”的主觀建構(gòu)，這一社會問題被界定為何種性質(zhì)和程度的政策問題依然具有不確定性。更重要的是，政策問題的建構(gòu)會直接影響之后的政策方案選擇和政策行為。在這種認(rèn)識背景下，政策過程理論的各個新的框架也無不體現(xiàn)出對政策問題界定和構(gòu)建的重視。正如賴希所言，最重要的方面不是對問題解決備選方案的評估，而恰恰是問題建構(gòu)本身（Reich, 1988）。

一般認(rèn)為，對政策問題內(nèi)涵的界定首推德瑞。德瑞在其出版于1984年的《政策分析中的問題界定》一書中，對政策問題進(jìn)行了系統(tǒng)的研究。德瑞認(rèn)為，在政策分析的情境下，政策問題界定是政策分析主體面臨的最重要且要求最為嚴(yán)格的任務(wù)。一方面，政策問題界定不僅僅是對一組事實(shí)或觀念貼上標(biāo)簽，更重要的是，政策問題界定至少應(yīng)包括以下內(nèi)容：對不良或不符合需要的情境的原因及后果的分析描述，以及問題如何得以緩解或解決的理論主張（德瑞，1984）。德瑞關(guān)于政策問題界定的認(rèn)知與眾多政策學(xué)者的主張一脈相承。有學(xué)者總結(jié)了政策問題建構(gòu)的兩個準(zhǔn)則。第一個準(zhǔn)則是，政策問題不是既定存在的，而是分析與建構(gòu)的；第二個準(zhǔn)則是，基于實(shí)際情況的政策問題建構(gòu)必須回答問題得到解決的可行性標(biāo)準(zhǔn)與價值標(biāo)準(zhǔn)（Schon, 1977；Wildavsky, 1979；Lindblom and Cohen, 1979；Dery, 1984；Dunn, 1988）。

政策問題建構(gòu)可以從政治過程和政策過程兩個角度理解。在不同的政治與行政原則下，政策問題建構(gòu)權(quán)的歸屬也往往有所不同。張康之（2013）指出，政治與行政一體化的情況下，政策問題建構(gòu)權(quán)的歸屬主體并不明確，但在政治—行政二分原則的背景下，由于行政部門的職責(zé)是執(zhí)行政策，所以政策問題建構(gòu)權(quán)被歸屬于政治部門。然而，行政權(quán)日益擴(kuò)張的不爭事實(shí)使得行政部門逐漸獲得了政策問題建構(gòu)的權(quán)力。根據(jù)德瑞的觀點(diǎn)，在政策分析領(lǐng)域，政策問題建構(gòu)是一個分析建構(gòu)的過程，政策分析者關(guān)于問題的建構(gòu)或界定是眾多的輸入到政治過程中的其中一個方面。而在政治領(lǐng)域，政策問題建構(gòu)是一個政治建構(gòu)的過程。也即是說，關(guān)于既定問題的適合的解決方法的合法化是一個政治過程。盡管存在分歧，政策問題是“建構(gòu)”而非“既定”的觀點(diǎn)，都要求對政策問題的界定必須體現(xiàn)“改進(jìn)的機(jī)會”，不論政策問題建構(gòu)被視為一個政治過程，抑或政治過程的產(chǎn)物（Dery, 1984）。

政策問題建構(gòu)權(quán)的研究是政策問題研究的重要內(nèi)容。政策問題建構(gòu)是政策過程的起點(diǎn)，決定了政策的性質(zhì)以及政策工具的功能。然而，在現(xiàn)代社會呈現(xiàn)出的中心—邊緣特征的治理結(jié)構(gòu)下，政策問題建構(gòu)是一個自上而下的過程，整個社會治理是自其中心地帶開始的。由于在信息、資源、技能和專業(yè)化等方面的獨(dú)特優(yōu)勢，活躍于公共領(lǐng)域中的政策精英往往掌握著政策問題的建構(gòu)權(quán)。由此，政策問題建構(gòu)權(quán)的研究亦構(gòu)成政策問題研究的重要方面。

政策問題的復(fù)雜性和政策問題建構(gòu)的艱巨性使得學(xué)者意識到政策問題建構(gòu)是一把“雙刃劍”。納維爾（Neafville）和巴頓（Barton）在其《政策問題建構(gòu)的迷思》一文中指出，政策問題建構(gòu)的作用具有雙面性。一方面，它可以給政策形成提供富有創(chuàng)造力的靈感和將社會價值轉(zhuǎn)化為行動建議的路徑，從而可以通過形成新的政策來解決社會經(jīng)濟(jì)變革帶來的具體問題；另一方面，也可以通過隱瞞存在的突出矛盾和現(xiàn)實(shí)情況，使得有利于強(qiáng)大利益集團(tuán)但卻不符合廣大群體利益訴求的政策合法化，或者形成“不良”的政策問題界定。

霍佩（Hoppe）關(guān)注到了政策問題分類的重要性，這對學(xué)者后續(xù)的研究提供了有益的參考和基礎(chǔ)。當(dāng)然，霍佩也認(rèn)同，政策問題類型學(xué)最初從政策分析領(lǐng)域獲得關(guān)注并取得優(yōu)勢，還得歸功于1972年洛依對分配政策和再分配政策問題的區(qū)分。霍佩（1989）依據(jù)“知識的確定性程度”和“相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的接受程度”兩個維度區(qū)分了四種不同的政策問題類型（圖2-2）。

結(jié)構(gòu)良好的問題。政策制定者具有高度的確定性和共同的價值取向。

結(jié)構(gòu)適度的問題／目標(biāo)性問題。具體來說，存在兩種截然不同的形態(tài)：一種情形下，政策制定者對相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)具有高度的認(rèn)同，相應(yīng)的價值沖突并不激烈，但在具體資源的分配以及采取的具體途徑、方法方面存在分歧；另一種情形下，政策制定者在確定性知識等方面能夠保持一致，但是他們卻在重要的價值取向等方面存在分歧。

結(jié)構(gòu)不良的問題。卷入其中的決策者數(shù)量較多，涌現(xiàn)出的問題解決的備選方案較為豐富，決策者之間因不同價值取向而存在一定的沖突，進(jìn)而導(dǎo)致政策結(jié)果難以估計(jì)。

威廉·鄧恩（William Dunn）的政策分析方法對政策問題建構(gòu)予以了極大的關(guān)注。源于此，學(xué)者大多認(rèn)同其對于政策過程一般程序的劃分是以政策問題為核心做出的。鄧恩提出政策問題可以劃分為三類：結(jié)構(gòu)優(yōu)良的問題、結(jié)構(gòu)適度的問題和結(jié)構(gòu)不良的問題。不同的政策問題在其決策者數(shù)量、備選方案數(shù)量等要素方面存在差異（表2-7）。

對于政策問題，根據(jù)劃分依據(jù)的不同還有多種分類。如按問題領(lǐng)域可劃分為政治類政策問題、經(jīng)濟(jì)類政策問題和社會類政策問題等。依據(jù)問題的層次，還可以劃分為地方層次政策問題、中央層次政策問題和全球性政策問題等。

現(xiàn)實(shí)情境中，很多政策問題往往都屬于結(jié)構(gòu)不良的問題，這對于政策問題建構(gòu)的過程提出了嚴(yán)格的要求。政策問題建構(gòu)的程序主要包括如下幾個方面：①對具體問題特性的深刻全面的感知；②對政策問題的系統(tǒng)詮釋；③判斷問題性質(zhì)與所屬領(lǐng)域；④建構(gòu)和表達(dá)政策問題。

政策問題建構(gòu)的方式和政策問題建構(gòu)的程序密切相關(guān)。鄧恩認(rèn)為問題構(gòu)建的方法是更高層次的方法（higher-order），具有元方法（metamethods）的特性。學(xué)者提出了眾多問題建構(gòu)的方法。鄧恩的“政策論證”（policy argument）方法就是通過借鑒圖爾敏關(guān)于論證結(jié)構(gòu)與論證模型的研究，通過使用有效的數(shù)據(jù)、觀點(diǎn)、正當(dāng)?shù)睦碛傻葋順?gòu)造和解析復(fù)雜的政策問題。邊界分析法（boundary analysis）則試圖通過劃定研究問題的邊界來處理特定的政策問題。此外，常見的政策問題建構(gòu)方法還包括頭腦風(fēng)暴法（brainstorming）、因果模式（causal modeling）、類別分析法（classificational analysis）、事件分析（events analysis）以及層級分析法（hierarchy analysis）等。

如前所述，由于政策問題是一種主觀認(rèn)定，所以構(gòu)建政策問題的方法比解決政策問題的方法更重要（威廉·鄧恩，2011）。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)社會問題和政策環(huán)境日趨復(fù)雜，影響政策問題本質(zhì)、范圍和嚴(yán)重性等的龐雜因素往往難以窮盡，傳統(tǒng)公共行政以政府為中心的政策問題建構(gòu)的單一線性模式日益難以滿足需要，客觀上要求基于“相互依賴的行動者之間，在某種穩(wěn)定的社會關(guān)系類型的基礎(chǔ)上形成政策問題與政策方案”（Kickert et al.，1997）。審視當(dāng)下的政策實(shí)踐，政策問題界定邊界模糊、政策問題界定公正性缺失以及政策問題界定方法不夠科學(xué)等問題普遍存在。隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)正在塑造著一個似乎與自然和社會并列的虛擬世界，這也將為政策問題建構(gòu)提供新的模式。

2.2.2　政策設(shè)計(jì)：從理性規(guī)劃的“藝術(shù)”到引入社會建構(gòu)思想

2.2.2.1　政策設(shè)計(jì)的內(nèi)涵

政策設(shè)計(jì)被稱為一門聯(lián)結(jié)“可操作的方法”與“可實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)”的藝術(shù)（David Weimer, 1993），這無疑是對政策設(shè)計(jì)作用的形象描述——為了實(shí)現(xiàn)特定的政策預(yù)期目標(biāo)，應(yīng)該選擇怎樣的政策工具或政策工具類型。也即是說，通過怎樣的具有可操作性的方法能夠確保政策目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。懷特曼（Whiteman）從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角對政策設(shè)計(jì)進(jìn)行了定義，他認(rèn)為政策設(shè)計(jì)是指通過政策規(guī)則影響行動者預(yù)期的行為。采取博弈論視角的學(xué)者認(rèn)為，政策設(shè)計(jì)是一個在動態(tài)博弈中尋找最優(yōu)策略的過程（Charles Whiteman, 1986）。還有學(xué)者從學(xué)習(xí)的視角出發(fā)，將政策設(shè)計(jì)定義為政府用以解決集體困惑的嘗試（Colin Bennett and Michael Howlett, 1992）。英格拉姆和施耐德從政策科學(xué)的角度指出，作為動詞的“政策設(shè)計(jì)”，指形成政策方案的過程；作為名詞的“政策設(shè)計(jì)”則指試圖實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的邏輯（Anne Schneider and Helen Ingram, 1988）。

政策科學(xué)發(fā)展歷史中，有很多重要的研究主題都曾經(jīng)歷被忽視，繼而又引起廣泛關(guān)注的命運(yùn)。政策設(shè)計(jì)也曾是政策科學(xué)中相對被忽視的領(lǐng)域。然而，隨著政策執(zhí)行和政策評估研究的深入，越來越多的研究者發(fā)現(xiàn)政策設(shè)計(jì)具有影響政策執(zhí)行和政策效果的重要作用。政策設(shè)計(jì)首先與政策制定內(nèi)在聯(lián)結(jié)。這一意義上，政策設(shè)計(jì)無疑對政策過程的其他各個階段有著重要的影響，它不僅對成功的政策執(zhí)行至關(guān)重要，也成為政策評估的重要標(biāo)準(zhǔn)。然而，政策制定也可以看作是由不同階段構(gòu)成的政策子循環(huán)，這一意義上，政策制定就是政策過程。薩巴蒂爾（2004）就明確指出，“公共政策的制定包括：界定問題，將其提交給政府，由政府尋求解決的途徑；政府組織形成若干備選方案，并選擇政策方案；方案得以實(shí)施、評估和修正”。這啟發(fā)我們，對于政策設(shè)計(jì)的研究要超越傳統(tǒng)政策科學(xué)“自上而下”研究途徑將政策制定視作由“上層規(guī)劃和制定”而由“下層行政官員或職員執(zhí)行”的主張，置其于政策過程的理論視角下，將政策制定、政策執(zhí)行以及政策評估等結(jié)合起來。

林德布洛姆曾驚訝于人們對政策制定問題的長期忽視，認(rèn)為直到20世紀(jì)80年代，該問題才被政治科學(xué)家重新納入對政治體制的分析之中。他關(guān)注到的政策制定的兩個“壓倒一切的問題”——政策功效與民眾監(jiān)督，實(shí)際上觸及了提高政策設(shè)計(jì)的努力。由此他特別重視信息和分析在政策制定過程中的作用。科恩（Cohen）、馬奇（Morch）、奧爾森（Olsen）提出“垃圾桶”模型來解釋組織中政策制定的過程，“有組織的無政府狀態(tài)”下技術(shù)不清晰、偏好選擇存在問題、人員流動性以及管理時間而不是管理任務(wù)等特征使得政策制定受到結(jié)構(gòu)性因素和個體行動的共同影響，這也為作者識別政策設(shè)計(jì)內(nèi)涵的測量維度提供了有益借鑒。

與政策問題建構(gòu)相同，政策設(shè)計(jì)也是一個復(fù)雜的過程。施耐德和英格拉姆指出，政策設(shè)計(jì)往往根據(jù)主流觀念、經(jīng)驗(yàn)和知識生產(chǎn)而成，是一個有意比較、精心挑選的過程。這或許也正是為何有很多的學(xué)者使用“政策設(shè)計(jì)”這樣的構(gòu)念、理念來理解公共政策制定的原因。設(shè)計(jì)的目的在于確保公共政策的理性和可操作性，政策設(shè)計(jì)因此被理解為一種理性規(guī)劃，其中的關(guān)鍵是選擇最適合于政策目標(biāo)的政策工具（Arthur Ringerling, 2005）。

和政策問題建構(gòu)一樣，政策設(shè)計(jì)過程中也涉及不同的主體參與。特別是隨著政策問題的復(fù)雜性、模糊性的日益凸顯，作為政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與政策工具選擇之間的“橋梁”的政策設(shè)計(jì)，也必然被賦予更重要的地位和作用。為了進(jìn)行更好的政策設(shè)計(jì)，引入社會建構(gòu)的思想顯得更為必要。政策設(shè)計(jì)應(yīng)在協(xié)商與學(xué)習(xí)的過程中自然產(chǎn)生，政策設(shè)計(jì)是一個互動、開放的過程，既不同于“自然生成”，也拒絕所謂的“理性規(guī)劃”（Jan-Peter Voss et al.，2009）。此外，策略性與規(guī)范性的統(tǒng)一也十分必要。政策設(shè)計(jì)的策略性是指通過更理性的技術(shù)手段制定出“更有效的政策”，規(guī)范性則指通過政策設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)特定的價值追求即“更好的政策”。如果說政策科學(xué)的研究長久以來定位在前者的話，那么后者正成為越來越多研究者關(guān)注的重點(diǎn)，推動民主政治的政策設(shè)計(jì)日益成為政策研究中的重要議題（朱亞鵬和李斯旸，2017）。

國內(nèi)學(xué)者對于政策設(shè)計(jì)的關(guān)注也較多，早在1995年，陳振明教授就通過對市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府決策行為的研究，提出要通過改善公共決策系統(tǒng)來提高公共政策質(zhì)量的主張。縱觀已有研究，對政策設(shè)計(jì)內(nèi)涵的界定體現(xiàn)為三個路徑：其一，主張政策設(shè)計(jì)是對政策好壞程度的主觀的價值評判；其二，將政策設(shè)計(jì)與政策的成本收益內(nèi)在聯(lián)結(jié)，以政策實(shí)施的成本收益來審視政策設(shè)計(jì)；其三，重視政策合法性和政策效率對于政策設(shè)計(jì)的意義，用政策的合法性和政策的效率來衡量政策設(shè)計(jì)（質(zhì)量）。范柏乃和張茜蓉（2015）在借鑒學(xué)者已有研究的基礎(chǔ)上，提出了政策質(zhì)量內(nèi)涵的三個維度：合理性、可行性和利益相關(guān)者訴求滿足程度。卓越在《公共部門績效管理》一書中，將公共政策的質(zhì)量等同于有良好的配置效率和制度效率。丁煌（1995）認(rèn)為高質(zhì)量的公共政策具有合法性、合理性、明確性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性、連續(xù)性、科學(xué)性，目標(biāo)具有彈性以及公共政策之間能夠良性循環(huán)的特征。

2.2.2.2　政策設(shè)計(jì)的影響因素與測量

政策設(shè)計(jì)的影響要素是多元的，政策制定的環(huán)境與機(jī)制都對政策設(shè)計(jì)產(chǎn)生影響。林恩（1987）指出，公共政策制定受到組織、機(jī)構(gòu)、利益集團(tuán)的限制，甚至受到社會和文化的影響。林德布洛姆（1988）關(guān)于政策互動的分析揭示出，信息流動的頻率高低、周期長短以及流動渠道的暢通與否都關(guān)系到政策設(shè)計(jì)質(zhì)量。學(xué)者針對社會福利政策的研究也揭示出，制度環(huán)境、制定規(guī)則、信息資源、協(xié)同合作、政策主體和國家資源等六個方面是影響社會福利政策設(shè)計(jì)的主要因素（王云斌，2014）。在影響政策設(shè)計(jì)的外在因素方面，學(xué)者提出政策情境不僅對政策制定而且對政策執(zhí)行都有重要影響。

政策設(shè)計(jì)的測量是對政策制定過程的評價。不同學(xué)者提出了不盡相同的評價標(biāo)準(zhǔn)（表2-8）。鄧恩（1981）主張從政策的效果、效率、充足性、公平性、回應(yīng)性和適宜性等方面評價政策設(shè)計(jì)。格拉弗森（Graversen, 2008）和凱倫（Karen, 2008）則更加強(qiáng)調(diào)適當(dāng)性、準(zhǔn)確性、時效性、可得性、可比較性以及協(xié)同性等評價維度（表2-9）。斯卡塔西尼（Scartascini）和施泰因（Ernesto Stein）等學(xué)者提出的政策設(shè)計(jì)評價標(biāo)準(zhǔn)，不僅關(guān)注到了政策的適應(yīng)性、協(xié)調(diào)性和公平性，還將政策穩(wěn)定性和政策執(zhí)行納入其中。梅納德和瑞格哈弗（Maynard，Ruighaver）根據(jù)兩個深度案例研究的結(jié)果，提出了以可持續(xù)性、可移植性、有效性、可靠性、功能性和可用性為主要指標(biāo)的政策設(shè)計(jì)評價標(biāo)準(zhǔn)。

自20世紀(jì)90年代起，施奈德和英格蘭姆兩位學(xué)者將社會建構(gòu)概念引入政策設(shè)計(jì)的理論研究，提出了政策設(shè)計(jì)的九個構(gòu)成要素：問題界定和追求的目標(biāo)；利益和義務(wù)的分配；目標(biāo)群體（在某政策領(lǐng)域中受到或可能受到政策影響的行動者）；規(guī)則（政策指令，說明誰做什么、什么時候、有什么資源、合格標(biāo)準(zhǔn)等）；政策工具（對于機(jī)構(gòu)和目標(biāo)群體根據(jù)政策指令行為的獎勵或懲罰措施，能夠改變代理機(jī)構(gòu)或目標(biāo)群體的行為，解決公共問題或?qū)崿F(xiàn)政策目標(biāo)）；實(shí)施結(jié)構(gòu)（整個實(shí)施計(jì)劃，包括機(jī)構(gòu)責(zé)任和資源的激勵機(jī)制）；社會建構(gòu)（世界構(gòu)造，現(xiàn)實(shí)鏡像，人們感受現(xiàn)實(shí)的模式）；理性化（用于政策辯論的顯性或隱性理由）；潛在假設(shè)（關(guān)于邏輯結(jié)構(gòu)或人與組織能力的顯性或隱性假設(shè)）。

著名政策科學(xué)學(xué)者蓋伊·彼得斯對公共政策設(shè)計(jì)進(jìn)行了深入的研究，提出了新政策設(shè)計(jì)的觀點(diǎn)。一方面，他對政策設(shè)計(jì)的內(nèi)涵進(jìn)行了闡述，并且富有熱情地就為何對公共政策感興趣的人值得對政策設(shè)計(jì)加以特別考慮這一問題做了一個概括性的敘述；另一方面，他還更新了政策設(shè)計(jì)的研究歷史，特別是以其獨(dú)特的特點(diǎn)區(qū)分“新”與“舊”的政策設(shè)計(jì)。對于彼得斯來說，政策設(shè)計(jì)不僅僅是政策制定的另一個名稱——實(shí)際上，一些學(xué)者盡管使用政策設(shè)計(jì)的概念，但實(shí)際上將其視為政策制定的同義詞，而且“應(yīng)該被視為是對政策制定的應(yīng)有思考方式的一個重要選擇”。作為政策科學(xué)的一個特定子領(lǐng)域，對政策設(shè)計(jì)的重新關(guān)注是十分重要的，因?yàn)樗龠M(jìn)了對公共政策更為自覺、系統(tǒng)的思考，而不是漸進(jìn)式的修補(bǔ)。政策設(shè)計(jì)不同于其他形式的設(shè)計(jì)科學(xué)，因?yàn)樗仨毺幚砀鞣N各樣的人類行為，但盡管如此，其理念依然應(yīng)該是，更加系統(tǒng)、富有分析性的思維有助于產(chǎn)生更好的結(jié)果。

彼得斯的研究不僅將政策制定和政策設(shè)計(jì)做了區(qū)分，而且至關(guān)重要的是，他還將政策設(shè)計(jì)與政策問題建構(gòu)這兩個政策過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)聯(lián)系了起來。他主張，政策設(shè)計(jì)的一個至為關(guān)鍵的優(yōu)點(diǎn)是，它支持更優(yōu)的解決復(fù)雜或“邪惡”問題的方法。其中包括尋找解決問題的關(guān)鍵工具的“舊”技術(shù)官僚方法，以及包括解決政策問題的“新”戰(zhàn)略，通過關(guān)注問題的“縮小”維度，以簡單的方式解決復(fù)雜性問題。為此，彼得斯提倡一種允許創(chuàng)新和政策措施從設(shè)計(jì)過程中產(chǎn)生的模式，而不是由一個固定的既有戰(zhàn)略或者一個線性軌跡的方式來預(yù)先設(shè)定。新的形式包括推動合作和工具創(chuàng)新等，而重要的新考慮還包括政治現(xiàn)實(shí)和道德問題給工具選擇帶來的困難。彼得斯的這些觀點(diǎn)和主張無疑是在對當(dāng)前政策現(xiàn)實(shí)環(huán)境的深刻理解和把握的基礎(chǔ)上做出的。我們也確實(shí)明顯地體會到了當(dāng)前政策所面臨的復(fù)雜情境。為此，政策設(shè)計(jì)需要實(shí)現(xiàn)一些重要的背景、方向和過程方面的變化，通過更加開放和富有創(chuàng)造性的過程，促進(jìn)更好地適應(yīng)當(dāng)下情境的復(fù)雜性。就背景而言，需要從預(yù)先假定到明確考慮背景；需要從固定的、機(jī)械的設(shè)計(jì)方式轉(zhuǎn)向敏捷的風(fēng)格和策略。更多的時候，還需要從對短期策略的考慮轉(zhuǎn)向?qū)﹂L期策略框架的關(guān)注。彼得斯指出，在不拋棄所有傳統(tǒng)設(shè)計(jì)理念的情況下，與舊政策設(shè)計(jì)相比，新政策設(shè)計(jì)是伴隨著從政府管制到合作治理的總體轉(zhuǎn)變，而提出的相應(yīng)的努力方向。

2.2.2.3　優(yōu)化政策設(shè)計(jì)的途徑

針對改進(jìn)和優(yōu)化政策設(shè)計(jì)，學(xué)者提出了各種建議，如改進(jìn)決策觀念，優(yōu)化決策環(huán)境、建立和完善政策制定系統(tǒng)以及健全運(yùn)行機(jī)制等（邱漢中，2002）。也有學(xué)者從制度分析的視角，提出提高公共政策設(shè)計(jì)的質(zhì)量，需要考慮其制度含義中的激勵機(jī)制，且要使不同政策的激勵機(jī)制相互銜接（陳志華，2004）。現(xiàn)代性公共政策理論認(rèn)為，提高公共政策的合法度和提升公共政策的工具理性程度是提升公共政策設(shè)計(jì)質(zhì)量的兩大策略。還有學(xué)者主張，公共行政的話語理論提出了提升公共政策設(shè)計(jì)的第三條道路。這條道路倡導(dǎo)在公共能量場中通過保證參與者話語的正當(dāng)性來提升政策質(zhì)量（曹堂哲和張?jiān)倭郑?005）。

2.2.3　政策問題建構(gòu)、政策設(shè)計(jì)與政策績效間關(guān)系的有限探索

政策設(shè)計(jì)和政策執(zhí)行的最終目的都是實(shí)現(xiàn)既定的政策績效。由于對政策設(shè)計(jì)的構(gòu)成要素缺少研究，關(guān)于政策設(shè)計(jì)與政策績效之間影響機(jī)理的研究也因缺失根基而較少。部分學(xué)者在政策類型的視角下開展了一些實(shí)證研究，更多的相關(guān)研究則較少使用嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的研究方法，定性的泛泛而談的研究較多。

劉海波和靳宗振（2011）基于科技政策的特殊性，構(gòu)建了科技政策過程的ICD3PA模型⁽⁶⁾，討論了政策設(shè)計(jì)質(zhì)量的五條標(biāo)準(zhǔn)，但沒有進(jìn)一步開展科技政策設(shè)計(jì)質(zhì)量的測量研究。同樣基于對科技政策的研究，李俠和蘇金英（2008）則從測度主體、政策工具等關(guān)鍵方面入手，構(gòu)建了包含四個維度的科技政策設(shè)計(jì)質(zhì)量測度體系：政策結(jié)構(gòu)（結(jié)構(gòu)與功能維度）、政策立場與觀點(diǎn)（政治倫理與闡釋的維度）、政策績效（經(jīng)濟(jì)維度）以及政策制定的方法論、認(rèn)識論與本體論（形而上維度）。范柏乃和張茜蓉（2015）對政策質(zhì)量的測量進(jìn)行了卓有成效的研究，不僅闡釋了政策質(zhì)量的內(nèi)涵，而且構(gòu)建了政策質(zhì)量的測量框架與測量指標(biāo)，并運(yùn)用模糊綜合評價法對杭州市家用轎車限牌政策質(zhì)量進(jìn)行了實(shí)際測量。段忠賢（2014）的博士論文對自主創(chuàng)新政策質(zhì)量、執(zhí)行力對自主創(chuàng)新政策績效的影響進(jìn)行了實(shí)證研究。

在政策分析中推行績效評估，并且以政策績效最優(yōu)化為要求而改進(jìn)政策制定和政策設(shè)計(jì)的方法與流程，是公共政策理論研究和實(shí)踐中一個無可規(guī)避的重大問題（秦德君，2007）。事實(shí)上，政策設(shè)計(jì)是提升政策執(zhí)行力的必要前提和重要基礎(chǔ)，而政策執(zhí)行力是評價政策設(shè)計(jì)的重要方式和檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，這一主張可以說得到了學(xué)者的廣泛認(rèn)同。質(zhì)量不高的公共政策，不僅政策自身的損耗大，而且嚴(yán)重影響公共管理績效和政策績效。政策設(shè)計(jì)對政策績效具有顯著的影響，而政策設(shè)計(jì)對政策執(zhí)行力也具有重要的影響。由此，政策設(shè)計(jì)，以及作為中介變量的政策執(zhí)行對政策績效都具有顯著的影響。

關(guān)于政策執(zhí)行與政策績效相關(guān)關(guān)系的研究較為豐富。首先，對政策執(zhí)行力測量的研究，涌現(xiàn)出一批高質(zhì)量的學(xué)術(shù)成果。有學(xué)者以地方政府合法性為導(dǎo)向，依據(jù)公共政策執(zhí)行過程的特點(diǎn)，以政策目標(biāo)共識、學(xué)習(xí)與成長、政策執(zhí)行流程等為測評維度，提出了地方政府公共政策執(zhí)行力測評指標(biāo)體系，其主要維度是：政策目標(biāo)共識、政策學(xué)習(xí)與成長、政策執(zhí)行流程和政策執(zhí)行成效。測量的指標(biāo)層包括28項(xiàng)具體指標(biāo)（丁煌和梁滿艷，2014）。此外，對于政策執(zhí)行的研究，學(xué)者還關(guān)注到了幾個獨(dú)特的方面：一是有學(xué)者探討了“關(guān)系運(yùn)作”對地方政府政策執(zhí)行力的負(fù)面影響，主要有“侵蝕政策執(zhí)行制度的權(quán)威性和公信力、破壞正常的政策執(zhí)行機(jī)制、扭曲政策執(zhí)行應(yīng)有的社會心理基礎(chǔ)、異化政策執(zhí)行者的職責(zé)和加劇政策資源的分配不公”；⁽⁷⁾二是提出不同政策類型的執(zhí)行往往體現(xiàn)出不同的沖突情況和執(zhí)行偏差。里普利和富蘭克林基于其政策劃分，對不同類型政策執(zhí)行中的偏差和沖突進(jìn)行了研究。研究揭示出，由于再分配政策往往涉及重大利益、權(quán)力的重新配置，因而在其政策方案形成環(huán)節(jié)，不同的政策意見之間就已經(jīng)開始頻繁發(fā)生激烈的沖突與爭論。在其執(zhí)行過程中，沖突、爭論甚至質(zhì)疑和反對的情況依舊存在，即便是合法化后的政策方案在執(zhí)行環(huán)節(jié)還是會面臨復(fù)雜而困難的局面，利益相關(guān)者之間的博弈隨處可見。既有利益的擁有者出于對自身利益的設(shè)防和保護(hù)更容易形成利益結(jié)盟，聯(lián)盟之間的互動則往往導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差或者政策微效甚至政策失敗。這種體現(xiàn)在再分配政策形成和執(zhí)行中的沖突和執(zhí)行難情形，比競爭性政策的要明顯嚴(yán)重。

國內(nèi)學(xué)者基于政策類型和政策過程視角就政策執(zhí)行與政策績效的關(guān)系問題進(jìn)行了一些研究，取得的最新成果可以總結(jié)為兩個方面。一是更新研究框架的主張。有學(xué)者呼吁在對不同政策類型的執(zhí)行過程所具有的普遍特征和特殊方面進(jìn)行仔細(xì)識別的基礎(chǔ)上，對政策執(zhí)行難問題的影響因素進(jìn)行實(shí)證研究。二是提出了影響政策執(zhí)行與政策效率的關(guān)鍵變量。特別是在政策過程視角下將政策類型、執(zhí)行結(jié)構(gòu)和執(zhí)行層級視為影響政策執(zhí)行的內(nèi)在變量；將信息交換、社會監(jiān)督等納入影響政策執(zhí)行效果的變量范疇（朱德米，2015）。魏姝借鑒洛伊的政策分類框架，運(yùn)用多案例比較研究方法，對中國背景下政策執(zhí)行問題進(jìn)行研究，得出如下結(jié)論：分配政策執(zhí)行中的偏差更多的是由政策本身的因素造成的；構(gòu)成性政策執(zhí)行則更多的受不同執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的溝通和協(xié)調(diào)情形的制約；規(guī)制政策執(zhí)行難度大，影響其有效執(zhí)行的關(guān)鍵因素是規(guī)制對象的特點(diǎn)，以及能否有效控制規(guī)制者與被規(guī)制者之間的利益合謀。魏姝對再分配政策執(zhí)行過程的研究，所得出的結(jié)論與里普利和富蘭克林基于其政策劃分的研究結(jié)論，可謂共同解析了再分配政策執(zhí)行中的博弈和利益合謀行為。魏姝（2012）的研究指出，這種博弈與合謀的結(jié)果往往是政府、生產(chǎn)商等強(qiáng)勢主體獲得博弈優(yōu)勢并共同瓜分政策利益，并進(jìn)一步導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差或失敗。印子（2014）以農(nóng)村社會保障政策執(zhí)行為例，基于豫南某鎮(zhèn)低保政策的實(shí)踐，討論國家政策在基層治理架構(gòu)中的實(shí)踐機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)，由于低保政策的再分配屬性，低保政策執(zhí)行面臨行政資源與執(zhí)行動力不足的制度背景約束。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對低保監(jiān)管政策的選擇性執(zhí)行與優(yōu)先排序執(zhí)行，最終導(dǎo)致低保政策執(zhí)行停滯；富人治村主導(dǎo)下的治理模式則導(dǎo)致權(quán)力—利益網(wǎng)絡(luò)壟斷并侵蝕政策資源，原有的政策目標(biāo)被置換或消解，自然而然形成各種執(zhí)行偏差，治理消解行政成為農(nóng)村政策執(zhí)行偏差的實(shí)質(zhì)選擇。林梅（2006）運(yùn)用博弈分析的工具以淮河污染防治為例對社會政策過程中不同政策主體之間的博弈進(jìn)行了分析。其結(jié)論是：外在的信息資源的共享與可獲得性，以及內(nèi)在的德性水準(zhǔn)都影響并導(dǎo)致政策主體不同的行為選擇；對政策的認(rèn)知和理解程度，以及既有的文化、倫理和制度等因素，也是影響政策執(zhí)行與政策成效的重要因素。郭小聰和李洪濤（2010）以廣州市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策為個案對社會政策執(zhí)行過程中的合作治理進(jìn)行了分析，探究了影響農(nóng)村養(yǎng)老保險政策執(zhí)行效果的具體因素，提出治理主體的意愿和能力會對政策執(zhí)行效果產(chǎn)生顯著影響，因而需要強(qiáng)化各個治理主體之間的合作治理，加強(qiáng)基層治理主體的“能力”建設(shè)，并且增強(qiáng)“官民互信”。

2.2.4　社會政策與農(nóng)村最低生活保障政策過程的研究

社會政策是歷史的產(chǎn)物，而不是邏輯的產(chǎn)物（Alcock, 1999）。這一觀點(diǎn)不僅闡述了社會政策產(chǎn)生的根源，也對社會政策的學(xué)術(shù)研究提出了要求——必須關(guān)注具體社會政策所處的政治、經(jīng)濟(jì)、制度甚至文化背景。同時，社會政策與政策行動往往緊密相關(guān)的事實(shí)則提醒我們，與政策執(zhí)行研究一樣，“‘中層理論’應(yīng)當(dāng)成為我國社會政策研究的基本理論取向”（姚俊，2012）。如前所述，德國社會政策學(xué)者阿道夫·瓦格納（Wagner Adelph）最早給出了社會政策的定義。作為歷史的產(chǎn)物，社會政策的內(nèi)涵隨著社會的發(fā)展進(jìn)步發(fā)生了很大變化，形成了兩種具有代表性的觀點(diǎn)。在英國、美國等學(xué)術(shù)界占據(jù)主流位置的觀點(diǎn)認(rèn)為，社會政策是政府制定的以直接滿足公民基本需要為目標(biāo)的健康、住房、公共服務(wù)、社會保障以及教育等領(lǐng)域的政策總和。另外一種觀點(diǎn)主要在社會政策研究的發(fā)源地——德國占據(jù)主流位置，主張社會政策主要指“政府關(guān)于就業(yè)、勞動力和勞動力市場管理的政策”（姜照輝，2012）。

社會政策研究在創(chuàng)立之初更多的歸屬于政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)科范疇。其后英國費(fèi)邊社的社會改良主義對社會政策的發(fā)展與研究產(chǎn)生了重要影響：以滿足公民基本需要為導(dǎo)向的增進(jìn)社會政策有效執(zhí)行的研究逐漸獲得重視。20世紀(jì)70年代以后，學(xué)者開始關(guān)注到多元社會主體參與社會政策制定和實(shí)施的過程，從而提出了福利多元主義模式。總體而言，社會政策形成過程、執(zhí)行與結(jié)果評價等始終構(gòu)成社會政策研究的核心內(nèi)容。吉爾伯特等學(xué)者在研究社會政策實(shí)施中的福利傳送問題時指出，“一些社會福利傳送存在分割性、不連續(xù)性、不負(fù)責(zé)任和不可獲得性等問題”（王思斌，2009），這些都影響著社會政策實(shí)施的效果。這種重視政策利益群體地位和重要性的研究視角對構(gòu)建社會政策設(shè)計(jì)和政策績效的評價維度，更好地考察社會政策的社會治理功能具有重要參考價值。

社會政策的本質(zhì)是什么？如何發(fā)揮社會政策的應(yīng)有功能？已有研究表明，社會治理功能是社會政策的本質(zhì)屬性，“社會政策的社會治理功能內(nèi)在地包含治理性的政策制定、治理性的政策實(shí)施以及具體社會問題的解決”（王思斌，2016）。有效實(shí)現(xiàn)社會政策的社會治理功能必須在社會政策制定、社會政策實(shí)施環(huán)節(jié)增強(qiáng)其治理性。這涉及政府在政策制定、社會政策價值建構(gòu)、社會政策決策和社會政策的有效執(zhí)行等具體環(huán)節(jié)的治理能力的提升。

國內(nèi)學(xué)術(shù)界對社會政策的研究現(xiàn)狀可從研究視角、研究側(cè)重和研究方法等方面進(jìn)行簡要梳理。從研究視角看，目前我國社會政策研究大致有四種視角：社會公正視角（以公正作為社會政策的理論基礎(chǔ)）、社會價值視角（社會價值是社會政策價值取向的基礎(chǔ)）、工具理性視角（關(guān)注社會問題的控制、社會需要的滿足及社會機(jī)會的保障）和階段論視角（關(guān)注社會政策的階段差異）。就研究側(cè)重而言，體現(xiàn)出兩種基本傾向：過度操作化的政策倡導(dǎo)和評介西方學(xué)術(shù)成果和理論。就研究方法來看，規(guī)范性研究較多，實(shí)證性研究較少。實(shí)證研究中主要使用的是調(diào)查研究、實(shí)地研究、文獻(xiàn)研究與制度分析等研究方法，其中也確實(shí)涌現(xiàn)出了一批較為規(guī)范的實(shí)證研究，但是還遠(yuǎn)未能形成與國際接軌的研究方法體系（袁同成，2012）。從政策過程的角度來分析社會政策問題建構(gòu)，在社會政策的研究體系中表現(xiàn)出獨(dú)特的作用和意義。例如，有學(xué)者以農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策為例，通過對該政策實(shí)施的具體分析，得出的幾點(diǎn)結(jié)論為后續(xù)研究提供了有益借鑒：①政策過程體現(xiàn)為政策主客體之間的雙向互動，這種互動過程的具體情形影響社會政策執(zhí)行的效果，特別是必須正確理解政策客體在政策執(zhí)行中的能動作用，如政策客體對政策本身的認(rèn)同或質(zhì)疑能夠促進(jìn)或阻滯社會政策執(zhí)行過程。強(qiáng)調(diào)政策客體的政策認(rèn)知程度，及其對政策過程的影響，無疑是十分重要的觀點(diǎn)。②政策過程還受到情境因素的制約；作為持續(xù)的動態(tài)過程，只有符合具體政策環(huán)境和情境因素的政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行安排才能確保政策過程的有效，以及政策目標(biāo)的達(dá)成。此外，已有的對社會政策設(shè)計(jì)的相關(guān)研究也為本書提供了良好的參考。王云斌（2014）提出了社會福利政策質(zhì)量的評價標(biāo)準(zhǔn)：政策過程完整、執(zhí)行效率和目標(biāo)群體滿意度高，能夠提高廣大社會成員的物質(zhì)和精神生活水平，符合大多數(shù)公民的根本利益。

就社會政策研究的范式來看，體現(xiàn)出從再分配型到發(fā)展型社會政策的演變。20世紀(jì)90年代中期以來，OECD國家實(shí)施了包括兒童教育和服務(wù)等在內(nèi)的一系列新的社會政策，有效遏制了群體收入差距擴(kuò)大的趨勢，并且新的政策價值取向下的政策實(shí)施，發(fā)揮了救助和引導(dǎo)的雙重效果，減少了社會救助規(guī)模，促進(jìn)了就業(yè)水平，由此這些政策被稱為“積極的社會政策”，也被視為發(fā)展型社會政策。向德平（2010）基于我國社會政策發(fā)展實(shí)際提出“社會政策既具有修復(fù)性，也具有發(fā)展性”的主張。就我國社會政策的研究而言，這的確既是一個重大的理論課題，也是一個重要的現(xiàn)實(shí)問題。有學(xué)者主張，包容性政策過程是當(dāng)前國際公共管理變革的方向。所謂包容性政策過程，強(qiáng)調(diào)政策全過程中的群體參與程度和政策結(jié)果的公平性。包容性政策過程視不同群體特別是邊緣群體的利益、需求、偏好等恰恰是決策信息的重要構(gòu)成。

最低生活保障政策（以下簡稱低保政策）是旨在保護(hù)最低收入群體基本生存權(quán)利的一項(xiàng)不可或缺的社會救助安排，同時也是政府調(diào)節(jié)社會分配、減少貧困、實(shí)現(xiàn)社會公平的一種政策手段，被譽(yù)為社會最低收入群體的最后一道“保護(hù)網(wǎng)”。農(nóng)村低保政策是政府對年人均純收入低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村常住居民實(shí)行的一種規(guī)范化的基本生活救助制度，是我國社會保障制度和農(nóng)村社會救助制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。作為解決農(nóng)村貧困群體基本生活問題、實(shí)現(xiàn)社會和諧發(fā)展的具有倫理屬性的重要政策安排，農(nóng)村低保政策以社會公平、國家干預(yù)與社會保障等為理論基礎(chǔ)，體現(xiàn)了基本生存權(quán)人人平等、國家須對民生負(fù)責(zé)的原則，是社會保障本質(zhì)的最集中體現(xiàn)。就其基本功能而言，是保障農(nóng)村居民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)；此外，也兼具維護(hù)社會穩(wěn)定和調(diào)節(jié)收入差距的擴(kuò)展功能。農(nóng)村低保政策的基本特征體現(xiàn)在三個方面：一是明顯的選擇性特征，即以收入低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的人群為補(bǔ)助對象，要求保障標(biāo)準(zhǔn)和政策所附加的各項(xiàng)福利不宜過高，以免對社會公平和效率產(chǎn)生破壞作用；二是明確的目標(biāo)性特征，即農(nóng)村低保政策的運(yùn)行是一個合理確定受益標(biāo)準(zhǔn)并根據(jù)確立的受益標(biāo)準(zhǔn)合理、準(zhǔn)確地核定受益者進(jìn)而予以補(bǔ)助的過程；三是精準(zhǔn)的彌補(bǔ)性特征，即通過救助將農(nóng)村居民最低收入家庭的收入提高到某一水平，保障其基本生活需要，因此在政策實(shí)踐中以低保指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)確立補(bǔ)助水平，采用分類差額補(bǔ)償方式，不同受助對象因具體情況的不同得到的補(bǔ)助金額存在差異，而且只要收入水平超過低保指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，就可以中止補(bǔ)助。

國外一般將低保政策歸入社會救助或社會福利范疇，其目的是通過貧困救濟(jì)等舉措保障特殊困難群體基本的生存權(quán)，兼顧促進(jìn)社會公平的目標(biāo)。早在工業(yè)化初期，社會救助制度已作為一項(xiàng)重要的社會政策在德國等國家建立發(fā)展起來。國外學(xué)者對社會保障政策的研究，最初源于經(jīng)濟(jì)學(xué)家，更多的關(guān)注的是社會保障政策對儲蓄、經(jīng)濟(jì)增長和福利效應(yīng)等的影響。貨幣主義代表人物米爾頓·弗里德曼（1950）專門針對貧窮問題提出了“負(fù)所得稅”理論，其實(shí)質(zhì)是通過補(bǔ)貼窮人的收入來擴(kuò)展所得稅。從社會保障政策的保障水平測算來看，強(qiáng)調(diào)通過確立適度水平達(dá)到既能盡可能滿足基本保障功能，又能夠最大效度減輕其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響的效果。安東尼·吉登斯面對再分配問題時，提出了“可能性的再分配”的主張，用以最大程度上取代事后的再分配。吉登斯倡導(dǎo)積極的福利政策，并主張福利政策不應(yīng)該完全由政府來創(chuàng)造和實(shí)施，而是由政府以及包括企業(yè)在內(nèi)的其他機(jī)構(gòu)來共同合作提供。戈斯塔·安德森的社會投資理念在20世紀(jì)90年代中期影響很大，特別是在歐盟社會政策的討論中。安德森主張通過社會政策創(chuàng)新來應(yīng)對經(jīng)濟(jì)和社會條件發(fā)生變化之后的歐洲福利政策面臨的危機(jī)。其關(guān)于社會政策要由消極的收入補(bǔ)助政策轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的社會政策的觀點(diǎn)影響深遠(yuǎn)——?dú)W盟關(guān)于社會政策是一種潛在的生產(chǎn)要素的主張就源自此處。

就國內(nèi)學(xué)者的研究來看，農(nóng)村低保政策的基層實(shí)踐邏輯是學(xué)者較多關(guān)注的一個方面。梁晨（2013）通過對村莊個案的低保政策實(shí)施的實(shí)際體察，在微觀層面揭示了低保政策執(zhí)行偏差和政策目標(biāo)置換的影響因素，包括村莊內(nèi)在因素和外在行政因素，其中最主要的因素是上級政府下達(dá)的行政任務(wù)，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在其中扮演著重要角色。這一研究詮釋了行政力量的強(qiáng)大影響和“行政社會”的邏輯。政策變通的結(jié)果導(dǎo)致干部與村民、政府與社會的摩擦和沖突。

此外，學(xué)者也關(guān)注到了農(nóng)村低保政策的反貧困效應(yīng)及其影響因素。韓華為和徐月賓（2014）基于2010年中西部五省大樣本農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn)，盡管在降低和消除保障對象的絕對貧困方面，農(nóng)村低保政策的效果明顯，但對總樣本和應(yīng)保樣本的減貧效果依然有限。覆蓋率低、瞄準(zhǔn)偏誤高，以及救助水平不足等突出問題嚴(yán)重限制了該項(xiàng)政策的減貧效果。

近年來，對農(nóng)村低保政策運(yùn)行績效評價、運(yùn)行效能評估的研究逐漸增多。何暉和鄧大松（2010）的研究關(guān)注到了低保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度和分省區(qū)低保政策的運(yùn)行績效。他們通過對中國省區(qū)之間低保政策實(shí)施績效的評價發(fā)現(xiàn)，作為一項(xiàng)具有再分配屬性的政策設(shè)計(jì)，盡管政策績效逐年有所提升，但依然與“應(yīng)保盡保”的目標(biāo)存在不小的差距。此外，不同省區(qū)之間的政策實(shí)施績效參差不齊，存在明顯的差異性和層次——這也促使學(xué)者關(guān)注低保政策的空間正義問題。此外，還有學(xué)者對城市低保政策運(yùn)行效能評估進(jìn)行了研究。王伶和鄧大松（2015）基于公眾滿意度和公共教育支出績效指標(biāo)體系，構(gòu)建了城市低保政策運(yùn)行效能評估的六組模型，并通過比較確立最優(yōu)模型。根據(jù)研究結(jié)果提出了提高低保群體政策認(rèn)知、規(guī)范審批程序、健全城市低保動態(tài)調(diào)整機(jī)制和關(guān)注低保邊緣群體等四個方面的對策建議，為進(jìn)一步提高城市低保政策運(yùn)行效能提供了指導(dǎo)。韓克慶和郭瑜（2012）對“福利依賴”問題進(jìn)行了探究，認(rèn)為目前城市低保政策尚不存在“福利依賴”效應(yīng)。何植民（2013）運(yùn)用自主構(gòu)建的農(nóng)村低保政策實(shí)施績效評價指標(biāo)體系及權(quán)重系數(shù)對該項(xiàng)政策績效進(jìn)行了評價并根據(jù)分析結(jié)果提出了若干建議。該研究提出了評價農(nóng)村低保政策的五個最為重要的指標(biāo)，具體涉及家庭可支配收入、家庭人均消費(fèi)額以及低保財(cái)政支出占地方財(cái)政支出比重等方面。

精準(zhǔn)脫貧領(lǐng)域，學(xué)者在近三年內(nèi)的研究成果較為集中。虞崇勝、唐斌、余揚(yáng)等（2016）就精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧的內(nèi)涵區(qū)分做了研究，認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧強(qiáng)調(diào)的是發(fā)揮扶貧主體的作用，通過扶貧主體幫扶貧困者脫貧，而精準(zhǔn)脫貧意在通過一系列的脫貧機(jī)制使貧困者具有自主脫貧的能力。二者相結(jié)合構(gòu)成當(dāng)下整個扶貧議程的基本內(nèi)容。王朝明和王彥西（2018）著重分析了精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧的相關(guān)內(nèi)涵及其內(nèi)在邏輯聯(lián)系，并且對扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制的演化過程進(jìn)行了梳理刻畫。吳江華（2017）就精準(zhǔn)脫貧中影響精準(zhǔn)的問題與對策進(jìn)行了探索性研究，提出目前精準(zhǔn)脫貧中尚存在基層黨組織建設(shè)薄弱、“窮根”差異性大等影響脫貧精準(zhǔn)的緊迫問題。萬君和張琦等（2016）就我國連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧及脫貧問題進(jìn)行了研究，主張應(yīng)積極促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧與片區(qū)攻堅(jiān)融合發(fā)展的實(shí)現(xiàn)，構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧與片區(qū)攻堅(jiān)融合推進(jìn)的新機(jī)制。學(xué)者就精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)機(jī)制展開了深入的探討，虞崇勝等（2016）主張應(yīng)通過加大行業(yè)扶貧投入力度、促進(jìn)“生存型”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向“發(fā)展型”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)變，通過完善脫貧成效評估方式和精準(zhǔn)脫貧退出機(jī)制等措施來確保真正實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的戰(zhàn)略目標(biāo)。許源源和彭馨瑤（2016）基于系統(tǒng)思維對精準(zhǔn)脫貧開展了研究，認(rèn)為在精準(zhǔn)脫貧過程中，存在扶貧主體缺少合力、貧困農(nóng)民權(quán)利缺失、扶貧資源缺少整合等問題。丁賽、李文慶、李霞（2017）闡述了精準(zhǔn)脫貧退出機(jī)制的實(shí)施、效果評價和存在問題。他們提出了民族地區(qū)貧困退出實(shí)施過程中主要存在的四個問題，即如何精準(zhǔn)量化退出標(biāo)準(zhǔn)依然存在一定難度，幫助貧困脆弱性人群降低返貧風(fēng)險的工作任重道遠(yuǎn)，貧困人群的脫貧責(zé)任感和自我發(fā)展動力有待提升，地區(qū)收入分配差距關(guān)注不夠。李忠斌（2017）構(gòu)建了“生態(tài)資源—生態(tài)產(chǎn)業(yè)—山地旅游—精準(zhǔn)脫貧”的生態(tài)資本運(yùn)營機(jī)制。胡潔怡和岳經(jīng)綸（2017）提出要針對農(nóng)村貧困的脆弱性建立社會支持網(wǎng)絡(luò)。謝寶劍和劉少楷（2017）提出要對更容易陷入?yún)^(qū)域整體性貧困狀態(tài)的省際邊緣貧困地區(qū)實(shí)施整體性治理。虞崇勝等（2016）學(xué)者建議通過合理設(shè)計(jì)好評估機(jī)制，盡早形成詳細(xì)的第三方評估指南或細(xì)則。劉學(xué)敏（2017）認(rèn)為，第三方評估機(jī)制彌補(bǔ)了政府自我評估的缺陷，從而提升了政府的公信力。它是新時期政府創(chuàng)新管理方式的重大措施。

2.2.5　簡要述評

總的來看，學(xué)者對政策問題建構(gòu)、政策設(shè)計(jì)給予了較多的關(guān)注，也取得了一定的研究成果。

一是對政策問題建構(gòu)、政策設(shè)計(jì)在政策過程中的地位和功能給予了中肯的認(rèn)定。盡管對政策問題建構(gòu)的含義持有不同的觀點(diǎn)，但不僅傳統(tǒng)政策科學(xué)的代表學(xué)者如瓊斯、安德森等人在政策過程理論的研究中對政策問題認(rèn)定、政策設(shè)計(jì)給予了廣泛的論述。而且，政策過程的各個新理論框架的代表學(xué)者如金登、霍格伍德和岡恩等更體現(xiàn)出對政策問題與議程設(shè)定、政策制定質(zhì)量的重視。這些學(xué)者的努力取得了如下主要成就：一方面，確立了政策問題建構(gòu)在政策過程中的初始環(huán)節(jié)的重要位置，對政策問題的可處理性、政策問題建構(gòu)的方法、涉及的政府活動等進(jìn)行了闡述，并且就政策問題建構(gòu)對政策過程后續(xù)階段的基礎(chǔ)性作用和可能影響進(jìn)行了一定的研究。圍繞如何避免建構(gòu)錯誤的或者“不良”的政策問題，學(xué)者取得了重要的研究成果。另一方面，從對政策制定過程的分析出發(fā)，學(xué)者對提升政策設(shè)計(jì)質(zhì)量給予了一定的關(guān)注。如德洛兒就積極主張公共政策質(zhì)量的提高應(yīng)和公共決策系統(tǒng)的改進(jìn)共同構(gòu)成政策科學(xué)的基本目標(biāo)。此外，學(xué)者不僅主張政策設(shè)計(jì)對成功的政策執(zhí)行至關(guān)重要，也是政策評估與反饋的重要標(biāo)準(zhǔn)。

二是關(guān)注到了不同政策類型與政策問題建構(gòu)、政策設(shè)計(jì)之間的特殊聯(lián)系。鄧恩、霍佩等學(xué)者關(guān)注到了政策問題的分類。研究成果為政策問題建構(gòu)的方式和程序奠定了良好的基礎(chǔ)。此外，政策分類的思想和政策過程理論的結(jié)合提示我們，對于政策問題建構(gòu)和政策設(shè)計(jì)等的研究，一方面要置其于政策過程的理論視角下，將政策制定、政策執(zhí)行以及政策評估等結(jié)合起來；另一方面，要關(guān)照到不同的政策類型（領(lǐng)域）。

三是對政策問題建構(gòu)的方式和程序開展了一定的研究。現(xiàn)實(shí)情境中，很多政策問題往往都屬于是結(jié)構(gòu)不良的問題，這對政策問題建構(gòu)的過程提出了嚴(yán)格的要求。鄧恩等學(xué)者致力于政策問題建構(gòu)方式和程序的研究，提出了政策問題建構(gòu)的具體程序和方式。政策論證方法、邊界分析法以及層級分析法等層出不窮的政策問題建構(gòu)方法，提供了科學(xué)建構(gòu)政策問題的多種可能途徑。

四是提出了政策設(shè)計(jì)的評價標(biāo)準(zhǔn)并開展了政策設(shè)計(jì)測量的初步研究。例如，鄧恩提出了公共政策設(shè)計(jì)質(zhì)量評價的六個標(biāo)準(zhǔn)：效果、效率、充足性、公平性、回應(yīng)性和適宜性，這為其后眾多學(xué)者開展政策設(shè)計(jì)評估等的研究奠定了基礎(chǔ)。20世紀(jì)90年代起，政策設(shè)計(jì)評價維度的研究逐漸興起。例如，隆巴多（Lombardo）、奧古斯丁（Agustín）等學(xué)者基于對歐盟男女平等政策的考察提出了政策設(shè)計(jì)評價的五個要素：明確性、包容性、清晰程度、兼顧性以及改革能力程度。

盡管學(xué)者已有的研究取得了豐富的成果，但就已有研究成果來看，學(xué)者對政策問題建構(gòu)、政策設(shè)計(jì)的研究依然不夠系統(tǒng)和深入，主要表現(xiàn)在以下三方面。

一是缺失對政策設(shè)計(jì)內(nèi)涵的科學(xué)界定。學(xué)者對公共政策研究的注意力主要聚焦在具體政策內(nèi)容和結(jié)果上。而作為政策研究重要組成部分的第二類研究，亦即政策過程的研究，沒有得到應(yīng)有的充分重視，特別是對于政策問題建構(gòu)和政策設(shè)計(jì)的研究還比較薄弱。相比較而言，目前學(xué)界對于政策評價的研究很多，而對公共政策設(shè)計(jì)的研究，或者從價值判斷的角度認(rèn)為政策設(shè)計(jì)是政策的好壞程度；或者從成本收益的角度代替政策設(shè)計(jì)；再或者從效率和公平維度界定政策設(shè)計(jì)。已有研究的不足不僅表現(xiàn)在缺失對政策設(shè)計(jì)內(nèi)涵的科學(xué)界定，更有以政策的成本收益來替代政策設(shè)計(jì)的危險。

二是對政策問題建構(gòu)、政策設(shè)計(jì)測量的研究十分欠缺。目前，對政策問題建構(gòu)、政策設(shè)計(jì)的研究更多的仍然停留在定性的泛泛而談，對政策問題建構(gòu)、政策設(shè)計(jì)的內(nèi)涵與結(jié)構(gòu)要素的界定尚未形成共識。評價框架、維度與具體要素的缺失，也導(dǎo)致難以進(jìn)一步開展對政策問題建構(gòu)、政策設(shè)計(jì)測量等方面的研究。此方面少量的已有研究盡管做出了有益的嘗試，但存在著較為明顯的不足：①在測量要素與指標(biāo)的選取方面存在重復(fù)；②對個別測評要素內(nèi)涵的界定太過模糊；③在測量維度方面，對作為政策過程邏輯起點(diǎn)的政策問題建構(gòu)的關(guān)注不夠；④沒有對政策價值方面的測量指標(biāo)加以說明。可以說，基于政策普遍性的對政策問題建構(gòu)、政策設(shè)計(jì)測量的研究十分欠缺，基于政策類型特殊性的研究更為缺乏，特別是對社會政策問題建構(gòu)、社會政策設(shè)計(jì)測量的研究尤為缺乏。此外，研究方法單一，缺乏經(jīng)驗(yàn)研究支撐，綜合運(yùn)用適合管理學(xué)研究范式的研究方法、確保研究過程和研究結(jié)論的科學(xué)性與有效性的研究較少。

三是對政策問題建構(gòu)、政策設(shè)計(jì)在政策進(jìn)程中的作用也缺少深入研究。已有研究存在著更多關(guān)注政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，而忽視政策問題建構(gòu)、政策設(shè)計(jì)對政策績效影響機(jī)理的探究。同時，較少關(guān)注不同政策類型在政策執(zhí)行和績效等方面存在的不足。特別是，發(fā)展適宜的評價框架與測量維度，提出研究假設(shè)，構(gòu)建實(shí)證研究理論模型，進(jìn)一步就社會政策問題建構(gòu)、政策設(shè)計(jì)及其維度與政策績效之間的影響機(jī)理進(jìn)行的相關(guān)研究很少。將對政策績效影響因素的探究從主要關(guān)注政策執(zhí)行環(huán)節(jié)和基層官僚的作用，回溯到對政策問題建構(gòu)、政策設(shè)計(jì)這些構(gòu)成政策過程初始環(huán)節(jié)的政策過程重要階段的關(guān)注，開展相應(yīng)的實(shí)證研究，揭示社會政策問題建構(gòu)、社會政策設(shè)計(jì)對社會政策績效的影響機(jī)理和影響強(qiáng)度，顯得尤為迫切。

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(1)具體包括問題領(lǐng)域的基本特性、自然資源分布、根本的社會文化價值和社會結(jié)構(gòu)等變量。

(2)瑞利和富蘭克林將政策劃分為分配性政策、競爭性規(guī)制政策、保護(hù)性規(guī)制政策和再分配政策。

(3)6組變量具體包括：政策標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)、可獲得的資源與激勵條件、組織間關(guān)系的性質(zhì)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特征、經(jīng)濟(jì)社會與政治環(huán)境以及執(zhí)行人員的處置與回應(yīng)。

(4)在題為《我們的全球伙伴》的研究報告中，治理被界定為是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以符合其利益的非正式的制度安排。

(5)［美］詹姆斯·安德森：公共政策制定（第五版）［M］．謝明，等，譯．北京：中國人民大學(xué)出版社，2009：100.

(6)具體包含“idea-concept-draft-policy-program-practice-assessment”等政策過程階段，其中idea-concept-draft-policy主要為政策決策，program-practice主要是政策執(zhí)行。

(7)丁煌，汪霞．地方政府政策執(zhí)行力的動力機(jī)制及其模型構(gòu)建——以協(xié)同學(xué)理論為視角［J］．中國行政管理，2014，03：95-99.