三、當前民族地區脫貧攻堅面臨的挑戰

隨著精準脫貧的持續推進，民族地區每年有大量貧困人口和貧困家庭脫貧摘帽，根據當前脫貧攻堅的進展和大量的實地調研，筆者對民族地區在2020年實現貧困人口全部脫貧充滿信心。但是與此同時，我們也應當看到，能夠如期順利脫貧并不意味著民族地區的脫貧攻堅戰會是一片坦途，當前，民族地區仍然面臨如下挑戰。

（一）不容忽視的返貧問題

國家統計局發布的數據顯示，2017年我國農村貧困人口中脫貧1289萬人，2018年脫貧1386萬人，取得了可喜的成就。但是另一方面，抽樣調查顯示，部分地區返貧現象非常嚴重，特別是在經濟落后的民族地區。2019年6月，國務院扶貧開發領導小組印發《關于解決“兩不愁三保障”突出問題的指導意見》，指出了貧困地區的住房安全、飲水安全、義務教育和基本醫療等方面還存在薄弱環節。基于北京大學中國社會科學調查中心采集的2012年、2014年和2016年的中國家庭動態跟蹤調查數據（CFPS），筆者測算了收入、住房、安全飲水、教育和醫療5個維度的貧困和返貧情況，見表1-7。

從表1-7中可以看出，全國都面臨較嚴重的返貧壓力，其中民族地區形勢更為嚴峻。在收入維度上，調查數據顯示，民族地區2014年已經脫貧的家庭中有13.4%的家庭在2016年又陷入貧困中，比其他地區返貧率高出5.6個百分點。除醫療維度外，在住房、安全飲水和教育3個維度上，民族地區返貧率都高于其他地區，在安全飲水維度上，民族地區返貧率更是比其他地區高出5個百分點。此外，從當年貧困家庭中返貧戶的比例也可以看出，民族地區返貧情況不容忽視。5個維度上，民族地區返貧戶比例都高于其他地區，其中收入、教育、醫療3個維度，民族地區返貧戶所占比例均超過60%，表明返貧是最主要的致貧因素。在住房和安全飲水2個維度上，民族地區的返貧戶比例分別比其他地區高出11.4個百分點和15.9個百分點。

實地調研中了解到，在收入方面，少數民族貧困地區大多地處偏遠、交通不便、耕地有限，荒漠化或石漠化較為普遍，農業發展較慢，種植養殖業收入不高，加上經濟發展普遍滯后，就業崗位不足，工資性收入不穩定，容易發生收入返貧現象。在住房方面，部分民族地區，特別是深度貧困地區和邊境地區還存在危房存量較多、改造任務較重的問題。在用水方面，筆者發現部分民族地區由于地處偏遠農村地區，雖然都安裝了供水設施，但缺乏維護，水質不高，還未能徹底解決貧困戶飲水問題；還有一些地區，受惡劣氣候、地質等因素的影響，存在季節性缺水問題。在教育方面，有些民族地區農村義務教育階段教育資源不足，師資水平有限，不少學生從初中起就需要到鄉鎮甚至縣城就讀，由于路程較遠，教育開支和非教育開支較高，對貧困家庭來說是一筆較大的經濟負擔。在醫療方面，盡管醫保、大病保險、社會救助等社會保障機制基本實現了對貧困家庭的全覆蓋，但一旦貧困家庭成員患上風濕病、心腦血管疾病等慢性病，或者癌癥等重大疾病，就會導致家庭醫療開支和非醫療開支大幅增加，加上家庭勞動力減少，收入水平下降，返貧概率很高。

（二）城鄉融合發展問題

當前，我國社會主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。城鄉發展的不平衡、農業農村發展的不充分問題表現得尤為突出，不利于農村貧困家庭穩定持續脫貧，并制約了他們進一步提高收入、共享經濟發展紅利的能力。

1．農村地區產業發展模式單一

隨著脫貧攻堅工作的不斷深入，我國貧困地區發展水平逐年提高，但是我國農村地區的發展水平與城市發展水平仍然存在一定差距。我國現階段城鄉融合發展最大的障礙在于城鄉收入差距仍保持在較高的水平上，這不僅影響農村社會穩定，還會引發各種深層次的社會問題。城鄉收入差距的主要根源在于農村產業發展單一化，農業生產的勞動生產率有限，收入提高緩慢。部分民族地區耕地面積有限，如云南文山州的麻栗坡縣全縣山地面積占到99.9%，幾乎沒有1000畝以上的集中連片的土地。加上生態環境保護壓力大，發展大規模養殖業受到限制，收入增長缺乏產業支撐。因此，在許多民族地區，農村居民不得不外出務工以增加工資性收入，導致農村家庭留守老人、婦女、兒童居多，社會問題凸顯。

2．基礎設施短板明顯

實現城鄉融合發展的關鍵一環在于城鄉要素的自由流動，最基本的要求在于人和物的流動，因此實現基礎設施一體化是城鄉融合的重要標志。隨著我國脫貧攻堅工作不斷深入，民族地區農村地區基礎設施建設穩步推進，越來越多的貧困地區享受到了基礎設施完善給經濟發展帶來的新動能。但目前民族地區農村基礎設施還很不完善，特別是公路等交通設施的等級不高，通達性較差，對城鄉之間人和物的流動產生了極大的制約。城市與鄉村之間的建設標準不統一，城鄉之間基礎設施建設水平差距較大，農村基礎設施明顯落后于城市，包括農村地區環衛保潔和污水處理等設施硬件的缺位不利于農村地區經濟社會發展，也極大地影響了農村居民生產生活質量的提高，不利于城鄉高質量的融合發展。

3．公共服務惠及水平不高

公共服務普惠制是脫貧攻堅工作的重要一環，隨著扶貧工作的深入，公共服務在貧困民族地區的惠及水平不斷提高，但與城市相比仍存在一定的差距。首先，在城鄉融合發展的過程中，教育問題是制約公共服務均等化發展的關鍵，農村與城市教育資源投入的失衡導致城鄉教育發展水平差距很難進一步縮小。特別是民族地區學前教育與城市相比，盡管在脫貧攻堅過程中有了明顯的改善，但與城市相比，差距依然較大，不但制約了農村家庭學齡前幼兒智力與知識的發展，還因兒童看護需要造成了農村地區勞動力資源一定程度上的浪費。其次，民族地區農村養老問題十分突出，分散式養老的模式盡管減輕了社會養老壓力，但效果差、效率低，同樣也造成了農村家庭勞動力資源的浪費。

4．人才流失情況嚴重

隨著我國教育事業的不斷發展，越來越多的農村優秀學子有機會到城市求學，他們中的絕大多數人畢業后選擇留在城市工作和生活，這導致農村人才空心化現象越發嚴重，在民族地區這種現象尤為嚴重。優質、高素質的勞動力資源是刺激經濟發展內生動力的關鍵，現代農業發展、農民致富和鄉村振興，都離不開一支高素質的“三農”人才隊伍。民族地區城鄉融合發展更離不開人才支撐，農村人才的流失，特別是本地人才的流失，使得農村地區高質量發展缺乏內生動力。

（三）脫貧政策如何實現逐步退出

“脫貧不脫政策”有助于維持貧困人員脫貧的穩定性，但此政策在實施過程中還面臨一些現實問題。

1．政策退出時間與標準難確定

“脫貧不脫政策”，指的是脫貧后，為了防止返貧及幫助貧困戶進一步發展，相關扶貧政策仍將延續一段時間。“不脫政策”，并非指現有的扶持政策會永續存在。現有的經濟資源、社會資源是有限的，對貧困戶的扶持政策終究會有退出的一天。首先，現階段各地對“脫貧不脫政策”的執行期限規定較為模糊，一些地方在執行期限上使用“一定時期內”等說法，沒有明確政策的退出時間。其次，對扶貧政策的終止標準也沒有明確的思考和界定。一些地方在終止標準上使用“穩定脫貧”等提法，但終止流程無詳細規定。“脫貧不脫政策”中哪些政策應該延續、哪些政策在達到一定標準的情況下可以退出、哪些政策在2020年后會立刻退出，都缺少明確的標準。政策退出時間和標準不明確增加了未來的不確定性，不利于貧困戶形成穩定的預期，在一定程度上會影響到其能否安心生產，能否穩定脫貧。

2．扶貧政策難退出

在精準扶貧政策的扶持下，貧困戶的產業發展了，就業穩定了，收入提高了，住房條件得到改善，子女教育、醫療健康得到保障，部分貧困人群不僅實現了脫貧摘帽，還成為致富能手，甚至致富帶頭人。已經徹底擺脫貧困的家庭和人群，即使扶貧政策退出之后，依然能夠很好地適應。但也應當注意到，大規模的、持續的扶持政策也在一定程度上滋生了部分貧困人群“等靠要”思想。這些貧困家庭產生了較為嚴重的政策依賴心理，盡管表面上收入增加，實現了脫貧，但是由于缺乏依靠自身奮斗而致富的內生動力，離開幫扶政策后很難適應當前的市場機制，一旦扶貧政策退出極有可能重新返貧。

3．扶貧主體缺位

政府作為扶貧政策實施的主體，在扶貧工作中發揮著決定性作用。因此，對貧困戶的扶貧政策一旦退出，繼續扶持貧困戶就面臨主體缺位的問題。若不能及時引入企事業單位、社會組織等扶貧力量填補政府退出造成的扶貧力量空缺，突然脫離了扶貧政策支持的貧困戶有可能會再次返貧，脫貧成果難以鞏固，不利于減貧事業的可持續發展。

（四）如何處理好經濟發展與生態發展

隨著國家對生態環境保護的日益重視，各地都紛紛加強生態建設，實施生態環境的一票否決制，極大地保證了我國生態事業的健康發展。但是也應當看到，民族地區經濟社會發展水平不高，經濟發展任務重，經濟發展與生態發展之間還存在一定的矛盾。民族地區產業發展基礎較差，工業化水平不高，但具有良好的生態產品、生態資源。如何將這些生態價值轉化為經濟價值，如何讓良好的生態充分發揮出服務當地經濟社會發展的作用，不僅是當前民族地區經濟發展、產業振興、穩定脫貧面臨的現實難題，而且是探索民族地區新發展道路、實現跨越式發展的關鍵。

1．經濟發展與生態發展之間的矛盾

隨著“綠水青山就是金山銀山”的生態發展理念的提出，全國各地都在加強對生態環境的保護。生態環境保護功在當代，利在千秋，注重生態發展對我國經濟可持續、健康發展至關重要。但也應當看到，民族地區經濟發展現在還相當滯后，不少地區還處于工業化中期甚至前期階段，經濟發展仍依賴傳統產業、高耗能產業，經濟發展方式比較粗放，土地利用率還不高。因此，在一定程度上民族地區面臨著經濟發展與生態發展之間的矛盾。經濟發展需要土地空間的支持，但是在民族地區，建設用地非常緊張。一是原有建設用地就比較少，且已經開發的建設用地集約程度不高，單位土地面積的投資較低；二是民族地區大多生態環境較好，森林覆蓋率高，許多地區被劃入生態功能涵養區，屬于限制開發區、禁止開發區，限制了高污染、高耗能、高耗水等傳統資源依賴型產業的發展；三是民族地區要執行退耕還林、退耕還草等生態保護工程，還要做好國家公園、濕地公園等生態保護區建設，無法增加耕地面積，也無法通過置換等方式增加建設用地面積。

2．生態資源難以轉化為資產

不少地區都擁有豐富的生態資源，品種多、生態價值高，但是由于經濟開發程度較低，生態資源難以轉變為資產。一是全國范圍內還缺乏生態資源轉變為資產的有效路徑和機制，特別是跨區域的森林、水源等的生態資源補償機制尚未很好建立，民族地區為東部、中部地區經濟發展作出了生態上的貢獻，但沒有明確的生態資源經濟價值上的補償。國家一般性的轉移支付盡管向民族地區傾斜，但補償機制不明確仍不利于民族地區生態資源轉變為資產。二是民族地區綠色金融發展水平還不高。盡管國家鼓勵發展綠色金融，部分民族地區也被國家列入生態文明試驗區，但創新綠色金融產品，發揮綠色金融支持生態發展、經濟發展的功能，支持生態資源轉化為資產的機制在民族地區仍沒有具體落實。

3．生態產品的經濟價值轉化路徑不暢

民族地區擁有豐富的生態產品，但經濟價值實現機制不暢。生態產品大致可以分為物質產品、調節服務和文化服務三類。民族地區生態物質產品以農林產品為主，盡管大部分地區農林產品擁有較為成熟的市場，但產品初加工、精深加工比重較低，生態附加值沒有得到體現。生態產品中的調節服務是無形產品，目前主要通過生態補償實現，但民族地區生態補償以政策為主導，存在交易或補償的價值與實際價值脫鉤、大部分調節服務未納入補償等問題。民族地區的文化服務是價值轉化效率最高的生態產品。民族地區傳統文化資源、自然景觀資源較為豐富，文化旅游業發展勢頭好，潛力大，但受制于區位和交通基礎設施條件，潛力尚未充分發揮。