二、2018年新疆維吾爾自治區精準扶貧的主要政策與手段

2018年，新疆維吾爾自治區精準施策，加大了“七個一批”的力度，強化“三個加大力度”，為在三年脫貧攻堅行動中打好開局戰提供了強大的保障。

（一）貫徹落實中央關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的精神，制定了全區扶貧開發條例

按照黨的十九大關于打贏脫貧攻堅戰總體部署，根據各地區各部門貫徹落實《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》的進展和實踐中存在的突出問題，中共中央、國務院于2018年6月15日發布了《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》，以進一步完善頂層的政策設計、強化政策措施、加強統籌協調，推動脫貧攻堅工作更加有效開展，確保如期實現脫貧攻堅的目標任務。這一指導意見是我國2018—2020年脫貧攻堅工作的一份綱領性文件，明確了各項工作的時間表和路線圖。新疆維吾爾自治區黨委和政府積極貫徹落實中央的精神，制定了《自治區黨委、自治區人民政府貫徹落實〈中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見〉的實施意見》，進一步明確了全區2018—2020年脫貧攻堅的總體要求、任務目標、攻堅舉措、支撐保障。

與此同時，新疆也加快了扶貧開發工作法治化建設的步伐。2018年7月27日，新疆維吾爾自治區第十三屆人民代表大會常務委員會第四次會議通過了《新疆維吾爾自治區農村扶貧開發條例》，于2018年8月1日正式生效實施。該條例是新疆首部關于扶貧工作的地方性法規，從立法上明確了新疆推進扶貧開發和脫貧攻堅的基本制度和基本規范，在新疆扶貧開發史上具有里程碑式的意義。條例共8章61條，對扶貧對象、政府責任、社會參與、資金和項目、監督與考核、法律責任等方面內容作出了明確規定，特別是立足區情，將貫徹落實黨中央脫貧攻堅決策部署、自治區黨委工作要求與立法關系進行了很好的銜接。條例規定，新疆扶貧開發工作以南疆四地州為重點，聚焦深度貧困縣、深度貧困村，統籌推進其他地區扶貧開發。條例明確了新疆脫貧攻堅“七個一批”的措施和路徑，突出了“三個加大力度”，即加大教育扶貧力度、加大健康扶貧力度、加大基礎設施建設力度，對自治區負總責，州（市、地）、縣（市、區）抓落實，鄉（鎮）、村抓落地的工作機制以及對扶貧對象的識別和退出認定、扶貧開發資金的使用與管理、脫貧攻堅和扶貧開發工作的監督與考核等都作出了具體地規定。條例的實施，為新疆打贏脫貧攻堅戰提供了法治保障。

（二）精準施策，加力“七個一批”

根據中央脫貧攻堅的部署與精神，新疆結合自身實際，積極探索，精準施策，在脫貧路徑上逐漸形成了具有鮮明創新色彩和實際成效的“組合拳”，即“七個一批”和“三個加大力度”。2018年，新疆繼續加大這一“組合拳”的力度。

1．加大轉移就業扶持一批的力度

新疆一向高度重視轉移就業工作，早在2016年就制訂了轉移就業專項行動計劃，針對全區建檔立卡勞動年齡內、有勞動能力和就業意愿的貧困勞動力尤其是零就業貧困戶，開展專項扶持行動，目標是保證每戶至少有一名有勞動能力和就業意愿的貧困勞動力實現就業，使貧困戶通過轉移就業獲取工資性或勞務性收入，實現就業脫貧。2017年初，新疆提出實施喀什、和田兩個地區3年內轉移10萬人就業計劃。2018年，新疆進一步強化以政府主導為基礎的有組織轉移就業新機制，將轉移就業計劃拓展覆蓋到南疆四地州，實施《南疆四地州深度貧困地區就業扶貧三年規劃（2018—2020）》，聚焦22個深度貧困縣（市）建檔立卡貧困人口，通過疆內跨地區轉移就業，向援疆省市轉移就業，向兵團轉移就業，向本地州縣域內城鎮、企業、園區轉移就業，向鄉（鎮）、村、社區的衛星工廠、鄉鎮工場轉移就業，支持小微企業帶動就業等形式，實現3年轉移就業10萬人。其中，2018年4萬人，2019年4萬人，2020年2萬人，確保轉移就業人員全部實現穩定就業，貧困家庭每戶至少1名勞動力學習掌握一門就業技能，農村零就業貧困家庭至少1名勞動力穩定轉移就業。2018年，南疆四地州實現深度貧困家庭勞動力有組織穩定轉移就業7.5萬人，大幅超過原先計劃。

2．加大發展產業扶持一批的力度

圍繞“一產上水平”，新疆提出了“穩糧、優棉、促畜、強過、興特色”原則，因地制宜加快發展對貧困戶增收帶動作用明顯的種植業、養殖業、林果業、庭院經濟等，對林果業提質增效設立了扶貧項目，對所有的低產園進行改造提升，加大技術指導力度，加大孵化投入力度，鼓勵農技人員下沉領辦創辦、兼職、掛職農民專業合作社，探索以政府購買服務的方式，向貧困戶提供生產技術社會化服務，吸納貧困人員參與林果技術管理，力爭實現貧困戶戶均1名技術明白人。在“二產重點拓展”方面，新疆加快推進南疆四地州紡織服裝、電子產品組裝、鞋帽、箱包、民族特色手工業、民族特色醫藥等勞動密集型產業發展，建成“村辦工廠”“扶貧車間”1792個，帶動1.88萬建檔立卡貧困人口就業。其中，和田地區引進制鞋企業16家、服裝生產企業29家、箱包企業11家，引進資金53.26億元。在“三產大發展”上，積極培育發展旅游業，加快推進農村市場體系的建設，支持縣、鄉、村三級電商服務和物流網絡建設，設立電商網點。2018年7月，和田地區開始建設核桃交易市場，打造核桃交易中心，從而大幅提升核桃產業鏈延伸的能力。

3．持續推進土地清理再分配扶持一批

開展農村土地清理，采取土地流轉或適度規模經營開發、入股公司參與分紅等形式，建立政府主導、企業化經營、土地折股量化受益的運行機制，幫扶貧困人口脫貧，這是新疆結合自身實際提出的具有創新性的脫貧舉措。《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》提出，穩妥推進新疆南疆土地清理再分配改革，建立土地經營與貧困戶直接掛鉤的利益分配機制。南疆各地州在實踐中根據自身情況，進行了不同形式的有益探索。阿克蘇地區對于清理出的土地，由縣（市）國有土地經營管理公司統一經營，經營收入則主要通過購買服務的方式向貧困人口提供協警、保安、保潔員、道路養護工等公益性崗位，2018年，吸收了6100名貧困人口就業，月均工資1288元，帶動了貧困家庭穩定脫貧。另外，還對10個集體收益不足5萬元的貧困村進行了補助，壯大了貧困村的集體經濟。和田地區采取“貧困戶自主經營+企業運作或政府組織+村集體增收”運營機制，提高清理出的土地經營規模和效益，推動貧困戶自主經營收益一批、企業運作收益一批、村集體增收壯大一批，提高貧困人口收益。2018年累計清理土地再分配90多萬畝，惠及18萬名貧困人口。喀什地區開展了土地清理再分配扶貧工程，用清理收回的土地經營所得設立了“七個資金”，分別是：①穩定就業引導資金，針對2017年復核的建檔立卡未脫貧人口，對實現了“一戶一人穩定就業”的貧困家庭，按照人年均1000元標準，持續獎勵補助2~3年；②產業發展獎補資金，用于扶持發展良種繁育中心、保鮮庫、衛星工廠，獎補農民專業合作社，支持一般戶發展庭院經濟；③教育資助、醫療補助、臨時救助及困境兒童關愛四項資金，用以解決因上學、生病、發生災害而導致貧困的問題；④村集體經濟補助資金，對實現了“一戶一人穩定就業”的村進行獎勵補助，用于發展壯大村里的集體經濟。克州則按照新清理土地所有權歸國有、經營權歸開發公司、受益權歸貧困戶的原則，根據土地類型、地域分布等情況，采取貧困戶自主耕種、企業運營、土地流轉、購買勞務等方式，實現收益分配，實現人均每年增加收益1000元。

4．持續推進轉為護邊員扶持一批

在南疆四地州的護邊員新增數量上，新疆加大支持力度，優先安排7個深度貧困邊境縣貧困邊民新增為護邊員，強化考核管理，動態調整增減。2018年，有8265名邊境一線的貧困邊民新增為護邊員，按照1人就業拉動2人估算，可帶動2.4萬貧困人口脫貧。

5．持續推進實施生態補償扶持一批

根據國家各類生態補償政策，新疆針對生態脆弱區域，建立了草原管護員制度，以每萬畝設置1名草原管護員為標準，從貧困戶中選聘草原管護員，每人每年補助1萬元；以森林公園、國有林場、濕地沙化土地管護為重點，建立了生態護林員制度，通過購買服務、專項補助等方式，從貧困戶中選聘生態護林員，每人每年勞務報酬1萬元。2018年，阿克蘇地區、和田地區、克州分別選聘了2580名、5320名、1520名貧困人員擔任草原管護員和生態護林員。

6．持續推進易地扶貧搬遷脫貧一批

2016年和2017年，國家安排了新疆11萬貧困人口實施易地扶貧搬遷。但是，在實踐中，新疆經過兩輪精準識別，調研論證，發現還有近5萬人處于高山、荒漠化惡劣區域，是脫貧攻堅的“硬骨頭”。經申請，中央新增了南疆四地州荒漠化區域貧困人口易地搬遷任務。2018年6月，國家發展改革委討論通過了新疆2018年度易地扶貧搬遷投資計劃，年度搬遷貧困人口3萬人，總投資18億元，其中，中央預算內投資3億元，地方政府債券15億元。通過統籌做好易地扶貧搬遷基礎設施建設和后續產業配套，新疆全面落實了2018年易地扶貧搬遷6408戶3萬貧困人口的任務，涉及和田地區、喀什地區以及克州的9個縣（市）、58個鄉（鎮）、689個村。

7．加力社會保障兜底來脫貧一批

自2017年起，新疆每年安排20億元財政資金，建立最低生活保障兜底脫貧專項基金，對喪失勞動力家庭、重度殘疾人家庭、鰥寡孤獨老人等特殊困難群眾，通過多種脫貧措施仍達不到脫貧標準的，進行兜底保障。2018年，新疆22個深度貧困縣所有符合低保條件、無法通過自己勞動擺脫貧困的32萬貧困人口，已全部納入農村低保范圍，實現了應保盡保。新疆還建立了臨時救助制度，安排了2億元資金用于22個深度貧困縣臨時救助。此外，還推進實施農村最低生活保障制度和扶貧政策制度有效銜接，實現農村低保標準與扶貧標準“兩線合一”。

（三）補齊短板，強化“三個加大力度”

在精準施策，加力“七個一批”的同時，2018年新疆還在補齊短板上繼續發力，強化“三個加大力度”。

1．加大教育扶貧力度，確保貧困家庭學生有學上、上得起學、不輟學

2018年，新疆全面落實教育扶貧政策，進一步完善建檔立卡貧困家庭學生檔案工作，做到建檔立卡貧困學生實名制“到縣、到鄉、到村”和“到校、到班、到人”，不斷完善控輟保學工作機制，確保家庭經濟困難學生教育有保障、資助全覆蓋；大力推進學前教育、職業教育和雙語教學，實現初高中未就業畢業生職業技術培訓全覆蓋，實現學前和義務教育階段國家通用語言文字教學全覆蓋；全面推進貧困地區義務教育薄弱學校改造工作，以南疆四地州和農村學校為重點，確保所有義務教育學校達到基本辦學條件。在2017年南疆四地州率先實現從學前到高中15年免費教育的基礎上，2018年新疆全區基本實現了15年免費教育。

2．加大健康扶貧力度，讓貧困人口看得上病、看得起病、看得好病、少生病

從2016年起，新疆已連續4年開展全民健康體檢工作，2018年，新疆繼續實施醫療惠民工程，全民免費健康體檢率達到100%；繼續推進健康扶貧“三個一批”行動（大病集中救治一批、慢性病簽約管理一批、重病兜底保障一批），實現農村貧困人口15種大病集中救治和慢性病簽約服務全覆蓋，從2018年1月起，在全區實行統一的城鄉居民基本醫療保險，全面實施農村戶籍人員在各地州市范圍內和公立醫院住院“先診療、后付費”服務模式和“一站式”結算制度；加強貧困地區醫療基礎設施建設，組建縣、鄉、村三級醫聯體，實現鄉鄉都有衛生院、村村都有衛生室，組織全區30所三級醫院、內地20所中醫醫院和18所軍隊醫院幫扶貧困縣32所人民醫院和24所中醫類醫院，聯合19省市對口支援幫扶團隊，采取“托管式”和“組團式”幫扶模式，全面提升貧困縣縣級醫院醫療服務能力和管理水平，充分發揮“互聯網+”的優勢，推進深度貧困地區遠程醫療建設，遠程醫療網絡初步覆蓋了南疆22個深度貧困縣縣級醫療機構；實施深度貧困縣貧困人口補充醫療政策，在居民基本醫療保險、大病保險、民政醫療救助外，從2018年起，新疆投入財政資金3億元，為南疆四地州22個深度貧困縣的162萬深度貧困人口提供了補充醫療保險。

3．加快推進基礎設施建設，持續改善貧困地區生產生活條件

2018年，新疆按照“缺項補項、填平補齊”的原則，針對貧困村“五通七有”⁽²⁾的狀況和重點薄弱環節，加大基礎設施建設的力度，貧困村通水、通電、通路、通廣播電視、通寬帶等年度任務全部完成。大力推進農村飲水安全鞏固提升工程，解決了54個村、56萬貧困人口飲水安全問題；加快推進鄉村道路建設，實施了4個鄉、28個村593千米硬化路項目，貧困村通硬化路407.9千米；積極推進貧困地區農網改造升級，解決了26個貧困村通電問題；實施通信網絡全覆蓋工程，解決了24個村5007戶通廣播電視和452個村通寬帶網絡；全力推進安全住房保障，南疆22個深度貧困縣6.89萬戶建檔立卡貧困戶安居房全部竣工。

（四）進一步發揮“四位一體”扶貧機制的作用

新疆已形成具有創新性的專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧、援疆扶貧“四位一體”的大扶貧格局。2018年，新疆進一步強化脫貧攻堅的合力，加大各項扶貧投入，全年投入各類扶貧資金總額達到了334.11億元。

專項扶貧繼續大幅增強，全年安排專項扶貧資金104億元，較上年增加68.4%，其中，中央財政安排專項扶貧資金預算指標101.53億元，較上年增加77.5%。

定點幫扶進一步發揮作用，16家中央單位定點幫扶27個貧困縣，投入資金1.83億元，實施項目131個；249家自治區單位定點幫扶279個貧困村，投入資金6.9億元，實施項目3433個；開展消費扶貧購買貧困地區農產品金額2.22億元，幫助銷售貧困地區農產品金額1198.5萬元。

協作幫扶繼續深化，33個經濟實力較強縣（市、區）幫扶南疆四地州27個縣市，投入資金3.9億元，實施項目233個；軍隊援建“八一愛民學校”14所，投入援建資金6078萬元，對口幫扶貧困縣9所縣級醫院；兵團18個團場幫扶28個貧困村5203名貧困人口，投入資金3400萬元。

企業幫扶和社會組織幫扶力度加大，1157家民營企業投入資金12.87億元，幫扶23.78萬貧困人口；1716個社會組織幫扶3438個貧困村，投入資金2.26億元。

援疆扶貧邁上新臺階，19個援疆省市投入援疆扶貧資金159.62億元，較上年增加64.98%，引導社會力量投入幫扶資金5.9億元，選派黨政掛職干部1484人，選派專業技術人才2535人。其中，北京市、天津市、安徽省對口支援和田地區，實施新建續建項目244個，投入援疆資金34.26億元；山東省、上海市、廣東省、深圳市對口支援喀什地區，實施援建項目342個，投入援疆資金60.25億元；江蘇省、江西省對口支援克州，實施援疆項目98個，投入援疆資金7.86億元；浙江省對口支援阿克蘇地區，投入援疆資金14.24億元。

（五）積極發揮增減掛鉤政策的助力作用

2017年11月3日，國土資源部根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的實施意見》的精神，出臺了《關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的意見》，拓展城鄉建設用地增減掛鉤政策，明確深度貧困地區開展增減掛鉤，可不受指標規模限制，允許深度貧困地區節余的增減掛鉤指標在東西部扶貧協作和對口支援框架內跨省域流轉使用，并要求相關省份優先安排深度貧困地區增減掛鉤節余指標交易。2018年3月，國務院辦公廳發布了《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》，將城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑，明確界定為“三區三州”及其他深度貧困縣，城鄉建設用地增減掛鉤節余指標由國家統籌跨省域調劑使用，并對調劑原則、調劑計劃安排、資金收取和支出、節余指標調劑實施等作出了具體規定。根據中央有關精神，新疆當月也出臺了《關于開展城鄉建設用地增減掛鉤助推脫貧攻堅的指導意見》，穩步開展城鄉建設用地增減掛鉤工作，積極推進深度貧困縣增減掛鉤節余指標跨省域調劑，為脫貧攻堅提供了強大助力。據統計，2018年，南疆四地州城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑的收益達到了60億元。