6.4　國家規劃的效果評價

指標層面的定量測算有助于衡量不同時期國家規劃的具體實施效果。在此基礎上，本章參考王亞華、鄢一龍（2009）和鄢一龍、王亞華（2012）對五年規劃績效評估的測度方法，以不同時期五年計劃和規劃的指標完成情況對五年規劃的發展效果進行評價。

6.4.1　測度方法和數據選取

根據數據可得性對五年計劃和規劃文本中的相關指標進行篩選，制定目標完成度和目標偏離度兩個指標。

（1）目標完成度

目標完成度衡量不同時期的國家規劃中相關指標的完成程度，以指標實際完成值與指標預設值的比值（指標完成百分比）為基礎進行測度，包括三個具體指標。目標完成率，表示每個五年時期規劃文本中完成計劃的指標占所選取指標的比例。其中，完成計劃的指標是指指標完成百分比等于和大于100%的指標。目標基本完成率，表示每個五年時期基本完成計劃的指標占所選取指標的比例。其中，基本完成計劃的指標是指指標完成百分比等于和大于90%的指標。完成百分數平均值，表示每個五年時期指標完成百分比的平均值。上述三個指標都可以用來衡量不同時期國家規劃的發展效果。

（2）目標偏離度

目標偏離度指標用來衡量指標實際執行結果與預期目標的偏離程度，以及實際計劃執行結果的離散程度，包含兩個具體指標。預期實現率，測度實際執行結果偏離預期的程度。從十三個五年規劃的指標實現情況進行分析，發現在實際執行過程中，指標總體上具有超額完成的傾向，這表明各個指標在設置計劃值時存在比正常值偏低的情況。根據總體指標完成百分數的均值來看，下調程度為20%左右，因此，以120%為計劃完成百分數預設值。十三個五年時期指標完成百分比的平均標準差約為50%，因此，預期實現率的置信區間設置為70%～170%。預期實現率以指標完成百分比位于70%～170%之間的指標數量占比表示。離散系數，測度不同五年時期指標完成情況的差異程度，以指標完成百分比的標準差與均值的比值表示。

（3）數據選取

各五年時期的指標均來自已發布的歷次五年計劃和規劃文本，其中“一五”計劃至“九五”計劃期間的指標完成百分比根據歷年《中國統計年鑒》等資料中對應指標的數據進行計算，“十五”計劃至“十二五”規劃期間的指標完成百分比來自下一個五年規劃文本。此外，由于數據可得性，在第十三個五年規劃的績效評估中，指標的實際完成值以2018年數據來計算。因此，對第十三個五年規劃的發展和效果測度是對于這一階段發展的中期評估結果。

6.4.2　測度結果與評價

（1）目標完成度

表6-2給出了十三個五年規劃時期的規劃執行結果。從目標完成情況來看，十三個五年規劃期間的平均目標完成率為59.31%，基本完成率為72.25%。而從“一五”至“五五”的計劃經濟時期，指標的平均完成率和基本完成率只有46.41%和61.34%，這表明計劃經濟時期的五年計劃實際執行結果較差，計劃的指標有很大一部分沒有按照預期完成。從“六五”計劃開始標志著基本經濟制度的轉型，從表6-2中可以看出，商品經濟和市場經濟時期的五年指標完成率為67.38%，指標基本完成率已經達到83.94%，遠高于計劃經濟時期的前五個計劃執行結果。進一步來看，在商品經濟和市場經濟時期，從“六五”計劃到“十五”計劃是我國將社會發展納入國家發展規劃的五個五年時期。這段時間是從計劃經濟向商品經濟進而向市場經濟的轉型，以及市場經濟的初步建立過程。從表6-2中可以看出，這一時期的指標完成率和基本完成率分別達到了72.07%和84.61%，高于計劃經濟時期和十三個五年時期的平均指標完成率。而“十一五”到“十三五”規劃時期是國民經濟和社會發展由計劃轉向規劃、市場經濟進一步完善和深化的時期，從這一時期已經完成的兩個五年規劃的執行結果來看，指標完成率和基本完成率分別達到了59.56%和82.82%，較低的指標完成率是由于“十三五”采用中期評估結果，而從完整進行的“十一五”和“十二五”規劃來看，兩個指標已經達到了較高水平，平均分別為81.01%和93.67%。綜合來看，除計劃經濟時期計劃執行結果低于十三個五年時期的平均結果外，其他兩個時期的執行結果均值均高于全部規劃發展的平均結果，且隨著計劃經濟向市場經濟的過渡和轉型，國家發展規劃的總體實施效果呈穩步上升趨勢。

從不同時期的五年計劃和規劃執行效果來看，“二五”“四五”“五五”和“七五”計劃的目標完成率均低于十三個五年時期的平均結果。而從基本完成率的角度來看，“二五”和“四五”計劃仍低于十三個五年的平均基本完成率，尤其是在“二五”計劃的執行中，由于1958年后期激進的規劃指導思想導致指標計劃值過高，沒有指標實現預期結果。即使按照“二五”計劃最初制定的較為實際的草案來衡量，指標完成率和基本完成率也僅為20.69%和27.59%，低于這兩個指標在所有國家規劃中的表現。執行結果最好的幾個時期分別為“十二五”規劃、“六五”計劃、“十五”計劃、“八五”計劃和“一五”計劃時期，這幾個時段的完成率和基本完成率分別超過了75%和80%。

（2）預期實現率

表6-2中的預期完成率和指標的離散系數用來表示指標偏離預期值的程度。從表6-2中可以看出，十三個五年規劃的目標預期實現率為76.27%，離散系數為45.15%。而具體來看，“一五”至“五五”時期的兩個指標分別為62.21%和58.30%，“六五”至“十三五”時期的兩個指標分別為85.06%和36.93%。這些指標表明，在改革開放之前的五年計劃執行中，目標完成的準確程度和與預期目標的偏離程度均差于改革開放之后的五年規劃執行情況。從改革開放之后的五年規劃執行來看，“六五”計劃至“十五”計劃期間，目標預期實現率為80.46%，離散系數為46.38%；“十一五”規劃至“十三五”規劃期間的目標預期實現率為92.73%，離散系數為21.18%。指標變化表明目標完成的準確程度越來越高，并且計劃完成情況的波動程度越來越低，國家規劃的執行效果呈現不斷優化的態勢。這也從側面說明，在從計劃經濟到商品經濟再到市場經濟的不斷改革中，通過對生產力水平和資源配置效率的提升，計劃和規劃的目標制定越來越符合不同時期的生產力發展要求，從而使目標的可實現性和準確性都有較大幅度的提升。

從不同時期的國家規劃實現情況和波動情況來看，“二五”“三五”“六五”和“八五”計劃的目標實現準確程度都低于十三個五年時期的平均水平，其中“二五”計劃的目標實現準確程度為3.45%，這表明即便在70%～170%的結果實現置信區間內，“二五”計劃的執行情況仍然離預期目標的偏離程度最大。而從結果波動程度來分析，在前八個五年計劃中，除“四五”計劃的離散系數為33.60%，低于平均指標離散系數以外，其余七個五年計劃結果波動程度仍然很大，其中，“二五”“七五”“八五”“五五”和“一五”計劃的離散系數均在50%以上。而從“九五”計劃至“十三五”規劃的5個五年時期，指標的離散系數均小于30%。

綜合五年計劃和規劃的完成情況和結果的波動程度來看，改革開放之后的“六五”計劃至“十三五”規劃的發展效果明顯優于計劃經濟時期的五年計劃。從單個五年計劃和規劃的發展績效來看，“一五”計劃是計劃經濟時期五個五年計劃中發展最好的，而“二五”計劃是計劃經濟時期和十三個五年時期執行效果最差的。而“五五”“六五”和“七五”計劃雖然在指標完成度上效果較好，但在指標實現的準確性上較差，這是源于經濟制度轉型的背景下，在具體指標制定過程中的計劃思想未完全轉變的結果。從“十五”計劃開始，指標的基本完成率均在90%以上，且波動程度僅在20%左右，五年規劃的發展績效已經處于較高水平，其中，“十二五”規劃的目標基本完成率最高，達到了96.43%。