6.3　國家規劃的歷史演變

6.3.1　國家規劃的制度背景演變

新中國成立之后，經歷了幾次重大的制度變革。在經濟制度層面，由計劃經濟向有計劃的商品經濟轉變，最終形成比較完善的社會主義市場經濟體制。在政治制度方面，經歷了人民代表大會制度與多黨協商制度的破壞與重建。在意識形態方面，由集中、保守和單一的意識形態向分散、開放和多元的意識形態演變。

（1）經濟背景演變

新中國成立初期的1949—1952年完成了對資本主義經濟的改造，這一時期的經濟發展處于新民主主義的經濟構架中。隨著社會主義改造的全面完成，從1953—1957年的“一五”計劃實現了從新民主主義經濟向社會主義計劃經濟的過渡，經濟發展開始全面處于計劃制度的管理之下，自由市場被政府計劃所取代，以大力發展重工業為代表的經濟格局開始確立。以計劃價格取代市場定價，全體國民的經濟活動全部被置于政府計劃的調控之下，個人作為基本勞動單位參與國有經濟和集體經濟的發展。“一五”計劃期的經濟發展相對穩定，各項經濟指標逐年上升。從“二五”計劃后期開始，由于對形勢的錯誤估計以及意識形態領域“整風運動”的展開，國家規劃在編制和執行過程中開始偏離預期發展軌道，這一時期的五年計劃執行不及“一五”時期。截至“五五”計劃時期，計劃體制下的國民經濟發展效果和水平與預期偏離較大。

經濟制度的變革勢在必行，1978年黨的十一屆三中全會釋放了改革開放的信號，標志著中國經濟發展進入了全新階段。這一階段可以分為兩個遞進的時期。首先，從“五五”計劃末期的經濟改革開始，計劃經濟的主導地位雖然開始減弱但計劃思想仍未完全轉變，而市場經濟的相關概念開始引入國家規劃的制定之中，形成了有計劃的商品經濟。經濟體制開始從內向型向外向型轉變，但計劃的影響仍未完全消除，改革和開放的力度有限，商品經濟的發展存在較大局限。1984年提出有計劃的商品經濟，1990年提出計劃與市場調節相結合。而1992年提出的建設社會主義市場經濟標志著中國經濟發展進入了改革開放之后的第二個新階段，社會主義市場經濟制度成為中國經濟發展的長期經濟制度。

從“八五”時期開始，社會主義市場經濟概念正式提出，一條不同于傳統計劃經濟和完全自由市場經濟的發展道路開始發揮優勢。社會主義市場經濟作為基本的經濟制度，在同時發揮市場和計劃的雙重優勢的同時，又對各自的缺點加以限制。不同于傳統的自由放任市場經濟，社會主義市場經濟的最大特點是在最大化保留市場配置資源的高效率的基礎上，以計劃方式對市場無法發揮作用或作用有限的公共服務和基礎建設等非經濟領域進行補充。計劃一方面彌補了市場無法發揮的領域，另一方面又對由市場波動所引起的經濟波動起到了平抑作用。

綜上所述，計劃經濟、有計劃的商品經濟和社會主義市場經濟伴隨著我國國家規劃的制定和發展過程而不斷演進。經濟制度從單一向多元的轉變和過渡，從排外向包容、從封閉向開放的改進伴隨著國家規劃的發展過程。

（2）決策模式演變

十三個五年計劃和規劃的演變過程不但體現了不同時期的發展的重點和優先性，更體現了中國決策機制在計劃經濟體制時代長期處于非制度化狀態，改革開放以來，又重回制度化軌道的過程（王亞華、鄢一龍，2007）。

民主集中決策模式向個人決策的非制度化模式轉變。“一五”至“二五”計劃前期，中國處在從新民主主義向社會主義的過渡時期。人民代表大會制度和多黨政治協商制度開始實行，決策機制的運行處在制度化和程序化的軌道中，對不同階層意見的包容度較高。制度化、程序化和理性化的決策機制為重大事務的抉擇和國家規劃的編制提供了基本的制度保障，而這一時期的民主集中制更強調內部集體決策，即黨內民主決策模式。從“二五”計劃至“四五”計劃時期，計劃經濟已經全面建立，而意識形態領域的“左”傾以及社會運動使負責制定計劃的國家計委受到沖擊，國家規劃的制定缺乏充分的前期準備。個人決策取代集體決策，領導人的個人意志在決策過程中發揮重要作用，偏離制度化軌道的非理性決策機制導致“二五”“三五”和“四五”計劃的編制和執行效果偏離預期。

民主集中決策模式與制度化軌道的重建。隨著“四五”計劃的結束與社會環境的逐漸穩定，“一五”計劃時期的決策制度得到恢復和重建。歷經“五五”和“六五”計劃兩個時期，民主集中的內部集體決策模式被重新建立起來。同時，國家計委的重建和改組也將國家規劃的制定和執行帶回制度化和程序化的軌道。改革開放之后，中國經濟由封閉向開放狀態轉變，相應的決策模式也開始改變，民主集中下的內部集體決策機制開始恢復到“一五”計劃時期的狀態。“五五”和“六五”計劃時期的決策主體仍然局限在政府內部，內部集體決策模式下的國家規劃編制雖然在制度化的框架下進行，但這種決策模式仍然是一種政府關門編制計劃的過程，缺乏廣泛的社會參與和對國內外經濟環境的深刻分析（鐘契夫、許光建，2002），加之信息收集的不充分和不準確，進一步影響了五年規劃實施的效果。

集體決策模式向科學決策模式的演進。從“七五”計劃開始，決策模式開始由民主集中制下的精英集體決策模式轉向民主程度更高的科學決策模式。決策權力的下放和進一步分散以及除政府部門之外的不同階層在國家規劃制定中的參與程度的提高使決策機制在制度化的基礎上更加科學化。政府部門內部、外部精英以及社會大眾相互合作對規劃的內容進行討論，在指標和目標制定上遵從全面、綜合、包容的指導思想，將民眾對于國家未來發展的期望融合在國家規劃的制定中。決策主體的多元化與決策程序上的集體決策、程序化決策以及協商決策對最終規劃的內容產生了重要影響，規劃目標的優先性逐漸從經濟指標數量的增長轉向了社會發展和人民生活水平質量的提高等方面。

（3）意識形態演變

我國的意識形態是“自上而下”的強化和統一過程，意識形態的演變直接體現在國家規劃的指導方針演變上。指導方針在很大程度上取決于當時國家領導人的主觀選擇，而這一選擇，既來源于領導人的治國理念和思路，又受制于領導人對包括國際國內形勢在內的國情條件的認識（王亞華、鄢一龍，2007）。中國的意識形態演變是制定五年規劃的民意基礎和前提，也是對民眾思想轉變的具體回應。在五年計劃和規劃的制定中，意識形態的演變經歷了兩個大的轉折階段，是從分散到統一再到包容、從開放向封閉再到解放的過程。

新中國成立初期正處在政治制度初建和經濟領域的新民主主義時期，領導層和民眾對于社會主義各領域的建設處在摸索中。這一時期民眾的思想處于新舊交替階段，國家的官方意識形態對于民眾的多元化思想與意識形態容忍度較高，沒有對民眾的個人意識形態進行強制性的統一。因此，思想意識形態上呈現出分散化和多樣化的特征。與此相對應，在政治和經濟領域中民主程度和自由程度也比較高。這一時期第一個五年計劃的制定也經過了不同意識形態社會群體的討論和調研，秉持務實發展和穩步提升的理念，“一五”計劃的實施效果在所有計劃時期的五年計劃中排名靠前。

意識形態領域的第一次轉折始于“二五”計劃后期。隨著計劃經濟的全面推行和計劃程度的不斷強化，意識形態領域的統一水平逐漸提升，對不同意識形態的寬容程度開始降低，要求全體國民形成統一的與官方相符的意識形態。這一時期是以激進的馬克思主義意識形態統一全國，并通過在政治和經濟制度上的不斷宣傳來強化思想領域的統一性。意識形態上的“左”傾嚴重影響了中國國家規劃的制定，思想上的封閉性和激進性以及追求速度的空想主義導致經濟領域的長期發展呈現出較“一五”計劃時期相對緩慢的態勢。意識形態領域的第二次轉變開啟了中國經濟發展的新篇章。改革開放打破了思想意識上強制性和統一性的藩籬，實事求是、務實求真的思想開始普及。社會主義的意識形態的主導地位沒有改變，仍然是社會主流的意識形態，但其對于其他意識形態的壓制逐漸弱化，官方對不同意識和思想在發展上的包容性不斷提高，社會大眾開始認識和接受其他“非官方正統”思想。自由寬松的意識形態環境由南向北、由沿海地區向內陸地區的發展，從官方和社會兩個層面為多種屬性的經濟活動的開展提供了心理和制度的雙重保障，經濟增長開始沿著實事求是、穩步增長的道路不斷前進。

6.3.2　國家規劃的目標內容演變

五年規劃的文本是指導國民經濟發展的重要文件，參考楊揚、張繼平（2013）的方法，通過提取五年計劃和規劃文本的高頻詞，分析各個五年規劃時期的經濟和社會的發展重點，以NLPIR-ICTCLAS軟件對十三個五年計劃和規劃的文本進行詞頻分析，在過濾無意義詞后所得到的詞頻排名前50的高頻詞如表6-1所示。

十三個五年規劃的高頻詞變化如圖6-1和圖6-2所示。通過對高頻詞的排序變化進行比較可知，在“七五”計劃之前，“計劃”一詞頻繁出現且排名靠前，國家發展規劃的重點仍舊以行政命令配置資源的方式為主。同時，規劃內容和發展目標更加偏向經濟指標數量上的實現。改革開放之后，市場逐漸成為資源配置的手段，同時，整體發展目標更加偏向經濟和社會綜合發展，改革成為規劃制定的關鍵詞和經濟與社會發展的重要途徑，智能制造、大數據、人工智能等涉及創新的高科技產業成為經濟增長的引擎。

不同時期五年規劃的側重點有明顯不同，這表明不同時期的經濟和社會發展的重點和優先發展的領域不同。縱向比較不同時期五年規劃的關鍵詞變化，可以從歷史角度總結出新中國成立以來中國經濟發展的整體脈絡。

（1）資源配置方式的演變

從圖6-1中可以看出，以“九五”計劃為分水嶺，對資源配置方式發生了徹底改變。1949—1995年，在“一五”計劃到“八五”計劃的制定中，受到意識形態的約束和社會運動的影響，排斥市場，計劃成為資源配置的唯一方式。在“一五”至“四五”計劃時期，計劃的資源配置地位不可動搖，文本中“計劃”的概念始終排在前20位，“四五”時期排在第1位，成為指導一切國民經濟和社會生活的最高準則。從“五五”時期開始，“計劃”的排位經歷了一些起伏，但總體呈現出下降趨勢。“八五”時期，它的排名降至第32位，這是計劃在規劃文本排名前50關鍵詞中的最后一次出現。這表明隨著改革開放程度的加深，意識形態對經濟增長的桎梏正在逐漸減弱，計劃對資源配置和經濟增長的影響不斷降低。同時，“市場”關鍵詞從“九五”計劃開始進入文本關鍵詞之列。“九五”時期之后，市場在資源配置和經濟增長上的引導和促進作用不斷加強。從“九五”時期市場概念第一次出現到“十三五”時期“市場”的排名從第8逐步降至第38位，其中“十二五”到“十三五”時期的5年間，市場排名降低了14位，反映了政府對市場在資源配置、調節經濟和社會運行中的作用的認識過程。市場的引入在結束計劃經濟之后給中國經濟注入了“強心劑”，使原本偏離發展軌道的國民經濟和社會發展回歸正常。但自“十一五”時期的全球金融危機以來，西方自由市場國家的經驗教訓和市場機制在特定領域的失靈現象為中國政策制定者提供了借鑒，政府對市場的態度從盲目迷信轉向審慎對待。全球經濟一體化程度的加深也使政府在設計短期和長期發展規劃時，對市場發揮作用的領域更加謹慎。“計劃”和“市場”的排名變化不僅表現為資源配置方式的轉變，更體現了國家對中國特色經濟發展道路的探索歷程。通過研究不同時期國家規劃的內容，可以看出中國在探索經濟發展道路上對于“計劃”和“市場”的認識過程主要經歷了幾個不同的階段，這也反映在不同時期對具體經濟政策內容的制定上。

首先，社會主義意識形態背景下的完全計劃經濟階段。新中國成立后經過對資本主義經濟的改造之后，以計劃經濟為標志的社會主義經濟制度開始正式確立。在計劃經濟時期，“一五”計劃的實施比較成功，以計劃配置資源的方式使中國在短時間內快速建立了比較完備的工業體系和國民經濟體系，計劃對資源的集中調配作用被最大化地發揮出來。從“二五”計劃開始，由于領導人對于國際和國內形勢的判斷以及社會上追求速度的思想引導，計劃在調動和配置資源上的作用被扭曲，計劃目標的不理性使計劃成為阻礙國民經濟增長的“絆腳石”，截至改革開放之前，多年不理性的計劃體制對經濟增長的促進作用與預期偏離較大。其次，對“市場”的探索階段。從“九五”計劃到“十一五”規劃的這段時期，由于市場在資源配置和調動生產積極性上的巨大優勢，計劃的資源配置和經濟調節方式逐漸被邊緣化。改革開放程度的不斷加深和西方新自由主義思想的興起，以及意識形態桎梏的消除，使學術界和政策制定者對市場的信心不斷增長，市場機制逐漸成為社會主義背景下中國經濟增長的推動力。市場程度的不斷深化為中國創造了30年的經濟高速增長期，使中國經濟總量躍居世界第二。但幾次全球金融危機的發生為學界和政界對于自由市場機制的盲目自信和樂觀敲響了警鐘，計劃與市場的互補促進成為探索經濟發展道路的新階段。最后，“計劃”與“市場”的融合發展階段。在這一階段，中國在探索發展道路的過程中形成了具有中國特色的社會主義市場經濟道路。學術界對于計劃和市場的理解更加全面，計劃不再被視為市場的對立面，以市場機制主導私人經濟領域、以計劃方式調節公共服務領域成為學術界和政府的共識。“計劃”的概念已經從強制性和命令性的“指令性計劃”轉變為以調節和引導為主的“指導性計劃”。在市場程度不斷深化的同時，以計劃作為熨平經濟的輔助手段，調節市場經濟運行中發生的不理性行為，使市場能夠更好地發揮正面引導作用。

（2）社會發展目標的演變

從“計劃”和“市場”兩個關鍵詞的變化趨勢可以看出，不同時期五年規劃的發展側重不同。在發展目標上，從追求工業產值增加、經濟數量增長的階段向探索經濟與社會平衡發展、追求高質量發展的階段轉變；在政府角色職能上，從發布指令、統管一切的管理型政府向以人為本、以民為本的服務型政府轉變。

一方面，發展的目標逐漸從依靠投資和出口的數量型增長向同時調節供給和需求、追求平衡發展的質量型增長轉變。從圖6-2中可以看出，“一五”至“十三五”時期，“經濟”一詞在排序變化上呈現出波動趨勢，從“一五”時期的第16位不斷上升，在“九五”時期達到第3位，“九五”計劃之后，“經濟”在規劃文本中的排序逐漸下降，最終降至“十三五”時期的第17位。同時，“社會”在“六五”時期第一次出現在規劃文本的關鍵詞中，從第18位上升到“十三五”時期的第12位，并在“十二五”時期的排序超過“經濟”，社會發展目標的轉變逐漸由追求單一經濟指標向社會綜合指標轉變。與此對應的，在圖6-3中，“增長”概念在“一五”時期居于第11位，其后的幾個五年計劃時期，由于社會發展重點的轉變和改革，“增長”的波動程度較大，但始終是規劃的重要內容。自“十五”計劃之后，“增長”一詞沒有再出現在國家規劃的關鍵詞中。而“發展”的概念自“七五”計劃之后一直居于關鍵詞排序的首位。從“六五”計劃開始的國家發展規劃制定中，雖然經濟增長仍然是國家發展的主要目標，但相關非經濟指標的發展目標開始被納入國家規劃的內容中。從“十一五”規劃開始，社會發展目標的完成程度逐漸成為考核和評價五年規劃效果的重要方面。

另一方面，規劃文本的目標和內容變化也反映在政府對自身定位和執政理念的轉變上。從圖6-4中可以看出，“管理”在十三個五年規劃中的發展趨勢表現為：在“九五”計劃之前，“管理”的排序從“二五”時期的第46位上升至“九五”時期的第15位，并進一步上升到“十二五”時期的第7位。而在“十三五”規劃中，“管理”又降低至第22位。同時，“服務”一詞第一次出現在“十五”計劃的關鍵詞中，其重要性在隨后的三個五年規劃中不斷提升，從第19位上升至“十三五”規劃時期的第3位。受計劃經濟體制的影響，政府的管理意識從“一五”時期開始出現，并且貫穿十三個五年規劃的制定和執行。圖6-3的變化趨勢表明，自“十五”時期開始，政府對自身管理者的定位開始轉變。“服務”概念出現且重要性不斷提升，政府開始從管理型向服務型的定位轉變。在“十三五”規劃時期，重點的改革任務之一就是推進“放管服”的全面落實，提升行政機構服務質量和水平。各級政府對于自身定位的轉變促進了本地區營商環境水平的提升，助力經濟和社會的發展。

（3）經濟增長動力的演變

在實現數量增長的過程中，工業的增長至關重要。在圖6-5中，從“一五”計劃到“九五”計劃時期，“工業”在規劃文本中的排序呈下降趨勢，從最初的第1位降至“九五”時期的第34位。而自“十五”計劃開始，“工業”一詞已經從規劃文本的前50位關鍵詞中消失。這表明傳統工業在經濟增長中的重要性逐漸降低，其對經濟增長的貢獻程度逐漸減弱，由傳統工業增長拉動經濟增長的方式已經開始轉變。從“九五”計劃時期開始，“創新”的重要性逐漸顯現，從“九五”時期的第38位上升到“十三五”時期的第9位，創新已經代替工業成為經濟增長和社會發展的新的驅動力。與此同時，“資源”一詞從“七五”時期開始出現，其重要性由第48位上升到“十一五”時期的第6位，在十三五規劃時期又下降到第21位。外部資源的約束對經濟增長方式的轉型和新增長點的培育至關重要，在資源存量日益減少的情況下，經濟增長不能再依靠傳統高投入、高污染的粗放型增長方式來維系。新資源的創造成為突破經濟增長瓶頸的關鍵點，以創新、智能制造和數字經濟為代表的新產業的發展是“十五”計劃之后轉變經濟增長方式的關鍵。

另外，“改革”和“制度”也分別在“七五”計劃和“八五”計劃時期開始在規劃文本中占據重要地位。從圖6-6中可以看出，“七五”計劃時期開始，“改革”的重要性從第23位不斷提升至“十五”計劃時期的第8位，此后又逐漸降低至“十三五”時期的第25位，但在總關鍵詞排序中始終位于前1/2的位置。這表明在計劃經濟體制結束之后，“改革”成為經濟增長和社會發展的常態，以改革促發展的思想已經成為私人經濟領域和公共服務領域的主導思想。同時，“制度”從“八五”計劃時期的第24位不斷上升至“十三五”規劃時期的第8位，制度軟環境對經濟增長和社會發展的影響越來越明顯，改革的主要方向也集中在制度方面。通過對制度環境的優化和改善，創造最適宜于發展的制度框架，為經濟和社會發展提供制度保障。通過建立和改進制度條件，將經濟增長和社會發展置于合理的制度框架下，積極規避增長和發展過程中出現的問題，并且為潛在的問題提供解決方案。