6.2　“國家規劃”對經濟發展的影響機制

中國經濟發展過程伴隨著規劃的制定和演變，規劃的建立為經濟增長設定目標，為解決因經濟波動、經濟周期和外生沖擊而偏離正常發展軌道問題提供了長期目標導向。與相機決策結合，“國家規劃”成為經濟持續增長的助推器和穩定發展的濾波器。由于規劃指導方針和指標設定上的差異，不同時期的“國家規劃”對中國經濟發展的影響效果不同。“一五”時期的五年計劃以穩中求進的原則對經濟和社會發展狀態進行調研和考察，所制定的五年計劃具有規劃和指引長期經濟發展道路的作用。基于“階級斗爭”的指導原則，缺乏充分調研下的“二五”計劃至“五五”計劃在目標設定上存在冒進和偏離，計劃經濟下目標的非理性使經濟發展效果與預期存在偏差。改革開放以后，指導原則向“以經濟建設為中心”和“實事求是”的轉變使五年計劃的制定回歸理性，計劃執行效果不斷提升。

6.2.1　穩定發展道路，熨平經濟波動

首先，以發展目標穩定長期發展道路，實現發展結果的理性預期。一方面，國家規劃的制定包含一系列復雜而周密的準備工作，不同部門的前期調研和討論為規劃的發展提供了事前預防機制，保證了規劃目標的有效性、合理性和現實性。五年規劃在發展目標和方式上的繼承保證了發展道路的穩定性，提升了規劃的權威性，為不同部門的規劃執行提供了穩定的心理預期，保證了對中國特色社會主義發展道路的自信性，保障了規劃的順利實施。另一方面，中期評估為規劃的發展和執行提供了糾錯機制，為應對和解決外生沖擊提供了緩沖地帶，輔以指導性的靈活目標管理制度，使規劃的發展呈現出穩定而不僵硬、靈活而不松散的特征。通過建立良好的理性預期和管理制度，規劃執行過程中為經濟和社會發展目標的實現提供了助推作用，保證了國民經濟發展的連續性和穩定性，減少了主客觀層面可能造成的經濟波動。

其次，以經濟指標輔助市場發展，平抑經濟波動。改革開放以來，市場逐漸取代政府成為調節和指導國民經濟發展的方式，以供需和價格機制為核心，市場經濟的發展具有最大化經濟效益的能力和目標。但規劃的制定與施行與市場機制并不矛盾，合理的規劃能夠對市場經濟的失靈起到補充和調節作用。經濟處在波動中時，國家規劃以調整經濟指標來抑制或鼓勵投資的方式起到經濟穩定器的作用，以既定的量化指標和適當程度的行政干預熨平經濟波動，以有計劃的資源投放實現市場價格的相對穩定，從而補償通貨膨脹帶來的經濟和社會福利損失。

最后，國家規劃為新政策提供試驗基地，降低政策實施風險。五年計劃和規劃的最大優勢之一就是有目的性地對新的政策工具給出分散化的試驗空間（Heilmann，Melton, 2008）。改革開放以來的五年計劃和規劃在制定和實施過程中對于新政策的試驗性操作將政策效果反映在特定區域，以結果樂觀與否作為是否全面推廣的標準。這種試驗模式將新政策可能存在的負面效果控制在一定范圍內，在觀察政策效果的同時降低了政策普及的風險，避免因政策失誤而導致經濟波動和社會損失。

6.2.2　建立量化指標，提供晉升激勵

國家規劃對經濟發展產生影響的另一個機制是通過對地方官員提供正向激勵和反向約束來實現的。地方官員能力與地區經濟發展效果直接相關，地方官員的政績直接體現在本地區的經濟和社會發展水平上，而對地方官員政績的考核和評價則需要量化的指標和數據，各地區的地方發展規劃均建立在國家發展規劃的基礎上。因此，國家規劃通過具體的量化指標為行政系統提供人事晉升激勵和相關約束，促進地方官員對實現地區經濟和社會發展目標而努力。

首先，國家規劃為人事晉升提供正向激勵。國家規劃通過明確五年發展期間的重點發展目標和領域以及它們的具體數量指標，為經濟和社會發展提供具體目標和要求，為官員提供明確的執政方向。體現政績的任務完成度與晉升機會相匹配，這要求官員提升執政能力和效果。以經濟目標完成度作為晉升的正向激勵，實現地區經濟發展水平和政府執政能力的提升，促進本地區全面發展，是國家規劃以官員晉升為中介促進發展的一個作用機制。

其次，國家規劃以逆向指標提供反向約束。正向指標是考核官員和地方經濟發展的主要指標，而逆向指標的反向約束作用則從非經濟指標方面約束官員的不作為和執政目標不合理的問題。晉升激勵刺激官員完成正向指標，而超額完成的經濟指標一般意味著對環境等指標的忽視和破壞，這些逆向指標的破壞程度則成為反向懲罰的衡量標準。因此，在國家規劃中不但要求官員追求本地區的經濟效益，還要考慮到地區經濟、環境和社會的全面發展，不能顧此失彼。逆向指標的反向約束多反映在關乎民主、法制和文化等方面的軟環境上，而這些軟環境的良好運行是經濟穩定增長的前提和保障。因此，正向激勵與反向約束一起構成國家規劃通過行政官員促進經濟發展的傳導機制。

6.2.3　引導產業發展，優化資源配置

國家規劃的經濟發展側重點在于對不同產業和地區發展的布置上，以優化產業結構和地區資源配置的方式促進經濟穩步增長。因此，國家規劃對經濟發展的直接影響主要體現在對不同產業發展的優先級和重點的引導上，以及對于資源市場配置的調節和輔助上。

首先，以產業引導經濟結構變革，開發區域優勢產業，實現經濟結構全面優化。國家規劃通過產業發展促進經濟增長表現在對產業發展優先級別的判斷和安排上。通過確定主導產業、支柱產業以及重點培育新興產業等，將產業發展劃分為不同的優先級，并與地區資源和環境優勢相結合，在實現產業合理布局的同時實施區域特色發展戰略，從國家層面上對資源、產業和地區的發展實施綜合配置，為不同地區設立長期發展目標。同時，避免因地區產業和資源錯配以及重復發展、過度發展造成的經濟、環境和社會損失。

其次，實現宏觀資源配置，促進地區協調發展。市場是調節資源配置的主要方式，但市場的趨利性會導致資源配置出現過度集聚，形成資源的區域分布不平衡現象，妨礙落后地區的經濟和社會發展。與此同時，市場無法配置制度、環境等公共資源，而通過國家發展規劃對這些大資源的配置，根據不同區域的發展特點和長期規劃，有區別和有重點地向特定區域傾斜，建設最適合本地區發展需求的公共資源框架，形成各具特色的區域協調和平衡發展格局。