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6.5 國家規(guī)劃的發(fā)展經驗對中國中長期發(fā)展規(guī)劃的啟示

本章分析了國家規(guī)劃對經濟增長的影響機制,從規(guī)劃文本入手總結了國家發(fā)展規(guī)劃的內容、背景和決策模式演變,并通過計算五年規(guī)劃的目標完成度與偏離度,對十三個國家規(guī)劃的發(fā)展績效進行評估,以期在此基礎上形成對未來中長期國家規(guī)劃發(fā)展的啟示。通過對前十三個五年規(guī)劃的演變過程和實施效果的分析,可以對包括規(guī)劃制定、內容確定和績效評價“前、中、后”三個不同階段的規(guī)劃發(fā)展過程以及規(guī)劃發(fā)展指導原則產生啟示。

6.5.1 對規(guī)劃發(fā)展過程的啟示

(1)以充分調研預防潛在風險

規(guī)劃制定的調研過程是規(guī)劃發(fā)展的“前期”階段,從計劃經濟時期、商品經濟時期到市場經濟不斷完善時期,國家規(guī)劃的制定經歷了不同過程。對即將展開的“十四五”規(guī)劃和未來的中長期發(fā)展規(guī)劃,在前期的準備和制定過程中應該堅持“充分、精準、包容”的原則。首先,在規(guī)劃制定的準備工作中,應該進行全面的前期調研,充分傾聽不同階層的利益訴求,對下一個階段的發(fā)展目標和內容所涉及的相關方面進行深入的了解和考察。其次,對短期和長期規(guī)劃中涉及的不同階段的發(fā)展重點和目標進行有導向性的精準調研。不同于對發(fā)展規(guī)劃涉及內容的全方位調研,對重點發(fā)展領域的調研應在確保廣度的基礎上實現深度上的突破。長期發(fā)展規(guī)劃的重點領域會影響接下來十年乃至更長一段時間的產業(yè)結構變革和經濟發(fā)展質量提升,因此,深入的精準調研和準備工作是確保未來經濟和社會按照預期發(fā)展的前提。最后,在前期的調研過程中要秉持包容性原則,調動不同階層參與規(guī)劃制定的積極性,并對不同階層在經濟和社會發(fā)展重點問題的差異化解決方案上充分討論,協調不同群體對發(fā)展目標理解上的矛盾,將對短期和中長期發(fā)展規(guī)劃的各方面意見都納入考量范圍。

(2)以現實導向確定有效目標

規(guī)劃目標和內容的制定和執(zhí)行是發(fā)展規(guī)劃的“中期”階段,也是整個規(guī)劃中最重要的環(huán)節(jié)。首先,在“充分、精準、包容”的前期準備和調研工作的基礎上,確定短期的五年和中長期的十年乃至二十年發(fā)展規(guī)劃的目標和內容。在前十三個國家規(guī)劃中,發(fā)展重點經歷了從單一經濟增長計劃向綜合的經濟增長和社會發(fā)展計劃再到全面的經濟增長和社會發(fā)展規(guī)劃的轉變。進入新時代以來,經濟增長不再是發(fā)展規(guī)劃的唯一目標,提升環(huán)境治理、法制建設、生活質量等方面的重要性不斷凸顯。其次,規(guī)劃的具體執(zhí)行過程也是規(guī)劃發(fā)展目標能否實施的重要保證。計劃經濟與商品經濟時期五年計劃的發(fā)展效果較之社會主義市場經濟建立之后的五年規(guī)劃有較大差距,這一部分來源于計劃經濟時代計劃目標和內容制定的冒進性,另一部分來源于計劃時期的國家規(guī)劃在執(zhí)行過程中遭遇的社會不穩(wěn)定。執(zhí)行過程的不完整和不連續(xù)是造成計劃和規(guī)劃發(fā)展效果沒有達到預期的重要原因。因此,在對短期和長期規(guī)劃的制定過程中,要根據社會生產力發(fā)展水平和人民對生活高質量的要求確定不同時期規(guī)劃的發(fā)展重點,并且為規(guī)劃的執(zhí)行創(chuàng)造良好的社會和政治環(huán)境,從規(guī)劃內容和執(zhí)行能力兩方面確保規(guī)劃的發(fā)展效果。

(3)以兩階段評價提供糾錯機制

對規(guī)劃的包括期中和期末評估在內的效果評價是完整發(fā)展規(guī)劃的“后期”階段,對前一階段規(guī)劃的執(zhí)行效果進行評估是確認規(guī)劃執(zhí)行是否達能到預期的重要方式。在計劃經濟時期,國家規(guī)劃并沒有深入地對前一個五年的計劃發(fā)展效果進行總結和反思,對前一階段計劃的發(fā)展目標實現情況進行全面總結始于“十一五”規(guī)劃,這為下一時期相關指標和內容的調整和增補提供了依據。期中和期末評估應當成為規(guī)劃執(zhí)行過程中的必要環(huán)節(jié)。其中,中期評估報告是衡量和判斷本次五年規(guī)劃能否順利完成的重要指示器,通過衡量指標和內容的完成情況,期中評估的開展為五年規(guī)劃的執(zhí)行提供了一次“事中糾錯機制”。而對發(fā)展規(guī)劃的終期效果評估是開展下一個中長期規(guī)劃的基礎,“十一五”規(guī)劃以后的三個五年規(guī)劃有力地表明其執(zhí)行結果均優(yōu)于之前若干個五年計劃。此外,對長短期規(guī)劃進行期中和期末評估能夠在總結前一階段已有成果的基礎上為下一階段提供發(fā)展激勵,提升道路自信和各部門完成規(guī)劃目標的積極性。因此,有效的期中和期末評估是確保五年規(guī)劃前后承接、短期和長期規(guī)劃相互融合的重要保證。

6.5.2 對規(guī)劃指導方針的啟示

(1)堅持社會主義市場經濟基礎地位,協調宏觀調控與市場發(fā)展的關系

從對十三個國家規(guī)劃的效果評價中可以看出,市場經濟時期的計劃和規(guī)劃實施效果明顯優(yōu)于計劃經濟時期,這表明市場機制對經濟和社會發(fā)展的促進作用要優(yōu)于計劃機制。黨的十九屆四中全會已經將社會主義市場經濟確立為我國的基本經濟制度,這表明市場機制將在國民經濟和社會發(fā)展中發(fā)揮越來越重要的作用。因此,在隨后的短期和長期規(guī)劃制定中,應當以市場原則為主體和導向,進一步加大開放力度,對相關行業(yè)和領域放寬市場準入限制,提升市場對資源的配置能力和效率。但同時不能完全忽視計劃和調控的重要性,要合理把控市場無法發(fā)揮作用或作用有限的領域,輔以計劃和調控手段,實現公共資源配置和公共服務領域的發(fā)展。改革開放以后,市場影響范圍不斷擴大,計劃和調控范圍逐漸縮減。而進入新時代以來,市場程度的不斷深化、計劃調控在范圍上的減少而在水平上的提升已經成為解決不充分不平衡發(fā)展矛盾的關鍵因素。在未來的發(fā)展規(guī)劃制定中,要協調市場與計劃的關系,堅持推進市場化改革和宏觀調控水平同時提升的準則。

(2)轉變政府定位和職能,促進服務型政府轉型

在“一五”計劃至“十三五”規(guī)劃的發(fā)展中,政府在經濟和社會發(fā)展中的角色經歷了市場的替代者、市場的競爭者和市場的補充者的轉變過程。計劃經濟時期的政府排斥市場,統(tǒng)管一切,這一時期計劃執(zhí)行的總體效果并沒有達到預期。市場經濟時期的政府開始從市場的競爭者向補充者轉變。而進入“十三五”時期,市場的角色開始從管理者向服務者轉變。政府不但是規(guī)劃的制定和參與者,而且是為其他主體提供公共服務的服務者。向服務型政府轉變,簡政放權、提升服務質量和水平,不僅是今后規(guī)劃發(fā)展的重要內容,也是規(guī)劃制定中政府所要遵循的準則。政府角色從與市場爭利的競爭者轉向輔助和補充市場不足的協調者的轉變,政府定位從管理者向服務者的轉變,將政府從規(guī)劃執(zhí)行的監(jiān)管者轉變?yōu)橐?guī)劃執(zhí)行的具體參與者,強化了政府在規(guī)劃發(fā)展中的責任感,促進了規(guī)劃制定水平和發(fā)展效果的提升。


(1)“四五”計劃由于文本缺失,測算結果借鑒鄢一龍、王亞華(2012)的相關結果。

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