第二節　學會政策法律法規體系

一、學會相關法律法規概況

如前所述，中國的科技社團經歷了一個曲折向前的歷史發展進程，至今以全國學會為代表的科技社團已成為我國社會組織的重要組成部分，如何對學會進行規范化管理、進一步推進國家治理體系和治理能力的現代化，成為當下的重要課題。

學會是社會組織的重要組成部分，針對學會的相關法律規范及制度設計主要體現為對社會組織的規范管理。近年來，從中央到地方對社會組織管理的相關立法進行了有益探索，尤其是《民法總則》以及《社會團體登記管理條例》的修訂，從確立法律主體地位到規范運行等多方面為學會的發展創造了良好條件；中共中央辦公廳、國務院辦公廳也在2016年聯合下發《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》；中國科協作為全國學會的業務主管單位，通過制定規范性文件，對學會的規范化運作發揮了清晰的指向作用。從總體上看，目前我國學會管理方面的相關政策環境趨好，相關規范性法律文件正在日益完善，但是我國關于全國性學會管理的立法還比較分散，尚未形成自上而下的具有清晰體系化的管理政策體制，雖然有關指導性文件已經頒布實施，但是相關規定的原則性大于操作性，在實際落地過程中存在一定難度。

目前，我國關于學會的法律法規體系可以歸納如下：

（一）根本法——《憲法》

《憲法》作為我國的根本法，在法律效力位階中處于最高等級。《憲法》第三十五條明確規定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。”

“結社自由”，[23]即指公民為了一定的宗旨并按照一定的原則，自主、自愿、自由地組織各種社會團體進行活動的權利，至少包括三個層次的內容：其一是發起結社的自由，即公民自愿地組建社會團體的自由；其二是參與結社的自由，即公民自愿地選擇加入社團或退出社團的自由；其三是維持和組織社會團體活動的自由，即參與團體是自由、自愿的，但加入后必須按照團體行動來活動，個體自由轉為團體自由。此條規定確立了學會等社會團體組建和運行的憲法依據，也是學會管理最高位階的規范依據。結社自由作為社會生活和民主生活不可缺少的部分，是社會生活走向民主化的標志。[24]

同時，《憲法》第四十七條確立了公民有進行科學技術研究的自由，并提出國家應予鼓勵和幫助，這也為科技類社團開展相關科技領域的活動提供了最高法律依據。[25]

（二）基本法——《民法總則》

1987年《民法通則》實施以來，距今已經30余年，《民法總則》于2017年10月1日起正式施行，從《民法通則》到《民法總則》，一字之差，卻是立法精神的巨大轉變。針對我國30余年發展以來的經濟變化，《民法總則》既堅持了問題導向，著力解決了社會生活中紛繁復雜的問題，又尊重了立法規律，講法理、講體系；既尊重了民事立法的歷史延續性，又適應了當前經濟社會發展的客觀要求；既傳承了我國優秀的法律文化傳統，又借鑒了國外立法的有益經驗。在《民法總則》這個基本法律中確立非營利法人的概念和基本原則具有重要意義，將大陸法系法學理論與我國經濟制度相結合，開創了我國法人分類新模式，創新了我國市場主體的體系結構，克服了其他分類的弊端，有利于我國非營利事業的規范發展。[26]

首先，明確了非營利法人的核心標準。《民法總則》第八十七條規定：“為公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設立人或者會員分配所取得利潤的法人，為非營利法人。非營利法人包括事業單位、社會團體、基金會、社會服務機構等。”從這一條我們可以看出，判斷一個法人是否屬于非營利法人，核心標準有兩個：一個是其目的是公益目的或其他非營利目的，其他非營利目的是指為成員、會員利益而服務的互益性目的，這與我國學會為其會員服務的宗旨是一致的；另一個是不進行利潤分配，這是“非營利”含義的準確釋義，而不能偏差地理解為不能取得盈利或者利潤。而進行一定利潤分配的社會企業，雖然也可能為公益目的或者其他非營利目的服務，但不屬于非營利法人。可以說，《民法總則》對非營利法人的定義采取了“目的+利潤”的模式，即：不以營利為目的，不向成員分配利潤。

其次，對非營利法人的具體類型進行了清晰的界定。根據《民法總則》的規定，非營利法人可以進一步分為事業單位法人、社會團體法人和捐助法人三大類，而捐助法人還包括基金會、社會服務機構和宗教活動場所。通過《民法總則》的界定，我們可以看出三類社會組織的基本特征是有區別的，其中社會團體法人（包括全國學會）并不絕對只能具有互益性，也可以為公益目的服務，如最高人民法院相關司法解釋就作出過有關規定，社會團體法人可以以自己的名義提起公益訴訟，維護社會公益。《民法總則》非營利法人的制度建立在對“非營利性”判斷標準的科學把握上；同時，綜合研究了外國非營利法人的立法體例。這對于如何進行“非營利法人”制度的細化規定，明確其確立原則、內部治理結構、權利與義務、產生與退出機制等基礎性問題，對于非營利法人發揮公益作用，產生有益的社會輻射影響至關重要。[27]

最后，明確了非營利法人治理結構的基本要求。《民法總則》對不同類型的非營利法人的治理結構作出了要求，對于全國學會而言，應當設立會員大會或者會員代表大會等權力機構，設理事會等執行機構，由理事長或者會長等負責人按照法人章程的規定擔任法定代表人。《民法總則》第九十一條規定：“設立社會團體法人應當依法制定法人章程。社會團體法人應當設會員大會或者會員代表大會等權力機構。社會團體法人應當設理事會等執行機構。理事長或者會長等負責人按照法人章程的規定擔任法定代表人。”在作為上位法的民法中對學會治理結構進行明確，對正在修訂的規范社會組織的國務院相關條例具有有益的指導作用。[28]

《民法總則》此次對非營利法人的明確規定，使作為社會團體的全國學會具有了與其他類型法人同等的法律地位，為全國學會的有序健康發展提供了明確的法律依據。[29]

（三）行政法規——《社會團體登記管理條例》

1998年，國務院頒布《社會團體登記管理條例》（以下簡稱《條例》），規定國家保護社會團體依照其登記的章程進行活動，其他任何個人和組織不得非法干涉。《條例》第一條規定：“為了保障公民的結社自由，維護社會團體的合法權益，加強對社會團體的登記管理，促進社會主義物質文明、精神文明建設，制定本條例。”《條例》充分體現了國家對群眾社會團體的高度重視，同時也體現了當時我國繼續推進政治體制改革，進一步擴大社會主義民主的要求。《條例》共計40條，其中23處提及“業務主管單位”，詳細規定了業務主管單位負責社團籌備登記、成立登記、變更登記、注銷登記前的審查，年檢初審，換屆審計，以及社團的注銷清算等事宜，對社團的成立登記、監督管理等基本問題作了具體規定，為國家社團監管和社團開展相關活動提供了具體的法律依據。[30]

自《條例》頒布施行以來，社會團體不斷發展，在促進經濟發展、繁榮社會事業、創新社會治理、擴大對外交往等發面發揮了積極作用，但同時也出現了不少新情況、新問題。為了積極應對社會發展出現的新情況，2016年8月民政部在其網站上公布《社會團體登記管理條例（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）公開征求意見，與1998年《條例》相比，此次修訂主要有以下幾方面的重要變化：

首先，簡化社會團體登記程序，降低了社會團體登記門檻。《征求意見稿》第三條明確了行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會團體可以直接登記，并確定了四類直接登記社會團體的業務范圍。對于成立直接登記范圍以外的社會團體，以及法律、行政法規和國家規定必須有業務主管單位的全國性行業協會商會，應當經業務主管單位審查同意。

其次，健全了社會團體內部治理機制，明確了信息公開等監督機制。《征求意見稿》增設第五章“組織機構”，引導社會團體通過建立完善的內部治理機制，規范會員大會或者會員代表大會、理事會、監事（會）相關權利義務，健全內部監督制度，強化民主選舉、民主決策、民主管理，保障社會團體依法自治。此外，增設第六章“信息公開”，明確規定了登記管理機關、社會團體的信息公開義務，鼓勵社會公眾對社會團體進行監督，以提高社會團體透明度，提升公信力。

最后，進一步提升政府對社會團體的管理手段，增強了行政執法可操作性。在明確社會團體自律管理、鼓勵社會監督的同時，《征求意見稿》在政府監管方面作了進一步規定：加強對社會團體信用約束，探索建立社會團體及其負責人的信用記錄、異常名錄等制度；明確登記管理機關、業務主管單位的監管職責，以及登記管理機關在履行職責時對社會團體涉嫌違反該條例的行為，可以采取的措施，以保障監督管理職責的實施；登記管理機關建立相應評估、信用記錄制度，加強與業務主管單位、其他有關部門共享社會團體登記管理信息。

《社會團體登記管理條例》的新變化，通過放管結合的方式，既優化了社會團體的外部政策環境，又強化了監管措施，張弛有度，對全國學會的未來發展具有積極意義。

二、學會政策及其規范性文件概況

（一）代表性政策文件——《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》

2016年8月，為了深入貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中全會精神，進一步加強社會組織建設，激發社會組織活力，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合下發了《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》。該意見作為近年來較高層次的政策性文件，強調了社會組織管理制度改革的重要性和緊迫性，明確了改革社會組織制度促進社會組織健康有序發展的指導思想、基本原則和總體目標，并從大力培育發展社區社會組織、完善扶持社會組織發展政策、依法做好社會組織登記審查、嚴格社會組織的管理和監督、規范社會組織對外活動、加強社會組織自身建設、加強社會組織黨建等方面具體規定了社會組織改革發展方向。該文件對我國學會未來健康發展必將起到積極的助推作用。

首先，進一步凝聚了國內共識——社會組織（社會團體等）是社會主義現代化建設的重要力量。由于過去對社會組織的認識存在偏差、社會組織魚龍混雜，導致一些政府部門或對其存有戒備或將其演變成了“二政府”。此次出臺該文件，不僅充分肯定了社會組織對我國經濟社會發展的重要貢獻，還將其上升到了公民參與社會管理的一種有效途徑的高度，有助于統一認識，凝聚共識。同時，該文件明確提出改革社會組織管理制度，促進社會組織健康有序發展的三個“有利于”：有利于厘清政府、市場和社會的關系，完善社會主義市場經濟體制；有利于改進公共服務供給方式，加強和創新社會治理；有利于激發社會活力，鞏固和擴大黨的執政基礎。這三個“有利于”，實際上就是進一步肯定了社會組織的經濟價值、社會價值和政治價值。

其次，明確了社會組織未來重點發展方向——重點推進以務實態度回應社會需求。該文件提出大力培育發展社區社會組織，要求降低準入門檻、積極扶持發展、增強服務功能。對在城鄉社區開展為民服務、養老照護、公益慈善、促進和諧、文體娛樂和農村生產技術服務等活動的社區社會組織，采取降低準入門檻的辦法，支持鼓勵發展，這將有利于推進政社分開；同時，文件還就完善社會組織發展的人才政策給出了清晰的指導意見，有利于社會組織完善人才這一薄弱環節，推動更多優秀人才進入社會組織領域。總體而言，此次文件的出臺，是對社會需求的很好回應，一方面回應了對于社會組織明確定位、明確發展方向的需求，另一方面回應了社會公共服務能力不足而社會需求不斷提升的需求。

最后，明確了社會組織改革的推進措施——放管結合，明確界限，依法推進。文件指出，要處理好“放”和“管”的關系，既要簡政放權，優化服務，積極培育扶持，又要加強事中事后監管，促進社會組織健康有序發展。在這個過程中，既要認識到，我國社會組織將迎來發展的繁榮期，同時也不能回避過去存在的社會組織登記管理“重登記，輕監管”的問題，把握好放管結合的度。要促進社會組織依法健康有序發展，就要明確幾個“責”的關系：主管部門依法登記、前置審查的職責；相關部門對社會組織發起人的管理、對社會組織資金的監管、對社會組織活動的管理等職責；社會組織涉外活動監管的職責。社會組織的發展，規范要重于規模，關鍵在于加強自律，才能不斷提升社會公信力。[31]

（二）其他規范性文件

中國科協所屬全國學會開展的業務領域大致可以分為學術交流合作、繼續教育、出版服務、科學普及、科技獎勵、技術咨詢等，針對這些不同的業務領域，民政部、財政部、中國科協等分別制定了不同的具有針對性的規范性文件，對具體事項作出了具體的規定。以下針對部分事項作簡要列舉說明。

在學術交流合作方面，全國清理和規范慶典研討會論壇活動工作領導小組、民政部于2012年發布《社會組織舉辦研討會論壇活動管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。《辦法》共17條，對社會組織開展有關學術交流活動進行了明確規定，《辦法》第九條以列舉的方式規定了社會組織在開展學術活動中的禁止行為，[32]全國學會在開展活動中如果違反了該禁止性規定，可能會受到“警告、罰款、沒收違法所得、責令撤換直接負責的主管人員、限期停止活動、撤銷登記等行政處罰。構成犯罪的，依法移交司法機關追究刑事責任”[33]。

在服務性收費方面，民政部、國家發展改革委、監察部、財政部、國家稅務總局、國務院糾風辦聯合發布了《關于規范社會團體收費行為有關問題的通知》，該通知明確了社會團體收費的范圍，強調了社會團體開展的各類收費業務必須符合章程規定的業務范圍，并突出了社會團體接受捐贈及開展評比達標活動的收費事項管理規定，同時鼓勵社會團體建立獨立的財務制度。[34]

在人事管理方面，2011年9月15日，民政部印發了《關于加強社會組織專職工作人員勞動合同管理的通知》，明確了社會團體專職工作人員的范圍：“本通知所稱與社會組織簽訂《勞動合同》的專職工作人員，系指除兼職人員、勞務派遣人員、返聘的離退休人員和納入行政事業編制人員以外的所有與社會組織建立勞動關系的人員。”[35]同時，明確了各級登記管理機關的培訓與宣傳義務，強調社會組織應當加強專職人員勞動合同的日常管理。

在教育培訓工作方面，2015年，民政部印發了《關于加強和改進社會組織教育培訓工作的指導意見》，該意見從總體要求、教育培訓目標、教育培訓課程和教材開發、師資隊伍建設、教學方式方法改革、保障制度等幾方面對全國學會開展繼續教育工作進行了指導性規定，對促進全國學會繼續教育工作的開展具有積極的指導意義，尤其是在師資隊伍建設、教學方式方法改革等方面的規定，可以促進全國學會努力向具有獨立教學研究能力的專業機構方向發展，進而為培養行業人才貢獻更多力量。[36]

以上從學會開展部分專項業務和內部管理的角度列舉了有關法律規范的部分規定，關于全國學會其他方面的規范性文件，可參見本書附件一（全國學會管理規范性文件目錄）。

三、學會管理立法的特點

就目前我國關于學會管理的立法模式來看，主要采用的是規則-政策-原則模式論，除《社會團體登記管理條例》一部行政法規之外，針對社團的管理，各部委發布了大量的政策性文件，既涉及社團登記管理，也涵蓋了合同管理、財稅管理等方面。目前，行政法規作為最高效力等級的規范性文件統領該文件體系，沒有形成完整的法律-行政法規-行政規章-地方性法規-地方政府規章的法律體系，也即我國關于學會的管理，缺乏統一的專項基礎性法律作為支撐。總體來看，關于全國學會管理的立法存在以下特點：

（一）立法思想有待改進

我國社會組織管理的立法思想應該從“控制性管理型”向“培育發展型”轉變。

在計劃經濟體制之下，以“全能主義”為指導，政府不僅在大政方針等宏觀層次上具有主導性的作用，而且是很多微觀領域的管理者和執行者，其中作為社會組織的學會也被認為是其行政管理的一部分，并以管理內部事務的方式對其進行管理，學會的各項活動都處于政府部門的嚴格監控之下，其立法思路是遵循著“控制性管理”的出發點展開的。隨著經濟社會的發展逐漸建立的各種學會，有相當一部分是由政府部門創建并接受政府主導的，尤其是那些經過合法登記的、有重要影響的學會。

政府對于這些學會的主導作用，一是源自“掛靠制”，即行政機關作為主管機關必須對學會的發展負政治領導責任；二是源自“變形記”，即許多行業的管理和服務類學會直接脫胎于行政體制改革中裁并縮編的機構，因而與原有的或新設的政府管理部門保有密切的關系；三是源自“贅生法”，即政府部門在應對新的治理難題或新增的管理功能時有意培植和培育了相關的學會。這些遍布理工農醫等多個領域的科技類社團所發揮的作用都不是作為平等法律主體的作用，它們所代表的更多的不是市民社會，而是國家和政府。

我國社會組織管理的相關立法帶有濃厚的自上而下的行政監管色彩，正是這種過于行政化的傾向，導致我國學會相關立法中出現了種種現實問題。無論是內部治理、外部社會環境還是管理手段，我國的社會組織距離典型的社會組織還有明顯的差距，正因為其不成熟，才要立足于培育和引導，立足于立法管理的指導思想上由“堵”向“疏”的轉變。[37]我們主張，關于學會的管理規范，其立法思想應該從“控制性管理型”向“培育發展型”轉變。

（二）立法體系不完善

雖然《憲法》以及《民法總則》對公民的結社權以及社會團體作為非營利法人的獨立地位作出了規定，但是整體來看，學會的相關規范層次較低。因為對學會的角色認識不正確，行政主體在立法時很容易將其作為與自己同質的“下屬機關”來看待，以“義務”作為立法的出發點，忽視其實體的權利。這里的權利包括兩方面：一是作為學會存在基礎的公民結社權。我國《憲法》第三十五條明確規定了公民的結社自由，但現行的學會法律體系中并沒有其他明確的關于公民結社權的規定。二是學會作為法律主體應當享有的權力。我國立法將學會作為行政管理相對人予以規范，行政機關擁有監督管理學會的法定權力，但是學會缺乏與之對應的權力，面對政府過多的干涉，學會也無法通過法律途徑獲得自治和保護。

（三）學會管理的司法規制困難

在法治國家，司法監督應是最后的救濟手段，但是我國關于學會的主要立法都是從管理的角度出發，只是針對學會登記管理的行政程序作了相關的規定，對學會的法律地位、權利和其自治范圍內的權力，以及法律責任等實體問題卻沒有作出明確的安排。由于缺少具體的權責規定，糾紛一旦發生，自然也無法找到明確的救濟途徑。

學會因角色不同而發生地位上的差異，當其作為具有公共管理職能的主體，行使公共管理權時，若侵犯了管理相對方的合法權益，理論上相對方應以學會為被告向法院提起行政訴訟，然而學會能否成為行政訴訟的被告，在我國司法界一直存在爭議。根據《行政訴訟法》第二條的規定，行政訴訟的被告一般限于國家行政機關和法律、法規授權的組織，在司法實踐中，法院也經常以此為借口將非國家行政機關的權力性行為拒之門外。學會可以許可或者批準會員從事某項活動，甚至可以對會員實施制裁和處罰，但是如果會員對這些學會的制裁不服，學會在一般情況下很難被認定為適格的行政訴訟被告。在民事訴訟中，由于學會與成員或服務消費者之間通常沒有明確的合同等民事法律關系的標志，法院一般以“不屬于平等主體之間的民事糾紛”為由拒絕受理。當學會作為管理相對人受制于行政機關或其他法律、法規授權的組織時，若學會出現違法行為，而法律規定的缺失又導致其責任能力與實際責任的模糊，給司法機關的執法帶來困難和挑戰。例如，《社會團體登記管理條例》中只規定了登記管理機關對社團實行年度檢查，業務主管部門負責年度的初審，然而卻沒有規定違法的社會團體應承擔的法律責任，也沒有規定違反年檢制度應受到的處罰措施。

總而言之，當前學會管理立法中的種種具體制度設計中存在不合理之處，我國關于學會立法問題的根源在于學會角色定位的不明確，導致學會的法律主體地位不明確和責、權、利等相關實體規定的缺失；此外，法律的可操作性欠缺，導致各管理主體在執法過程中無所適從或者各行其是，故而無法形成統一的管理格局。糾紛一旦發生，就會因為主體法律地位不清，直接導致法律關系定性不明和救濟困難。

四、當前全國學會法律政策對學會發展的影響

通過對我國學會立法管理相關法律政策的梳理，我們不難看出，我國目前對學會管理采取的基本思路以“控制管理”為導向，重視對學會的行政審批，同時存在雙重管理、非競爭性管理等現象，對學會的稅收優惠及人力資源管理等方面的政策法規依然欠缺，雖然這種立法及管理思路防止了學會的無序發展，但是也在一定程度上限制了學會發展活力。

我國對社團組織實行雙重管理體制，簡言之，即“歸口登記、雙重負責、分級管理”，具體來說，每一個社團組織都要受到登記管理機關和業務主管單位的雙重管理。這種管理體制是計劃經濟時代的產物，與當時社會高度一體化，國家掌控一切資源的時代背景相吻合，“政府管理民間組織的首要目標是限制其發展并規避可能的政治風險，其手段則表現為通過雙重審批進行準入限制”。改革開放后，社團組織的發展仍然在政府主導下進行，傳統體制的慣性使雙重管理體制一直延續至今。但是，這種管理體制由于既沒有改變其從嚴控制的實質，又沒有細分登記管理機關和業務主管單位之間的監管職責，已經成為制約社團組織作為構建和諧社會重要力量的制度因素。[38]

相關規范體系的不健全，帶來的是部分學會發展定位不清晰，管理能力和水平較低，自律和自我管理能力較弱等問題，同時還存在類行政事業單位的諸多特點，一定程度上影響了學會作為社會主體參與社會活動的作用發揮，以學會為代表的社會組織在當下與時代賦予的社會組織的重要功能定位不相符。