029　政府法制部門通常不具有獨(dú)立行政管理職能，不對(duì)外行使行政管理職權(quán)，當(dāng)事人對(duì)政府法制部門作出的行為不服提起行政訴訟的，宜以法制部門所在人民政府為被告。——葉某來、胡某根訴浙江省人民政府信息公開案

【裁判觀點(diǎn)】

（1）行政機(jī)關(guān)組建并賦予行政管理職能但不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能力的機(jī)構(gòu)，以自己的名義作出具體行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以組建該機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)為被告。對(duì)各級(jí)政府設(shè)立的辦事機(jī)構(gòu)，如政府辦公室，法制辦公室等，其所有權(quán)依據(jù)相關(guān)組織法規(guī)定行使相關(guān)職權(quán)，并以自己名義作出相應(yīng)的行為，但發(fā)生訴訟后仍應(yīng)以相應(yīng)的政府作為名義被告。

（2）根據(jù)《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)浙江省人民政府法制辦公室主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》等規(guī)定，浙江省政府法制辦公室是浙江省政府辦事機(jī)構(gòu)，其職能定位為浙江省政府負(fù)責(zé)同志的參謀助手和法律顧問，浙江省政府法制辦公室所具體承擔(dān)的法規(guī)審查、行政復(fù)議、備案審查等工作，依法均由浙江省政府作出最終決定，浙江省政府法制辦公室本身不具有獨(dú)立的行政管理職能，也不對(duì)外行使行政管理職權(quán)其作出行為的法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)由浙江省政府承擔(dān)。

（3）當(dāng)事人因認(rèn)為浙江省政府法制辦公室未在規(guī)定期限內(nèi)提供所申請(qǐng)獲取的政府信息，堅(jiān)持以浙江省政府為被告提起行政訴訟，符合現(xiàn)行有關(guān)政府法制辦公室法律地位的規(guī)定，浙江省政府依法是適格被告。

中華人民共和國最高人民法院行政裁定書

（2017）最高法行申4870號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：葉某來。

被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）：浙江省人民政府。住所地：浙江省杭州市省府路8號(hào)。

法定代表人：袁家軍，省長。

一審原告、二審上訴人：胡某根。

再審申請(qǐng)人葉某來、胡某根訴被申請(qǐng)人浙江省人民政府（以下簡稱浙江省政府）政府信息公開一案，浙江省杭州市中級(jí)人民法院于2016年7月14日作出（2015）浙杭行初字第389號(hào)行政裁定，駁回葉某來、胡某根的起訴。葉某來、胡某根不服提起上訴后，浙江省高級(jí)人民法院于2016年12月8日作出（2016）浙行終985號(hào)行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。葉某來仍不服，在法定期限內(nèi)向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙１驹阂婪ńM成由審判員耿寶建擔(dān)任審判長并主審、審判員白雅麗、汪軍參加的合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

一審法院認(rèn)為，葉某來、胡某根向浙江省人民政府法制辦公室（以下簡稱浙江省政府法制辦公室）郵寄《政府信息公開申請(qǐng)表》，申請(qǐng)公開浙江省政府法制辦公室制作的文件。浙江省政府法制辦公室作為浙江省政府直屬機(jī)構(gòu)，屬于信息公開義務(wù)主體，其在信息公開訴訟中具有獨(dú)立的訴訟主體資格。葉某來、胡某根以浙江省政府為被告提起訴訟，被告主體資格不適格。葉某來、胡某根經(jīng)人民法院釋明后，仍不同意變更被告。因此，裁定駁回葉某來、胡某根的起訴。葉某來、胡某根不服，提起上訴。

二審法院以基本相同的事實(shí)和理由，裁定駁回上訴，維持一審裁定。

葉某來向本院申請(qǐng)?jiān)賹彛?qǐng)求撤銷二審法院裁定，確認(rèn)浙江省政府不按時(shí)提供政府信息的具體行政行為違法。其申請(qǐng)?jiān)賹彽闹饕聦?shí)和理由：根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《執(zhí)行解釋》）第二十條第一款、第二款規(guī)定，浙江省政府法制辦公室作為浙江省政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不是獨(dú)立的訴訟主體，葉某來以浙江省政府為被告提起行政訴訟，符合法定起訴條件。

本院認(rèn)為：本案的爭議焦點(diǎn)是對(duì)政府法制辦公室的行為不服引發(fā)訴訟的，應(yīng)當(dāng)以政府法制辦公室還是同級(jí)政府為被告。

行政訴訟中的被告是被原告起訴到法院的、由法院通知應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)。“誰行為，誰被告”是確定行政訴訟被告的基本原則。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告。”但同時(shí)，由于行政管理的多樣性以及行政主體資格的復(fù)雜性，可能出現(xiàn)實(shí)施行為主體與承擔(dān)法律責(zé)任主體的不一致性。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》[8]第二十條第一款即規(guī)定，行政機(jī)關(guān)組建并賦予行政管理職能但不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能力的機(jī)構(gòu)，以自己的名義作出具體行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以組建該機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)為被告。而對(duì)于各級(jí)政府設(shè)立的辦事機(jī)構(gòu)，如政府辦公室，法制辦公室等，其所有權(quán)依據(jù)相關(guān)組織法規(guī)定行使相關(guān)職權(quán)，并以自己名義作出相應(yīng)的行為，但發(fā)生訴訟后仍應(yīng)以相應(yīng)的政府作為名義被告。根據(jù)《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》、《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》（國發(fā)〔2013〕14號(hào)）以及《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)浙江省人民政府法制辦公室主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（浙政辦發(fā)〔2009〕127號(hào)）等規(guī)定，浙江省政府法制辦公室是浙江省政府辦事機(jī)構(gòu)，其職能定位為浙江省政府負(fù)責(zé)同志的參謀助手和法律顧問，浙江省政府法制辦公室所具體承擔(dān)的法規(guī)審查、行政復(fù)議、備案審查等工作，依法均由浙江省政府作出最終決定，浙江省政府法制辦公室本身不具有獨(dú)立的行政管理職能，也不對(duì)外行使行政管理職權(quán)。因此，浙江省政府法制辦公室所作出的行為，其法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)由浙江省政府承擔(dān)。本案葉某來、胡某根因認(rèn)為浙江省政府法制辦公室未在規(guī)定期限內(nèi)提供所申請(qǐng)獲取的政府信息，堅(jiān)持以浙江省政府為被告提起行政訴訟，符合現(xiàn)行有關(guān)政府法制辦公室法律地位的規(guī)定。一、二審法院以其起訴的被告主體不適格為由，裁定駁回其起訴和上訴，可能存在適用法律錯(cuò)誤情形。

綜上，葉某來的再審申請(qǐng)符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第一項(xiàng)規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款規(guī)定，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》[9]第七十四條、第七十七條第二款之規(guī)定，裁定如下：

一、本案由本院提審；

二、再審期間，中止原裁定執(zhí)行。

審判長：耿寶建；審判員：白雅麗、汪軍；書記員：周萍

二〇一七年九月二十八日