026　行政機關(guān)職權(quán)變更的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機關(guān)是被告。——王某南訴江蘇省常州市武進區(qū)人民政府土地行政管理案

【裁判觀點】

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》的規(guī)定，縣級以上人民政府具有核發(fā)國有土地使用權(quán)證書，確認使用權(quán)的法定職責。此后，包括土地登記在內(nèi)的不動產(chǎn)登記法律制度發(fā)生了變化。2015年3月1日起施行的《不動產(chǎn)登記暫行條例》施行后，單一的土地登記已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椴粍赢a(chǎn)統(tǒng)一登記，原不同登記機關(guān)的職責整合到不動產(chǎn)登記機構(gòu)。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第六款規(guī)定，行政機關(guān)被撤銷或者職權(quán)變更的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機關(guān)是被告。原告起訴要求撤銷《不動產(chǎn)登記暫行條例》施行前人民政府頒發(fā)國有土地使用證行為的，應(yīng)當以繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機關(guān)即不動產(chǎn)統(tǒng)一登記機構(gòu)為被告。

中華人民共和國最高人民法院行政裁定書

（2017）最高法行申137號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：王某南。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：江蘇省常州市武進區(qū)人民政府。

法定代表人：戴士福。

一審第三人：常州湖濱置業(yè)有限公司。住所地：江蘇省常州市武進區(qū)。

法定代表人：湯國強。

再審申請人王某南訴被申請人江蘇省常州市武進區(qū)人民政府（以下簡稱武進區(qū)政府）土地行政管理一案，江蘇省常州市中級人民法院于2016年7月14日作出（2015）常行初字第50號行政裁定，駁回王某南的起訴。王某南不服提起上訴后，江蘇省高級人民法院于2016年11月28日作出（2016）蘇行終1291號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。王某南仍不服，在法定期限內(nèi)向本院申請再審。本院依法組成由審判員白雅麗擔任審判長并主審，審判員耿寶建、汪軍參加的合議庭，對本案進行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

一、二審法院查明：2008年8月1日，一審第三人常州湖濱置業(yè)有限公司（以下簡稱湖濱公司）通過掛牌出讓競得位于武××區(qū)××湖濱路××路西北角、面積為32120平方米、編號2008054號地塊的國有建設(shè)用地使用權(quán)。同年8月11日，湖濱公司與常州市國土資源局簽訂編號為3204832008CR0005的國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同。湖濱公司依約繳清了土地出讓金及相關(guān)稅費。2009年10月3日，經(jīng)湖濱公司申請，武進區(qū)政府在進行地籍調(diào)查并完成審查程序后，作出準予發(fā)證的決定。2009年12月7日，武進區(qū)政府批準頒發(fā)了武國用（2009）第1206262號《國有土地使用證》。另查明，王某南于2010年3月16日與武進區(qū)牛塘鎮(zhèn)人民政府簽訂拆遷安置補償協(xié)議，雙方在協(xié)議中約定了包括拆遷補償款和位于天逸安置區(qū)的安置房屋等內(nèi)容。又查明，2015年10月，常州市確定由常州市國土資源局承擔不動產(chǎn)登記職責。王某南提起本案行政訴訟，請求：撤銷武進區(qū)政府于2009年12月7日批準頒發(fā)武國用（2009）第1206262號《國有土地使用證》的行政行為并由其承擔訴訟費用。

一審法院認為，根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》第七條第一款規(guī)定，結(jié)合《常州市政府辦公室關(guān)于印發(fā)常州市不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作實施方案的通知》（常政辦發(fā)2015第114號）以及《常州市編委關(guān)于整合不動產(chǎn)登記職責的通知》（常編2015第79號）的具體規(guī)定，明確從2015年10月起，常州市范圍內(nèi)的不動產(chǎn)登記的法定職責已經(jīng)確定由常州市國土資源局承擔。王某南訴請撤銷涉案的武國用（2009）第1206262號《國有土地使用證》的行政行為，根據(jù)上述行政法規(guī)及相關(guān)規(guī)范性文件規(guī)定，本案武進區(qū)政府已不具有作出該行政行為的法定職責，該職責應(yīng)由變更后的行政主體承擔。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十三條第一款[2]以及《最高人民法院關(guān)于適用若干問題的解釋》第三條第一款第（三）項[3]的規(guī)定，本案武進區(qū)政府因職權(quán)調(diào)整已無作出被訴行政行為的法定職責。在王某南已當庭知道并接受一審法院法律釋明之后仍不作同意變更被告的明確表示后，一審法院裁定駁回王某南的起訴。

二審法院認為，武進區(qū)政府在一審訴訟中已經(jīng)不具有國有土地使用權(quán)登記、頒證的法定職責，本案適格的行政訴訟被告應(yīng)當是常州市國土資源局。王某南上訴稱，其起訴的是武進區(qū)政府決定批準頒發(fā)涉案國有土地證的行政行為，并非土地登記行為。根據(jù)《土地登記辦法》[4]第三條第二款規(guī)定：“申請人應(yīng)當依照本辦法向土地所在地的縣級以上人民政府國土資源行政主管部門提出土地登記申請，依法報縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)土地權(quán)利證書……”頒發(fā)土地權(quán)屬證書屬于土地登記行為的外化，并不具有獨立的可訴性，王某南的該上訴理由不能成立。因此，裁定駁回上訴，維持一審裁定。

王某南向本院申請再審，請求撤銷二審裁定，指令一審法院對本案進行實體審理并作出公正判決。其申請再審的事實與理由為：一、二審裁定認定事實不清，適用法律錯誤。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第五十三條規(guī)定，被申請人武進區(qū)政府具有決定批準頒發(fā)土地證的職責。再審申請人起訴的是武進區(qū)政府決定頒發(fā)國有土地使用證的行為，并不是該證的登記行為。因此，再審申請人的起訴沒有錯列被告。

本院認為，本案爭議的焦點是誰為適格的行政訴訟被告。《中華人民共和國土地管理法》第五十三條規(guī)定，經(jīng)批準的建設(shè)項目需要使用國有建設(shè)用地的，建設(shè)單位應(yīng)當持法律、行政法規(guī)規(guī)定的有關(guān)文件，向有批準權(quán)的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出建設(shè)用地申請，經(jīng)土地行政主管部門審查，報本級人民政府批準。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第五條規(guī)定，單位和個人依法使用的國有土地，由土地使用者向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)國有土地使用權(quán)證書，確認使用權(quán)。本案中，武進區(qū)政府基于湖濱公司的申請于2009年12月7日頒發(fā)《國有土地使用證》的行為，即屬于上述規(guī)定的情形。此后，包括土地登記在內(nèi)的不動產(chǎn)登記法律制度發(fā)生了變化。2015年3月1日起施行的《不動產(chǎn)登記暫行條例》第一條規(guī)定：“為整合不動產(chǎn)登記職責，規(guī)范登記行為，方便群眾申請登記，保護權(quán)利人合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》等法律，制定本條例。”《不動產(chǎn)登記暫行條例》以《中華人民共和國物權(quán)法》為依據(jù)，吸收借鑒相關(guān)登記辦法的內(nèi)容，對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記方面的一系列重要制度予以了明確。該條例第二條規(guī)定：“本條例所稱不動產(chǎn)，是指土地、海域以及房屋、林木等定著物。”第七條規(guī)定：“不動產(chǎn)登記由不動產(chǎn)所在地的縣級人民政府不動產(chǎn)登記機構(gòu)辦理；直轄市、設(shè)區(qū)的市人民政府可以確定本級不動產(chǎn)登記機構(gòu)統(tǒng)一辦理所屬各區(qū)的不動產(chǎn)登記。”基于上述規(guī)定，《不動產(chǎn)登記暫行條例》施行后，本案所涉單一的土地登記已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椴粍赢a(chǎn)統(tǒng)一登記，原不同登記機關(guān)的職責整合到不動產(chǎn)登記機構(gòu)。本案王某南訴請撤銷武進區(qū)政府2009年12月7日頒發(fā)的武國用（2009）第1206262號《國有土地使用證》。土地權(quán)屬證書是土地登記的載體，因此本案被訴行政行為仍是土地權(quán)屬登記行為。王某南申請再審主張，其起訴的是武進區(qū)政府決定頒發(fā)國有土地使用證的行為而不是該證的登記行為，系對法律法規(guī)的誤解。根據(jù)常州市相關(guān)部門制定的《常州市政府辦公室關(guān)于印發(fā)常州市不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作實施方案的通知》《常州市編委關(guān)于整合不動產(chǎn)登記職責的通知》等規(guī)范性文件，從2015年10月起，常州市范圍內(nèi)的不動產(chǎn)登記的法定職責統(tǒng)一由常州市國土資源局承擔，即原武進區(qū)政府行使的土地登記職權(quán)由常州市國土資源局承繼。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第六款的規(guī)定，行政機關(guān)被撤銷或者職權(quán)變更的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機關(guān)是被告。因此，武進區(qū)政府已不是本案的適格被告。在一審法院已釋明變更被告的情況下王某南仍拒絕變更，一、二審法院根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第（三）項[5]之規(guī)定，裁定駁回起訴，并無不當。

綜上，再審申請人王某南的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條，《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定如下：

駁回再審申請人王某南的再審申請。

審判長：白雅麗；審判員：耿寶建、汪軍；法官助理：陸陽；書記員：周志興

二○一七年四月十五日