012　行政機關為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、咨詢等過程性行為，一般不屬于行政復議受理范圍和行政訴訟受案范圍。——沈某華訴江蘇省公安廳行政撤銷及履行法定職責案

【裁判觀點】

公民、法人或者其他組織對行政機關為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、咨詢等過程性行為不服的，通常不能申請行政復議或者提起行政訴訟，除非該行為具有事實上的最終性，并影響公民、法人或者其他組織的合法權益。

中華人民共和國最高人民法院行政裁定書

（2017）最高法行申4409號

再審申請人（一審起訴人、二審上訴人）：沈某華。

再審申請人沈某華訴江蘇省公安廳行政撤銷及履行法定職責一案，江蘇省南京市中級人民法院于2016年10月24日作出（2016）蘇01行初527號行政裁定，對沈某華的起訴不予立案。沈某華不服提起上訴后，江蘇省高級人民法院于2016年12月30日作出（2016）蘇行終1486號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。沈某華仍不服，在法定期限內向本院申請再審。本院依法組成由審判員白雅麗擔任審判長并主審，審判員耿寶建、馬東旭參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

一、二審法院查明：2016年9月29日，江蘇省公安廳作出蘇公復不受字〔2016〕1號《行政復議申請不予受理決定書》。該決定書稱：延長辦理期限審批屬于公安機關辦理行政處罰案件過程中的一個程序，你的行政處罰案件已經經過行政復議和行政訴訟，人民法院在訴訟過程中，對該案的實體和程序進行了全面審查并依法作出了判決。因此，根據《中華人民共和國行政復議法實施條例》第二十八條第七項之規定，你的行政復議申請不屬于行政復議受理范圍。決定不予受理。另，如果你認為延長辦案期限程序和行政處罰決定違法，對行政訴訟判決不服，可以依法提起上訴。另查明，沈某華以無錫市公安局新吳分局、無錫市人民政府為被告，向江蘇省無錫高新技術產業開發區人民法院提起訴訟，請求撤銷無錫市公安局新吳分局作出的新公（旺）行罰決字〔2015〕753號行政處罰決定書及無錫市人民政府作出的〔2015〕錫行復42號行政復議決定書。

一審法院認為，《中華人民共和國行政復議法》第十六條第二款規定，公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，人民法院已經依法受理的，不得申請行政復議。本案沈某華已就所訴事項提起行政復議及行政訴訟，因此，沈某華再次以同一事由向江蘇省公安廳提起行政復議申請，江蘇省公安廳作出蘇公復不受字〔2016〕1號《行政復議申請不予受理決定書》并無不當。綜上，沈某華的起訴不符合人民法院行政訴訟的受理條件。據此，依據《中華人民共和國行政復議法》第十六條第二款，《中華人民共和國行政訴訟法》第五十一條第二款之規定，裁定對沈某華的起訴，不予立案。

二審法院認為，根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第二款第六項[17]的規定，對“對公民、法人或者其他組織的權利義務不產生實際影響的行為”不服提起行政訴訟的，不屬于人民法院行政案件受案范圍。本案中，沈某華認為無錫市公安局延長辦案期限行為違法，向江蘇省公安廳申請行政復議，江蘇省公安廳作出蘇公復不受字〔2016〕1號《行政復議申請不予受理決定書》，以延長辦案期限是行政處罰案件中的程序，且因相關行政處罰案件已經人民法院審理為由，決定不予受理。該復議決定書的內容對沈某華的權利義務不產生實際影響，故沈某華對該復議決定書不服提起的訴訟不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。沈某華的上訴請求不能成立，一審裁定不予立案并無不當。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項規定，裁定駁回上訴，維持一審裁定。

沈某華向本院申請再審，請求撤銷一、二審裁定，依法發回重審。其申請再審的事實與理由為：再審申請人在起訴無錫市公安局新吳分局、無錫市人民政府治安行政處罰一案庭審中，無錫市公安局新吳分局出示《呈請延長辦理期限報告書》，無錫市公安局負責領導審核批示同意延長辦案期限60日，明顯違反法律規定。本案所訴行政行為與處罰決定指向行政行為并不相同，承擔責任就不相同，一、二審法院沒有依法立案審查錯誤。

本院認為，《中華人民共和國行政復議法》第二條規定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，向行政機關提出行政復議申請，行政機關受理行政復議申請、作出行政復議決定，適用本法。一般而言，可申請行政復議的行政行為，應當是行政主體直接設定行政相對人權利義務或者對相對人權利義務直接產生影響、對外發生法律效果的行為，也即行政管理活動的最終行政決定。一般不包括行政主體在作出最終行政決定過程中針對程序性事項所作的決定和處理。此類針對程序性事項所作的行為以及過程性行為雖具有一定法律意義，也會間接影響相對人權利義務，但它的法律效果是依附并被最終的行政決定所吸收，除非過程性行為具有獨立的價值且對當事人權利義務產生重大影響。對過程性行為合法性的評價，可以在對最終的行政決定合法性評價中一并進行，過程性、程序性行為存在違法情形的，可能會導致最終的行政決定被認定為違法。依據《中華人民共和國行政復議法》第二十八條，《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條、第七十條、第七十四條的規定，行政行為是否符合法定程序是行政復議機關和人民法院審查行政行為合法性的重要方面，行政行為違反法定程序的，行政復議機關和人民法院有權予以撤銷并可責令重作；行政行為程序輕微違法，但對當事人權利不產生實際影響的，人民法院可以判決確認違法而不撤銷行政行為。因此，行政主體在行政程序中所作的程序性行為以及過程性行為的合法性問題，可以在對最終的行政決定的合法性審查中予以解決。對于是在最終行政決定作出后，甚至行政相對人已對最終的行政行為申請復議或提起訴訟的情況下，當事人再對過程性行為、程序性行為單獨提起行政訴訟，顯然已不再具有訴的利益，不再具備訴訟的必要性和實效性。因此，行政主體程序性行為、過程性行為，通常不能單獨申請行政復議或提起訴訟，除非該程序性行為具有事實上的最終性，并影響公民、法人或者其他組織的合法權益。

本案中，再審申請人沈某華認為無錫市公安局批準延長辦案期限行為違法，向江蘇省公安廳申請行政復議。無錫市公安局批準延長辦案期限，屬辦理治安行政處罰案件中的程序性行為，不直接對沈某華增加義務或減損權利，即使存在超過辦案期限的問題，也只能在針對行政處罰所提起的案件中進行審查，而不能單獨就行政處罰案件辦案期限問題申請行政復議。事實上，沈某華已就無錫市公安局新吳分局作出的新公（旺）行罰決字〔2015〕753號行政處罰決定向人民法院提起行政訴訟，人民法院在該案中對延長辦案期限問題進行了審查并作出評價。嗣后，沈某華又單獨就延長辦案期限問題向江蘇省公安廳申請行政復議，江蘇省公安廳根據《中華人民共和國行政復議法》第十六條第二款有關公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，人民法院已經依法受理的，不得申請行政復議的規定，決定不予受理，符合法律規定。一、二審法院對沈某華不服江蘇省公安廳不予受理決定提起的訴訟，應當依法判決駁回訴訟請求，但一、二審法院分別以裁定方式不予立案和駁回上訴，適用法律錯誤。但考慮到江蘇省公安廳對被訴行政行為作出不予受理決定符合法律規定，沈某華的訴訟請求從實體上不能支持，為避免訴累，本案不再啟動再審程序。

綜上，沈某華的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條，《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規定，裁定如下：

駁回再審申請人沈某華的再審申請。

審判長：白雅麗；審判員：耿寶建、馬東旭；書記員：周志興

二○一七年八月三十一日