007　上下級行政機關之間作出的請示、批復等內部行政行為，通常不產生外部法律效力，不屬于行政訴訟受案范圍。——王某宏訴宣城市人民政府房屋拆遷行政決定案

【裁判觀點】

上下級行政機關之間的請示、批復等內部行政行為，通常不會直接設定和影響當事人的權利義務，不屬于行政訴訟的受案范圍。當事人可以依法直接起訴具有法定職權的行政機關作出的發(fā)生法律效力且對其權利義務直接產生影響的行政行為。

中華人民共和國最高人民法院行政裁定書

（2016）最高法行申275號

再審申請人（一審起訴人、二審上訴人）：王某宏。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：宣城市人民政府。

王某宏訴宣城市人民政府房屋拆遷行政決定一案，不服安徽省高級人民法院（2015）皖行終字第5號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進行審查，現已審查完畢。

王某宏申請再審稱：2013年11月6日，宣城市人民政府在未給王某宏任何法律文書且未進行任何告知的情況下，將王某宏位于宣城市宣州區(qū)澄江辦事處廟埠村徐村組×號的房屋強制拆除。2013年12月17日，王某宏得知宣城市人民政府針對王某宏唯一的農村住宅房屋作出了宣政秘〔2013〕190號《宣城市人民政府關于對王某宏戶違法建設實施強制拆除的決定》（以下簡稱《190號決定》）。該《190號決定》的具體行政行為沒有事實依據與法律依據，嚴重侵犯了王某宏的合法權益。（一）因《190號決定》是宣城市人民政府實施的法律行為，對特定事項（王某宏的房屋）作出，對外產生了法律效力，影響了王某宏的權利和義務，符合具體行政行為的要素，具有可訴性。原審法院把《190號決定》認為是行政機關的內部管理行為，屬于不可訴的具體行政行為是錯誤的。（二）《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十九條[7]規(guī)定“當事人不服經上級行政機關批準的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應當以在對外發(fā)生法律效力的文書上署名的機關為被告”。宣城市城市管理行政執(zhí)法局在對王某宏戶作出強制拆除決定前，向宣城市政府進行了請示，宣城市人民政府對請示作出了《190號決定》，并且加蓋了公章，所以宣城市人民政府是本案適格被告，王某宏當然可以對其作出的批準強拆決定行為提起行政訴訟。（三）原審法院認為王某宏的訴訟請求不屬于行政訴訟的受案范圍錯誤。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條，《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條的規(guī)定，《190號決定》侵犯了王某宏的財產權，王某宏當然可以提起行政訴訟。（四）行政訴訟救濟途徑的目的在于保障公民能夠充分地行使其行政訴訟權，保護自己的合法權益，如果公民的行政訴訟權得不到保障，容易激化矛盾，不利于行政糾紛的早日解決，不利于社會穩(wěn)定。（五）根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十二條規(guī)定，人民法院接到起訴狀，經審查，應當在七日內立案或者作出裁定不予受理。王某宏向一審法院提起訴訟的時間為2013年12月份，而一審法院直到2014年11月21日才作出一審裁定，大大超過了法律規(guī)定的七日的時間，屬于嚴重的程序違法，但二審法院未予認定。綜上，請求：依法撤銷一、二審行政裁定；判令一審法院或貴院依法對本案進行實體審理，改判撤銷作出的《190號決定》的具體行政行為。

本院經審查認為：王某宏的訴訟請求是撤銷宣城市人民政府作出的《190號決定》。但該決定系宣城市人民政府針對宣城市城市管理執(zhí)法局就強制拆除王某宏違法建設的請示而作出，未向王某宏送達，且宣城市城市管理行政執(zhí)法局收到該決定后，于2013年6月28日作出了宣城管強拆字〔2013〕第13024號強制拆除決定，并據此強制拆除了王某宏的房屋。故對外發(fā)生法律效力的應是宣城管強拆字〔2013〕第13024號強制拆除決定，而非《190號決定》。原審法院認定宣城市人民政府作出《190號決定》的行為實質屬于上下級行政機關之間的內部行為，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，并無不當。王某宏主張《190號決定》嚴重侵犯其合法權益，人民法院應當受理的理由不能成立。

《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十九條[8]規(guī)定“當事人不服經上級行政機關批準的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應當以在對外發(fā)生法律效力的文書上署名的機關為被告”。本案中，強制拆除王某宏房屋的法律依據以及對王某宏權利有實際影響的是宣城管強拆字〔2013〕第13024號強制拆除決定，該決定才是對外發(fā)生法律效力的文書，署名機關應是宣城市城市管理行政執(zhí)法局，而非宣城市人民政府。故王某宏認為宣城市人民政府對宣城市城市管理行政執(zhí)法局的請示作出了批準決定，加蓋了公章，其可以對宣城市人民政府作出的批準強拆決定行為提起行政訴訟，無法律依據。

至于王某宏提出一審法院超期立案的問題，再審期間王某宏未向本院提交相關證據予以佐證。況且，即使存在超期立案的瑕疵問題，亦不影響本案的最終審查結果。

綜上，王某宏的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的再審條件。依據《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》[9]第七十四條的規(guī)定，裁定如下：

駁回王某宏的再審申請。

審判長：劉雪梅；代理審判員：劉京川、賈亞奇；書記員：張海婷

二○一六年六月六日