第四章　行政處罰的管轄和適用

第二十條　【行政處罰的管轄】行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。法律、行政法規另有規定的除外。

注釋　[行政處罰管轄原則的例外]

只有法律、行政法規可以對行政處罰管轄另行規定。主要體現在：

（1）由鄉級人民政府管轄。鄉級人民政府作為我國的基層政權，在實施行政管理活動時，經常會遇到某些情節輕微、影響較小的違法案件。對這些案件，法律、行政法規往往授權鄉級人民政府直接處理。

（2）由縣級以上地方人民政府管轄。地方人民政府對于本行政區域內較為重大的案件，依照法律、行政法規的規定，有時也會直接實施管轄。

（3）由縣級以上人民政府工作部門設立的派出機構管轄。這類情況主要存在于海關、稅務、工商等少數部門，如《工商行政管理所條例》第8條規定，工商行政管理所可以對一定范圍的違法行為，以自己的名義實施處罰。

（4）由國務院或者國務院工作部門管轄。這一般是針對案情特別重大或者影響國家利益的違法行為而言的。

（5）由法律、行政法規規定的其他行政機關管轄。如行為人在海上實施違法行為，就可能規定由發現地的行政機關管轄；行為人住所地的行政機關管轄更為方便的，也可能規定由行為人住所地的行政機關管轄。

參見　《治安管理處罰法》第91條；《海關行政處罰實施條例》第3、4條；《教育行政處罰暫行實施辦法》第5條

第二十一條　【行政處罰的指定管轄】對管轄發生爭議的，報請共同的上一級行政機關指定管轄。

注釋　行政處罰的指定管轄是上級行政機關指定下一級行政機關對某一具體的違法行為行使處罰管轄權的活動。根據本條規定，行政處罰的指定管轄適用于對管轄發生爭議的場合。所謂對管轄發生爭議，是指兩個或者兩個以上的行政處罰主體在實施行政處罰時，發生相互推諉或者爭奪管轄的現象。

指定管轄還可以發生在因特殊原因而使管轄權不明的場合。特殊原因包括法律上的原因和事實上的原因。前者又分為兩種：一是有管轄權的行政機關根據上級機關的決定被撤并，而承受其權利義務的機關尚未明確的；二是有管轄權的行政機關的全部執法人員都與當事人有利害關系而被決定回避。后者是一種客觀上的原因，比如，某地發生重大突發事件，致使有管轄權的行政機關陷于癱瘓；又如，由于出現某種情況特別復雜的違法行為，導致無法確定有管轄權的行政機關。對由于特殊原因產生的管轄空白，一般由原因發生地或者違法行為發生地的地方人民政府或者其上一級人民政府指定管轄。

需要指出的是，根據法律規定作出指定管轄的機關是發生管轄權爭議機關的共同“上一級”行政機關。上一級機關與上級機關有所不同。“上一級”機關是要求僅高一個層級的機關。當然，對于某一具體的有管轄權爭議的機關來說，可能由于爭議各方的層級不同，它們“共同的上一級”機關就可能不是僅高一個層級的機關。

第二十二條　【構成犯罪案件的移送】違法行為構成犯罪的，行政機關必須將案件移送司法機關，依法追究刑事責任。

參見　《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》

第二十三條　【改正違法行為】行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。

注釋　改正違法行為的措施，除恢復原狀外，還包括賠償損失、消除影響、采取措施防范違法行為再次發生等多種方式，其實質是要求違法者認真承擔責任，并杜絕同類事件再次發生。

第二十四條　【同一行為不得重復處罰】對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。

注釋　本條規定含有兩層意思：（1）對當事人的同一個違法行為，可能存在兩次以上的行政處罰；（2）對當事人同一個違法行為需要給予兩次以上行政處罰的，不允許給予兩次以上的罰款處罰。但是，以下幾種情況不受本條規定的限制：（1）行政機關作出的罰款處罰因為法定事由被撤銷，但根據具體情況仍需要對違法行為進行處理的，行政機關依法重新作出罰款的處罰。（2）行政機關對違法行為同時適用了罰款和其他處罰，罰款執行后，其他處罰因為客觀原因無法執行，于是行政機關依法將其他處罰變更為罰款。（3）行政機關作出罰款決定后，行為人有能力履行而拒不履行，行政機關依法提高原罰款數額。

第二十五條　【對未成年人處罰的限制】不滿14周歲的人有違法行為的，不予行政處罰，責令監護人加以管教；已滿14周歲不滿18周歲的人有違法行為的，從輕或者減輕行政處罰。

注釋　[監護人]

這里所說的監護人，根據我國《民法總則》第27條的規定，父母是未成年子女的監護人。未成年人的父母已經死亡或者沒有監護能力的，由下列有監護能力的人按順序擔任監護人：（一）祖父母、外祖父母；（二）兄、姐；（三）其他愿意擔任監護人的個人或者組織，但是須經未成年人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門同意。

參見　《治安管理處罰法》第12條、第21條

第二十六條　【對精神病人處罰的限制】精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為時有違法行為的，不予行政處罰，但應當責令其監護人嚴加看管和治療。間歇性精神病人在精神正常時有違法行為的，應當給予行政處罰。

注釋　精神病人在實施違法行為時是否屬于不能辨認或者不能控制自己行為，必須由精神病學專家進行鑒定，不能僅憑當事人或者其親屬提供的醫療證明確認。

參見　《治安管理處罰法》第13條

第二十七條　【從輕、減輕、不予處罰的條件】當事人有下列情形之一的，應當依法從輕或者減輕行政處罰：

（一）主動消除或者減輕違法行為危害后果的；

（二）受他人脅迫有違法行為的；

（三）配合行政機關查處違法行為有立功表現的；

（四）其他依法從輕或者減輕行政處罰的。

違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。

注釋　[從輕處罰]

從輕處罰，是指行政機關在法定的處罰方式和處罰幅度內，對有違法行為的當事人在數種處罰方式所允許的幅度內適用較低限的處罰。從輕處罰并不是絕對要適用最輕的處罰方式和最低的處罰幅度，而是由行政機關在具體的違法案件中，根據法定或者酌定的從輕情節予以裁量。

[減輕處罰]

減輕處罰，是指行政機關對有違法行為的當事人在法定的處罰幅度最低限以下適用行政處罰。減輕處罰是對當事人科以低于法定最低限的處罰，但減輕處罰不是毫無限制地減輕，它必須是有減輕處罰的情節，而且體現過罰相當的原則。在程度上，它應位于從輕處罰與免除處罰之間，而不得逾越這一范圍，處罰減輕的程度不得達到免除處罰的程度。

[不予處罰]

不予處罰，是指行政主體依照法律、法規的規定，因為有法定事由存在，對本應給予處罰的違法行為人免除對其適用行政處罰。

[從重處罰]

在從輕處罰、減輕處罰和不予處罰的法定情節之外，還存在另外一種行政處罰適用的法定情節，即從重處罰的法定情節。從重處罰是與從輕處罰相對應而言的一種行政處罰適用方法，它指行政機關在法定的處罰方式和幅度內，對行政違法行為人在數種處罰方式中適用較嚴厲的處罰方式，或者在某一處罰方式允許的幅度范圍內適用接近于上限的處罰。

違法行為有下列情形之一的，應當從重處罰：（1）違法情節惡劣或者造成較為嚴重的后果的；（2）不聽勸阻，繼續實施違法行為，或者多次實施違法行為，屢教不改的；（3）妨礙、逃避或者抗拒執法人員調查、處理其違法行為的；（4）在共同違法中起主要作用，或者脅迫、誘騙、教唆他人實施違法行為的；（5）故意轉移、隱匿、偽造證據或者對檢舉人、證人打擊報復的；（6）利用職權提供的便利實施違法行為的；（7）法律、法規、規章規定的其他應當從重處罰的情形。

從重處罰，必須是在法律、法規規定的范圍內進行，超出法定范圍的從重處罰即成為加重處罰，行政處罰中不能加重處罰。

第二十八條　【刑罰的折抵】違法行為構成犯罪，人民法院判處拘役或者有期徒刑時，行政機關已經給予當事人行政拘留的，應當依法折抵相應刑期。

違法行為構成犯罪，人民法院判處罰金時，行政機關已經給予當事人罰款的，應當折抵相應罰金。

注釋　[刑期的折抵]

違法行為構成犯罪，人民法院判處拘役或者有期徒刑時，行政機關已經給予當事人行政拘留的，應當依法折抵相應刑期。應當注意的是，被告人被判處刑罰的犯罪行為和以前受行政拘留處分的行為系同一行為，其被拘留的日期，才應予折抵刑期。這里所說的“同一行為”，既可以是判決認定同一性質的全部犯罪行為，也可以是同一性質的部分犯罪行為。只要是以前受行政拘留處分的行為，后又作為犯罪事實的全部或者一部分加以認定，其行政拘留的日期即應予折抵刑期。

[罰金的折抵]

罰金的折抵，同樣應當滿足“同一行為”的要求，犯罪分子因為同一違法行為受到行政處罰，之后又受到罰金處罰的，應當予以折抵。

罰金是人民法院判處犯罪分子向國家繳納一定數額金錢的刑罰方法。罰金作為一種財產刑，主要適用于經濟犯罪和貪利性質的犯罪，同時也適用于某些妨害社會管理秩序的犯罪。

參見　《治安管理處罰法》第92條

第二十九條　【處罰的時效】違法行為在2年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。

前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算。

注釋　[違法行為的連續狀態]

違法行為有連續狀態，是指當事人基于同一個違法故意，連續實施數個獨立的行政違法行為，并觸犯同一個行政處罰規定的情形。如在相隔不太長的時間里多次販賣盜版光碟，或者多次制造假酒等情況，就屬于違法行為有連續狀態。

[違法行為的繼續狀態]

違法行為有繼續狀態，是指行為人的一個違法行為實施后，該行為及其造成的不法狀態處于不間斷持續的狀態。如違規搭建棚屋或其他建筑物、開設地下賭場等。

[2年內未被發現]

本條規定的發現違法違紀行為的主體是處罰機關或有權處罰的機關，公安、檢察、法院、紀檢監察部門和司法行政機關都是行使社會公權力的機關，對違法違紀行為的發現都應該具有《行政處罰法》規定的法律效力。因此上述任何一個機關對違法違紀行為只要啟動調查、取證和立案程序，均可視為“發現”；群眾舉報后被認定屬實的，發現時間以舉報時間為準。

對于違法建筑物，即使沒有被有關行政機關發現，但是違法的狀態在持續之中，應隨時發現隨時處理。只要違法建筑物存在，就不受“2年內未發現”的限制。