第四章　行政處罰的管轄和適用

第二十條　【行政處罰的管轄】

行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。法律、行政法規另有規定的除外。

應用

23.如何確定海關行政處罰的管轄機關

海關行政處罰由發現違法行為的海關管轄，也可以由違法行為發生地海關管轄。兩個以上海關都有管轄權的案件，由最先發現違法行為的海關管轄。管轄不明確的案件，由有關海關協商確定管轄，協商不成的，報請共同的上級海關指定管轄。重大、復雜的案件，可以由海關總署指定管轄。

海關發現的依法應當由其他行政機關處理的違法行為，應當移送有關行政機關處理；違法行為涉嫌犯罪的，應當移送海關偵查走私犯罪公安機構、地方公安機關依法辦理。

24.如何確定教育行政處罰的管轄機關

（1）教育行政處罰由違法行為發生地的教育行政部門管轄。

（2）對給予撤銷學校或者其他教育機構處罰的案件，由批準該學校或者其他教育機構設立的教育行政部門管轄。

（3）國務院教育行政部門管轄以下處罰案件：應當由其撤銷高等學校或者其他教育機構的案件；應當由其撤銷教師資格的案件；全國重大、復雜的案件以及教育法律、法規規定由其管轄的處罰案件。

（4）除國務院教育行政部門管轄的處罰案件外，對其他各級各類學校或者其他教育機構及其內部人員處罰案件的管轄為：①對高等學校或者其他高等教育機構及其內部人員的處罰，為省級人民政府教育行政部門；②對中等學校或者其他中等教育機構及其內部人員的處罰，為省級或地、設區的市級人民政府教育行政部門；③對實施初級中等以下義務教育的學校或者其他教育機構、幼兒園及其內部人員的處罰，為縣、區級人民政府教育行政部門。

25.對道路交通安全違法行為的處罰，如何確定管轄

（1）對交通警察執勤、執法中當場發現的違法行為的處罰由違法行為地的公安機關交通管理部門管轄。

（2）對交通技術監控資料記錄的違法行為的處罰可以由違法行為地或者機動車號牌核發地的公安機關交通管理部門管轄。

（3）對違法行為人處以罰款或者暫扣機動車駕駛證處罰的，由縣級以上公安機關交通管理部門作出處罰決定。

（4）對處以吊銷機動車駕駛證處罰的，由設區的市公安機關交通管理部門作出處罰決定。

（5）對違法行為人處以行政拘留的，由縣、市公安局、公安分局或者相當于縣一級的公安機關作出處罰決定。

26.如何確定環境保護行政處罰的管轄機關

（1）縣級以上地方環境保護行政主管部門管轄本行政區域的環境保護行政處罰案件。

（2）對違反環境影響評價制度，或者需要配套建設的環境保護設施未與主體工程同時投入使用的建設項目的行政處罰，由負責審批該項目環境影響報告書（表）或者環境影響登記表的環境保護行政主管部門決定。

（3）對逾期未完成限期治理任務的企業事業單位的罰款處罰，由作出限期治理決定的人民政府所屬的環境保護行政主管部門決定。

（4）對無經營許可證或者不按照經營許可證的規定從事危險廢物經營活動的行政處罰，由負責發證的環境保護行政主管部門決定。

（5）造成跨行政區域污染的行政處罰案件的管轄，由污染行為發生地和污染結果發生地的環境保護行政主管部門協商；協商不成的，報請共同的上一級環境保護行政主管部門指定管轄。

（6）兩個以上環境保護行政主管部門都有管轄權的行政處罰案件，由最先發現或者最先接到舉報的環境保護行政主管部門管轄。

（7）下級環境保護行政主管部門對其管轄范圍內的行政處罰案件實施處罰有困難的，可以報請上級環境保護行政主管部門指定管轄。上級環境保護行政主管部門認為下級環境保護行政主管部門實施處罰確有困難或者不能獨立行使處罰權的，經通知下級環境保護行政主管部門和當事人，可以對下級環境保護行政主管部門管轄范圍內的案件直接實施行政處罰。上級環境保護行政主管部門可以將其管轄范圍內的案件交由下級環境保護行政主管部門直接實施行政處罰。

27.對安全生產違法行為的處罰，如何確定管轄機關

（1）安全生產違法行為的行政處罰，由安全生產違法行為發生地的縣級以上安全監管監察部門管轄。中央企業及其所屬企業、有關人員的安全生產違法行為的行政處罰，由安全生產違法行為發生地的設區的市級以上安全監管監察部門管轄。

（2）暫扣、吊銷有關許可證和暫停、撤銷有關執業資格、崗位證書的行政處罰，由發證機關決定。其中，暫扣有關許可證和暫停有關執業資格、崗位證書的期限一般不得超過6個月；法律、行政法規另有規定的，依照其規定。

（3）給予關閉的行政處罰，由縣級以上安全監管監察部門報請縣級以上人民政府按照國務院規定的權限決定。

（4）給予拘留的行政處罰，由縣級以上安全監管監察部門建議公安機關依照治安管理處罰法的規定決定。

（5）上級安全監管監察部門可以直接查處下級安全監管監察部門管轄的案件，也可以將自己管轄的案件交由下級安全監管監察部門管轄。下級安全監管監察部門可以將重大、疑難案件報請上級安全監管監察部門管轄。

28.如何確定工商行政違法行為處罰的管轄機關

（1）行政處罰由違法行為發生地的縣級以上工商行政管理機關管轄。法律、行政法規另有規定的除外。

（2）縣（區）、市（地、州）工商行政管理機關依職權管轄本轄區內發生的案件。省、自治區、直轄市工商行政管理機關依職權管轄本轄區內發生的重大、復雜案件。國家工商行政管理總局依職權管轄應當由自己實施行政處罰的案件及全國范圍內發生的重大、復雜案件。

（3）工商行政管理所依照法律、法規規定以自己的名義實施行政處罰的具體權限，由省級工商行政管理機關確定。

（4）對利用廣播、電影、電視、報紙、期刊、互聯網等媒介發布違法廣告的行為實施行政處罰，由廣告發布者所在地工商行政管理機關管轄。廣告發布者所在地工商行政管理機關管轄異地廣告主、廣告經營者有困難的，可以將廣告主、廣告經營者的違法情況移交廣告主、廣告經營者所在地工商行政管理機關處理。

（5）對當事人的同一違法行為，兩個以上工商行政管理機關都有管轄權的，由最先立案的工商行政管理機關管轄。

（6）兩個以上工商行政管理機關因管轄權發生爭議的，應當協商解決，協商不成的，報請共同上一級工商行政管理機關指定管轄。

（7）工商行政管理機關發現所查處的案件不屬于自己管轄時，應當將案件移送有管轄權的工商行政管理機關。受移送的工商行政管理機關對管轄權有異議的，應當報請共同上一級工商行政管理機關指定管轄，不得再自行移送。

（8）上級工商行政管理機關認為必要時可以直接查處下級工商行政管理機關管轄的案件，也可以將自己管轄的案件移交下級工商行政管理機關管轄。法律、行政法規明確規定案件應當由上級工商行政管理機關管轄的，上級工商行政管理機關不得將案件移交下級工商行政管理機關管轄。下級工商行政管理機關認為應當由其管轄的案件屬重大、疑難案件，或者由于特殊原因，難以辦理的，可以報請上一級工商行政管理機關確定管轄。

（9）跨行政區域的行政處罰案件，共同的上一級工商行政管理機關應當做好協調工作。相關工商行政管理機關應當積極配合異地辦案的工商行政管理機關查處案件。

（10）工商行政管理機關發現所查處的案件屬于其他行政機關管轄的，應當依法移送其他有關機關。工商行政管理機關發現違法行為涉嫌犯罪的，應當依照有關規定將案件移送司法機關。

配套

《中華人民共和國海關行政處罰實施條例》第3、4條；《無照經營查處取締辦法》第4、5條；《教育行政處罰暫行實施辦法》第5條；《道路交通安全違法行為處理程序規定》第4、5條；《中華人民共和國海上海事行政處罰規定》第63-68條；《安全生產違法行為行政處罰辦法》第6、10、11條；《工商行政管理機關行政處罰程序規定》第5-15條

第二十一條　【行政處罰的指定管轄】

對管轄發生爭議的，報請共同的上一級行政機關指定管轄。

注解

行政處罰的指定管轄是上級行政機關指定下一級行政機關對某一具體的違法行為行使處罰管轄權的活動。根據本條規定，行政處罰的指定管轄適用于對管轄發生爭議的場合。所謂對管轄發生爭議，是指兩個或者兩個以上的行政處罰主體在實施行政處罰時，發生相互推諉或者爭奪管轄的現象。

第二十二條　【構成犯罪案件的移送】

違法行為構成犯罪的，行政機關必須將案件移送司法機關，依法追究刑事責任。

配套

《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》

第二十三條　【改正違法行為】

行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。

注解

責令限期改正的，應當是違法行為，但也不能過于狹隘地將本條所說的“改正”理解為單純的恢復原狀。改正的措施，除恢復原狀外，還包括賠償損失、消除影響、采取措施防范違法行為再次發生等多種方式，其實質是要求違法者認真承擔責任，并杜絕同類事件再次發生。

第二十四條　【同一行為不得重復處罰】

對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。

注解

本條規定含有兩層意思，一層意思是，對當事人的同一個違法行為，可能存在兩次以上的行政處罰；另一層意思是，對當事人同一個違法行為需要給予兩次以上行政處罰的，不允許給予兩次以上的罰款。但是，以下幾種情況不受本條規定的限制：

（1）行政機關作出的罰款處罰因為法定事由被撤銷，但根據具體情況仍需要對違法行為進行處理的，行政機關依法重新作出罰款的處罰。例如，某外資企業因拒絕接受稅務機關的檢查，被罰款5000元，該企業不服并向復議機關申請復議，復議機關以處罰過重撤銷了處罰，并責令重新作出具體行政行為。稅務機關據此作出了處罰3000元的決定，就是法律允許的。

（2）行政機關對違法行為同時適用了罰款和其他處罰，罰款執行后，其他處罰因為客觀原因無法執行，于是行政機關依法將其他處罰變更為罰款。

（3）行政機關作出罰款決定后，行為人有能力履行而拒不履行，行政機關依法提高原罰款數額。

應用

29.房地產開發企業違反土地管理法的規定，被收回國有土地使用權，同時，稅務機關以房地產開發企業偷漏稅為由，對其進行稅務處罰，該處罰是否違背“一事不再罰”原則

不同的行政機關針對同一當事人不同的違法行為，依據不同的法律規范，分別作出的行政處罰，不違反本條關于“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”的規定。房地產開發經營企業依法應當繳納營業稅、企業所得稅、土地增值稅、契稅和印花稅等稅，上述稅種的繳納應當建立在合法經營和合法行為的基礎上。違法經營的行為應受到有關行政機關的處罰，但是否納稅應當區別對待：（1）違法開發的房地產沒有被追認，交易沒有成功，該企業不發生納稅問題；（2）違法開發的房地產被追認，交易成功，該企業應當依法納稅。

第二十五條　【對未成年人處罰的限制】

不滿14周歲的人有違法行為的，不予行政處罰，責令監護人加以管教；已滿14周歲不滿18周歲的人有違法行為的，從輕或者減輕行政處罰。

注解

確定行政處罰的責任年齡，需要注意兩點：（1）應當以實足年齡計算。這一點在注重虛歲的農村地區尤其要特別注意。在具體計算方法上，可參照刑法的有關規定，以日為計算標準，即只有分別過了14、18周歲生日，從第二天開始，才能認為已滿14歲、18歲。日期要一律以公歷為準。（2）應當以未成年人實施違法行為時的年齡計算。

配套

《中華人民共和國治安管理處罰法》第12、21條

第二十六條　【對精神病人處罰的限制】

精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為時有違法行為的，不予行政處罰，但應當責令其監護人嚴加看管和治療。間歇性精神病人在精神正常時有違法行為的，應當給予行政處罰。

配套

《中華人民共和國治安管理處罰法》第13條

第二十七條　【從輕、減輕、不予處罰的條件】

當事人有下列情形之一的，應當依法從輕或者減輕行政處罰：

（一）主動消除或者減輕違法行為危害后果的；

（二）受他人脅迫有違法行為的；

（三）配合行政機關查處違法行為有立功表現的；

（四）其他依法從輕或者減輕行政處罰的。

違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。

注解

1.從輕處罰，是指行政主體在法定的處罰種類和處罰幅度內，對違法行為人在幾種可能的處罰種類中選擇較輕的處罰種類或者在一種處罰種類的法定幅度內選擇較低限進行處罰。

2.減輕處罰，行政主體在法定的處罰種類以下和處罰幅度的最低限以下，對違法行為人適用行政處罰。

3.不予處罰，是指行政主體依照法律、法規的規定，因為有法定事由存在，對本應給予處罰的違法行為人免除對其適用行政處罰。

4.在從輕處罰、減輕處罰和不予處罰的法定情節之外，還存在另外一種行政處罰適用的法定情節，即從重處罰的法定情節。從重處罰是與從輕處罰相對應而言的一種行政處罰適用方法，它指行政機關在法定的處罰方式和幅度內，對行政違法行為人在數種處罰方式中適用較嚴厲的處罰方式，或者在某一處罰方式允許的幅度范圍內適用接近于上限的處罰。違法行為有下列情形之一的，應當從重處罰：

（1）違法情節惡劣或者造成較為嚴重的后果的；

（2）不聽勸阻，繼續實施違法行為，或者多次實施違法行為，屢教不改的；

（3）妨礙、逃避或者抗拒執法人員調查、處理其違法行為的；

（4）在共同違法中起主要作用，或者脅迫、誘騙、教唆他人實施違法行為的；

（5）故意轉移、隱匿、偽造證據或者對檢舉人、證人打擊報復的；

（6）利用職權提供的便利實施違法行為的；

（7）法律、法規、規章規定的其他應當從重處罰的情形。

從重處罰，必須是在法律、法規規定的范圍內進行，超出法定范圍的從重處罰即成為加重處罰，行政處罰中不能加重處罰。

配套

《中華人民共和國治安管理處罰法》第19、20條；《公安機關辦理行政案件程序規定》第133-135條；《價格違法行為行政處罰規定》第17條；《安全生產違法行為行政處罰辦法》第54-56條；《國家工商行政管理總局關于工商行政管理機關正確行使行政處罰自由裁量權的指導意見》

第二十八條　【刑罰的折抵】

違法行為構成犯罪，人民法院判處拘役或者有期徒刑時，行政機關已經給予當事人行政拘留的，應當依法折抵相應刑期。

違法行為構成犯罪，人民法院判處罰金時，行政機關已經給予當事人罰款的，應當折抵相應罰金。

注解

如果被告人被判處刑罰的犯罪行為和以前受行政拘留處分的行為系同一行為，其被拘留的日期，應予折抵刑期。這里所說的“同一行為”，既可以是判決認定同一性質的全部犯罪行為，也可以是同一性質的部分犯罪行為。只要是以前受行政拘留處分的行為，后又作為犯罪事實的全部或者一部分加以認定，其行政拘留的日期即應予折抵刑期。

配套

《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第11條；《最高人民法院研究室關于行政拘留日期折抵刑期問題的電話答復》

第二十九條　【處罰的時效】

違法行為在2年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。

前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算。

注解

1.違法行為有連續狀態，是指當事人基于同一個違法故意，連續實施數個獨立的行政違法行為，并觸犯同一個行政處罰規定的情形。如在相隔不太長的時間里多次販賣盜版光碟，或者多次制造假酒等情況，就屬于違法行為有連續狀態。

2.違法行為有繼續狀態，是指行為人的一個違法行為實施后，該行為及其造成的不法狀態處于不間斷持續的狀態。如強令他人違反消防安全規定冒險作業的行為，以及在城鎮違反規定使用音量過大的音響器材，不聽勸阻，影響周圍居民的工作或者休息的行為，在其結束以前，都是有繼續狀態的違法行為。

應用

30.如何認定行政處罰追訴時效“2年未被發現”

本條規定的發現違法違紀行為的主體是處罰機關或有權處罰的機關，公安、檢察、法院、紀檢監察部門和司法行政機關都是行使社會公權力的機關，對違法違紀行為的發現都應該具有《中華人民共和國行政處罰法》規定的法律效力。因此上述任何一個機關對違法違紀行為只要啟動調查、取證和立案程序，均可視為“發現”；群眾舉報后被認定屬實的，發現時效以舉報時間為準。

31.違法建筑物是否適用“2年內未發現的，不再給予行政處罰”的規定

對于限期拆除違法建筑物的行為性質，不需要界定是行政處罰行為還是行政強制措施行為，違法建筑物即使沒有被有關行政機關發現，但是違法的狀態在持續之中，應隨時發現隨時處理。只要違法建筑物存在，就不受“2年內未發現”的限制。

32.法律另有規定的行政處罰時效，包括哪些例外情形

（1）違反治安管理行為在6個月內沒有被公安機關發現的，不再處罰。

（2）違反稅收法律、行政法規應當給予行政處罰的行為，在5年內未被發現的，不再給予行政處罰。

配套

《國務院法制辦公室對湖北省人民政府法制辦公室<關于如何確認違法行為連續或繼續狀態的請示>的復函》；《中華人民共和國治安管理處罰法》第22條；《中華人民共和國稅收征收管理法》第86條