11　業主委員會備案的審查強度——北京市朝陽區吉利家園小區業委會訴北京市朝陽區人民政府太陽宮地區辦事處不履行法定職責案

【案件基本信息】

1.裁判書字號

北京市第三中級人民法院（2014）三中行終字第1379號行政判決書

2.案由：不履行法定職責

3.當事人

原告（上訴人）：北京市朝陽區吉利家園小區業主委員會（以下簡稱吉利家園小區業委會）

被告（被上訴人）：北京市朝陽區人民政府太陽宮地區辦事處（以下簡稱太陽宮辦事處）

【基本案情】

2013年7月至12月，北京市朝陽區吉利家園小區采用書面征求意見的形式召開業主大會，并采取表決書（選票）表決方式對業主委員會換屆選舉等事項進行表決。2013年12月9日，吉利家園業主大會以加蓋原告印章形式作出了《吉利家園小區2013年業主大會決議》，其中載明該小區建筑總面積為82806平方米，業主總人數為613人，表決書共發放和送達429份，實收反饋意見表決書276份，在發放和送達的429份表決書當中，有153份未參與投票表達意見。2013年12月10日，原告委派人員至被告處申請對換屆后的業主委員會進行備案。

在被告對原告備案申請進行審查的過程中，吉利家園小區部分業主向被告提出業主委員會換屆選舉過程中存在問題，要求查驗候選人王京平的業主身份、查驗所有領選票登記表、查驗所有選票是否有效。被告即向保存選票的芍藥居三社區居民委員會核實是否存在聯名信反映的問題，并查驗了登記表、選票、計票記錄表及計票統計結果等材料，后被告于2014年2月19日作出《通知》，主要內容為：接到吉利家園部分業主就小區業主委員會在換屆選舉中存在問題的舉報后，被告經過認真核查，具體情況如下，根據吉利家園小區原業主委員會提供的材料顯示，吉利家園小區現有業主總人數為613人，本次吉利家園小區業主大會收回選票276張。根據《物業管理條例》第十一條第（三）款的規定，選舉業主委員會或者更換業主委員會成員，應當按照第十二條“應當經專有部分占建筑物總面積過半數的業主且占總人數過半數的業主同意”。因此本次吉利家園小區業主大會收回選票未達到小區業主的一半，不符合備案要求，故不予備案。原告不服，訴至法院，請求法院依法判決被告履行為原告備案的法律手續。

【案件焦點】

業委會備案是形式審查還是實質審查。

【法院裁判要旨】

北京市朝陽區人民法院經審理認為：與具體行政行為有法律上的利害關系的其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。本案中，涉案的具體行政行為系太陽宮地區辦事處對業主委員會的備案申請作出的不予備案決定，故申請備案的業主委員會與該行為具有法律上的利害關系，依法具有行政訴訟的原告資格。太陽宮地區辦事處認為吉利家園小區業委會沒有起訴資格，沒有相應依據，因而法院不予支持。

《中華人民共和國物權法》第七十五條第二款規定，地方人民政府有關部門應當對選舉業主委員會給予指導和協助。《物業管理條例》第十六條第一款規定，業主委員會應當自選舉產生之日起30日內，向物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門和街道辦事處、鄉鎮人民政府備案。《北京市物業管理辦法》第四條第二款規定，街道辦事處、鄉鎮人民政府負責對轄區內業主委員會的成立及活動進行協助、指導和監督，協調處理糾紛。根據上述法律、法規并參照上述規章的規定，本案太陽宮地區辦事處作為吉利家園小區業委會所屬吉利家園小區所在地的地方人民政府派出機構，具有對業主委員會換屆選舉等事項進行行政備案的法定職責。

《中華人民共和國物權法》第七十六條規定，選舉業主委員會由業主共同決定，應當經專有部分占建筑物總面積過半數的業主且占總人數過半數的業主同意。《物業管理條例》第十二條規定，業主大會會議可以采用集體討論的形式，也可以采用書面征求意見的形式，但應當有物業管理區域內專有部分占建筑物總面積過半數的業主且占總人數過半數的業主參加，決定選舉業主委員會的事項，應當經專有部分占建筑物總面積過半數的業主且占總人數過半數的業主同意。根據上述規定，由占總人數過半數的業主參加業主大會是業主委員會選舉活動合法有效的必要條件之一。本案中，根據吉利家園小區業委會提交的《吉利家園小區2013年業主大會決議》等材料記載，認定吉利家園小區業主總人數為613人，但涉案業主大會收回選票276張，未達到上述法律、行政法規所規定的標準。故太陽宮地區辦事處作出不予備案的通知認定事實準確，適用法律正確。關于吉利家園小區業委會提出的適用《業主大會和業主委員會指導規則》第二十六條第二款規定的意見，一審法院認為，由占總人數過半數的業主參加業主大會是行政法規明確確定的標準，《業主大會和業主委員會指導規則》的上述條款也需在此基礎上予以適用。故吉利家園小區業委會提出的該項意見不能成立，法院不予采納。

同時應予指出的是，依據《中華人民共和國物權法》并參照《北京市物業管理辦法》等規范性文件的相關規定，太陽宮地區辦事處對吉利家園小區選舉業主委員會等活動在負有監督職責的同時，也負有協助、指導等職責。本案中，太陽宮地區辦事處對于吉利家園小區業主大會“收回選票未達到小區業主的一半”的問題予以指出的同時，并未對其在答辯意見中所稱的業主簽名不符實、業主委員會人數等問題在涉案《通知》中予以指出。如果確實存在上述問題，太陽宮地區辦事處應當指導、協助吉利家園小區業主大會及吉利家園小區業委會進行改正，確保吉利家園小區合法有效地召開業主大會，并順利完成新一屆業主委員會的選舉等工作。

綜上，吉利家園小區業委會起訴太陽宮地區辦事處未履行行政備案法定職責的理由不能成立，法院不予支持。

北京市朝陽區人民法院依據《最高人民法院關于執行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第五十六條第（一）項之規定，作出如下判決：

駁回吉利家園小區業委會的訴訟請求。

吉利家園小區業委會持原審起訴意見提起上訴。北京市第三中級人民法院經審理認為：根據《中華人民共和國物權法》第七十五條及《物業管理條例》第十六條的相關規定，太陽宮地區辦事處具有對在其轄區內的業主委員會進行備案的法定職權。

《中華人民共和國物權法》第七十六條規定，選舉業主委員會由業主共同決定，應當經專有部分占建筑物總面積過半數的業主且占總人數過半數的業主同意。《物業管理條例》第十二條規定，業主大會會議可以采用集體討論的形式，也可以采用書面征求意見的形式，但應當有物業管理區域內專有部分占建筑物總面積過半數的業主且占總人數過半數的業主參加，決定選舉業主委員會的事項，應當經專有部分占建筑物總面積過半數的業主且占總人數過半數的業主同意。本案中，根據吉利家園小區業委會提交的《吉利家園小區2013年業主大會決議》等材料，認定吉利家園小區業主總人數為613人，但涉案業主大會收回選票276張，未達到上述法律、行政法規所規定的標準，故太陽宮地區辦事處對吉利家園小區業委會的備案申請決定不予備案并無不當。此外，關于吉利家園小區業委會的起訴資格問題，同意一審法院的相關認定。綜上，一審判決認定事實清楚，適用法律正確，本院應予維持。吉利家園小區業委會的上訴理由不能成立，其上訴請求本院不予支持。

北京市第三中級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》[10]第六十一條第（一）項的規定，作出如下判決：

判決駁回上訴，維持一審判決。

【法官后語】

本案在處理上有兩種不同意見。

第一種意見認為，地區辦事處的備案是一種告知，不具有行政審批的性質。本案中，因該小區議事規則已就棄權票權數作出了約定，且材料齊全、符合法定形式，所以街道辦應該逕行予以備案，不應該再進行審查。

第二種意見認為，地區辦事處的備案雖不是行政審批，但是仍應履行相應的適度審查職責，對于明顯違法的備案事項不應予以備案。本案中，該小區業主大會議事規則就棄權票所作出的約定，與法律、行政法規關于參加業主大會人數的規定明顯不符，導致選舉程序存有明顯瑕疵，所以應該不予備案。

筆者同意第二種意見，主要理由如下：

1.業委會備案的性質宜理解為監督指導之備案

備案具有多重意義：有名為備案實為審批之備案，有報告通知意義之備案，有監督指導之備案等。筆者認為，此處業委會備案的性質為監督指導備案，它不是行政審批，亦非簡單的報告通知，其目的是讓政府通過知曉業委會相關活動狀況，來協助、指導、監督業委會進行自我管理。《中華人民共和國物權法》第七十五條第二款規定，地方政府有關部門應當對設立業主大會和選舉業委會給予指導和協助。《物業管理條例》第十六條第一款規定，業委會應當自選舉產生之日起30日內，向物業所在地的區、縣政府房地產行政主管部門和街道辦事處、鄉鎮人民政府備案。作為地方規章的某市物業管理辦法第四條第二款亦規定，街道辦、鄉鎮政府負責對轄區內業主大會、業主委員會的成立及活動進行協助、指導和監督，協調處理糾紛。如果沒有備案，那么政府履行指導和協助的法定職責就會落空，業委會的成立及活動則有危及業主利益之虞。反之，如果政府這只“看得見的手”伸的太長，對于業委會成立及活動過度干預，將會導致業委會束縛太多，妨害業主行使權利。

2.業委會備案的審查強度宜采取“明顯違法”標準

關于業委會備案的審查強度，有形式審查標準說、實質審查標準說等。形式審查標準說認為，應從材料是否齊全、是否符合法定形式方面進行審查；實質審查標準說認為，應將備案材料內容的真實性、合法性納入審查范圍。筆者認為，業委會備案的審查強度亦采取“明顯違法”標準，即在形式審查基礎之上，對業委會備案申請進行適度審查，對備案信息不明顯違反法律、行政法規的應予備案，反之則不應予以備案。

本案中，該小區業委會以業主大會議事規則已就棄權票權數列入已表決的多數票為由，主張人數過半數，法律依據不足。根據《物權法》第七十六條第二款的規定，選舉業委會或者更換業委會成員應當經專有部分占建筑物總面積過半數的業主且占總人數過半數的業主同意，《物業管理條例》亦有相應規定。筆者理解，這里的“同意”應為明示的同意，將棄權票權數推定為默示的同意，侵害了業主的權利。業主大會議事規則不能以違反法律規定的形式作出“默示者視為承諾”的約定。該小區業主總人數為613人，發放和送達選票429張，實收276張，棄權票153張，明顯未達到法律、行政法規所規定的過半數標準，所以某某地區辦事處對該小區業委會的本案申請決定不予備案并無不當之處。以普通多數決的方式選舉業委會，是政府放松管制、尊重小區業主自治活動的重要體現。同時，《物業管理條例》還授權業主共同決定制定和修改業主大會議事規則，而議事規則應就業主大會的議事方式、表決程序、業主委員會的組成和成員任期等事項作出約定，至于怎樣約定則交由業主自行討論商量。這些約定作為任意性規范，是小區業主共同合意的體現，但是其不能與法律、行政法規的強行性規范相抵觸。

編寫人：北京市第三中級人民法院　賈志剛