專題附論：銀行卡市場的競爭分析

一、中國的支付服務與銀行卡市場

根據中國人民銀行《中國支付體系發展報告(2011)》，支付服務的主體包括中國人民銀行、銀行業金融機構、清算機構和支付機構。非現金支付工具包括票據、銀行卡、匯兌等結算方式和網絡支付等新型支付方式。銀行卡支付通過POS機等實體終端完成交易信息采集和支付指令傳輸實現貨幣資金轉移，俗稱“線下支付”。網絡支付依托公共網絡或專用網絡，通過密碼驗證等方式采集交易信息、輸送支付指令，實現收付款人之間貨幣資金的轉移，又稱“線上支付”。近年隨著中國電子商務快速發展，網絡支付對銀行卡支付的替代趨勢越來越明顯，目前可提供的支付服務包括消費支付、信用卡還款、轉賬匯款、代扣代付等類型。

銀行卡支付和網絡支付的清算業務通常包括收單、轉接清算和結算三個環節。目前，提供收單服務的機構包括商業銀行和經中國人民銀行批準的非金融支付機構(以下簡稱非金機構)。轉接清算服務則包括銀行“本代本”清算和跨行轉接清算兩種類型，前者是指收、付款單位為同一家銀行，由本銀行內支付系統完成資金清算；而跨行轉接清算是指收、付款單位不是同一家銀行的情況下，由專門機構提供實時跨行信息轉接服務。目前，中國銀聯和部分非金機構如支付寶、財付通等均可提供跨行轉接清算服務。但中國銀聯是由中國人民銀行明文批準成立的銀行卡清算組織，而支付寶等非金機構雖然實質上從事著銀行卡清算業務，但由于此前中國人民銀行并未建立銀行卡清算市場準入制度，從而使得支付寶、財付通等在無法律明文規定“是否可以”的背景下，通過與多家銀行建立直聯，將各銀行的收、付款交易信息分別進行清分、對賬和軋差，由各銀行以“本代本”的方式實施清算業務。最后，資金的結算由中國人民銀行清算系統來完成。

二、線下支付與網絡支付的區別

在線下支付中，收單機構利用在商戶布設與中國銀聯的轉接清算網絡系統連接的POS機終端等提供收單服務。中國銀聯作為中國人民銀行正式批準成立的唯一一家銀行卡清算機構，通過設立銀行卡清算標準和規則，運營銀行卡業務系統，為發卡銀行和收單機構提供銀行卡交易處理，協助完成資金結算服務。線下支付流程圖如下：

網絡支付則突破了傳統跨行轉接的模式，以支付寶為代表的非金機構點對點與各銀行直聯，無需借助中國銀聯進行交易信息的轉接處理。線上支付流程如下圖：

三、現行網絡支付的定價模式及其競爭分析

網絡支付市場是典型的“雙邊市場”，一端是持卡人，一端是商戶，持卡人和商戶通過網絡支付平臺完成資金的轉移。雙邊市場具有“交叉網絡外部性”，平臺兩端市場的用戶數越多，則通過平臺提供的服務價值越高，一端市場的用戶越多，也會增加另一端市場的吸引力。因此，在持卡人一端，發卡銀行相互競爭，爭奪持卡人資源，持卡人資源越多的發卡銀行，其面對收單機構具有更優越的談判地位；在商戶一端，收單機構相互競爭爭奪商戶資源，擁有更多商戶資源的收單機構，面對發卡銀行具有更強的談判能力。基于“雙邊市場”的特性，發卡銀行通過免收持卡人服務費大力發展和積累持卡人資源，轉而向收單機構收取費用，這就是所謂的“交換費(interchange fee)”。由于發卡銀行和收單機構數量眾多，若由發卡銀行與收單機構分別逐一談判商定交換費，交易成本巨大，阻礙了銀行卡產業的發展，因此，由發卡銀行與收單機構分別作為“買方”和“賣方”集體，共同商定“交換費”標準的“集合定價(collective interchange set)”模式推動了銀行卡產業的快速成長，也成為當前銀行卡支付市場的主流模式。從上世紀80年代開始，針對“集合定價”模式的反壟斷訴訟從未間斷過，但由于法院對“集合定價”模式經濟合理性的認可，原告的訴求從未被支持，大部分案件都是以原被告雙方的和解而終結。近年來在技術進步特別是互聯網業態的崛起的大背景下，人們開始反思和質疑“集合定價”在當下的合理性。“集合定價”的經濟合理性是建立在銀行卡產業發展初期所面臨的技術限制和監管約束基礎上的。20世紀80年代，美國的電子刷卡系統不能受理不同的銀行卡，對商戶而言，逐一與數千家發卡銀行議價既無效率又不經濟，此外，當時美國也不允許任何一家銀行在全國范圍內開展業務，由各銀行聯合成立的競爭合作組織(即維薩、萬事達等的前身)采取“集合定價”模式，有助于將電子支付系統向全國推廣。時至今日，“集合定價”模式誕生之初的基礎限制條件已經消除，美國的運通卡、發現卡等支付卡系統已經能夠在全美國范圍內發行卡片，并與商戶逐一確定“交換費”。[27]從中國的情況看，在新興的網絡支付業態下，電子支付系統能夠即時識別不同的銀行卡，并依據各發卡行與商戶約定的交換費率即時結算，支付寶、財付通的興起足以證明“集合定價”模式對于電子支付產業并不是不可或缺的。隨著技術的不斷進步和經濟的快速發展，“集合定價”模式為銀行卡產業所帶來的經濟效率已經遠低于其誕生之初，新的定價模式已經可以替代“集合定價”模式。另一方面，“集合定價”具有“固定價格”協議的性質，既限制了發卡銀行之間的競爭，又限制了收單機構之間的競爭。在發卡和運營成本大幅下降的情況下，“集合定價”模式導致發卡銀行的交換費居高不下甚至持續上漲的主要原因之一，嚴重損害了消費者利益。

四、美國、歐盟和中國關于銀行卡市場的競爭政策

在美國，針對維薩、萬事達、美國運通等銀行卡組織的反壟斷調查和訴訟從1970年代就開始了。2007年，美國司法部曾就維薩、萬事達和美國運通禁止商戶接受使用其他清算網絡的信用卡的行為向紐約東區法院提起反托拉斯訴訟，2010年該案以維薩和萬事達與美國司法部達成和解，并同意降低消費者的刷卡手續費而告終結。在銀行卡領域，美國的反托拉斯監管和訴訟主要集中在四個方面：卡組織所制定的刷卡手續費過高，且透明度不夠；卡組織強迫收單機構必須受理同品牌的所有銀行卡交易；卡組織禁止成員機構發行競爭對手的支付卡；卡組織要求成員機構必須通過其交易系統處理本品牌支付卡的交易等。

歐盟的競爭執法機構自20世紀末開始，對維薩和萬事達先后進行了兩輪反壟斷調查，主要問題是維薩和萬事達固定收單機構向發卡銀行支付的“交換費”(Mutilateral Inter－change Fees，MIFs)，損害收單機構之間的競爭，提高消費者刷卡交易成本，最終損害消費者利益。2006年及2008年歐盟競爭總司分別啟動了對萬事達和維薩的反壟斷調查。2007年，萬事達被裁定限定了收單機構間的競爭，推高消費者刷卡消費成本，違反了歐盟競爭法，萬事達隨即向歐洲法院起訴，2012年5月被駁回，隨后萬事達將借記卡和信用卡刷卡手續費率降至0.2%和0.3%。2010年和2012年維薩分別就借記卡和信用卡的刷卡手續費率下調與歐盟委員會達成和解，上限也分別降為0.2%和0.3%。2013年7月，《關于卡基支付交易交換費監管的提案》(下稱《提案》)和《支付服務指令II》兩個法律草案正式提交立法機構，一旦歐洲議會和歐盟理事會審議通過后即可正式生效。《提案》的核心內容有三點：(1)發卡機構可以自行選擇發行雙標識(多標識)卡，卡組織不得做排他性規定；(2)持卡人有權自由選擇提供支付服務的卡組織，未使用卡組織的轉接服務時，卡組織不得強制要求發卡機構和收單機構履行對該交易的報告義務、付費義務或其他同等目標和效果的義務；(3)各卡組織的業務規則中不得對銀行卡的轉接清算路由的選擇權做出限制。

在中國，依據2013年發布的《國家發改委關于優化和調整銀行卡刷卡手續費的通知》，線下支付的發卡銀行服務費和網絡服務費實行政府定價，收單服務費實行政府指導價。而網絡支付的所有服務收費則實行市場調節價，各參與主體可以自主定價。目前，對于通過中國銀聯轉接清算的網絡支付交易，由各商業銀行與中國銀聯商定統一的“發卡銀行服務費”，該服務費與中國銀聯收取的“網絡轉接服務費”共同構成了中國銀聯直接向商戶或收單機構收取的費用。收單機構在接入中國銀聯轉接網絡時，會確定它向商戶收取的費率標準，在資金劃轉時中國銀聯會按照各收單機構的費率標準自動扣劃一定比例的費率，分別作為發卡銀行收取的發卡銀行服務費、中國銀聯收取的網絡轉接服務費以及收單機構收取的收單服務費，因此，商戶在每筆交易中所支付的手續費用構成為“收單機構服務費+網絡轉接服務費+發卡銀行服務費=商戶支付的手續費”。而支付寶、財付通等非金機構由于同時提供收單機構和轉接清算服務，其與各商業銀行分別商定需支付給銀行的手續費，剩余費用全部屬于支付寶、財付通，因此商戶通過這兩大非金機構支付的手續費構成為“非金機構交易費+發卡銀行手續費=商戶支付的手續費”。對于支付寶、財付通而言，一方面會根據銀行的銀行卡業務規模商定不同的手續費(一般而言，大型商業銀行的手續費最高，而小型甚至地區性村鎮銀行、農信社等銀行類金融機構往往免付手續費)，另一方面其面對商戶收取的手續費也會有差異(一般而言大型商戶手續費更低，小型商戶手續費更高)，在網絡支付清算交易平臺的兩端，價格差異化的競爭都是存在的，并且相互影響。

2015年4月22日，《國務院關于實施銀行卡清算機構轉入管理的決定》(以下簡稱《決定》)，確定“在中華人民共和國境內從事銀行卡清算業務，應當向中國人民銀行提出申請，經中國人民銀行征求中國銀行業監督管理委員會同意后予以批準，依法取得銀行卡清算業務許可證，成為專門從事銀行卡清算業務的機構(以下簡稱銀行卡清算機構)。未依法取得銀行卡清算業務許可證的，不得從事銀行卡清算業務”。標志著中國正式放開銀行卡清算市場，建立市場準入制度。《決定》還明確“銀行卡清算機構不得限制發卡機構和收單機構與其他銀行卡清算機構開展合作”，這也意味著任何一家銀行卡清算機構包括中國銀聯在內，都不得對發卡機構和收單機構實施排他性限制，是對銀行卡清算市場競爭的有力保障，體現中國政府在銀行卡市場上清晰的競爭政策取向。此外，《決定》還明確規定“外國投資者并購銀行卡清算機構的，應當按照相關規定進行外資并購安全審查”。也是首次就某個行業領域內的具體并購活動提出適用外資并購安全審查的法律文件。

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[1]前引《聯邦反托拉斯政策》，第157頁。

[2](荷)亨利·W·狄雍、(美)威廉·G·謝潑德主編：《產業組織理論先驅》，蒲艷、張志奇譯，經濟科學出版社2010年6月版，第84－85頁。

[3]OECD，Recommendation of the council concerning effective action againsthard core cartels，Adopted by the Council at its 921st session on 25 March 1998.

[4]見倫敦國王學院2010/2011歐盟競爭法研究生課程講義第一章“Article101(1)”，Alison Jones，para 014、015.

[5]See Guidelines on the applicability of Article 101 of the Treaty on the Functioning of the European Union to horizontal co－operation agreements(2011/C 11/01)，para 10.

[6]See Commission Notice on the definition of the relevantmarket for the purposes of Community competition law(OJC372，9.12.1997，para 20－23).

[7]見倫敦國王學院2010/2011歐盟競爭法研究生課程講義第一章“Article101(1)”，Alison Jones，para 023、024.

[8]See Commission Notice on agreements ofminor importance which do not appreciably restrict competition under Article 81(1)of the Treaty establishing the European Community(deminimis)(OJC 368/13，2001)，para12 (2).

[9]前引《聯邦反托拉斯政策》，第205頁。

[10]見倫敦國王學院2010/2011歐盟競爭法研究生課程講義第一章“Article101(1)”，Alison Jones，para 030.

[11]前引《聯邦反托拉斯政策》，第170頁。

[12]前引《聯邦反托拉斯政策》，第179頁。

[13]參見理查德·A·波斯納：《反托拉斯法(第二版)》，孫秋寧譯，中國政法大學2003年1月版，92－108頁。

[14]See Industrial and Medical Gases OJ(2003)L84/1，para 351，轉引自倫敦國王學院2010/2011歐盟競爭法研究生課程講義第一章“Article101(1)”，Alison Jones，para 035.

[15]見倫敦國王學院2010/2011歐盟競爭法研究生課程講義第一章“Article101(1)”，Alison Jones，para 048.

[16]見倫敦國王學院2010/2011歐盟競爭法研究生課程講義第一章“Article101(1)”，Alison Jones，para 050－063.

[17]See GCR，information exchange is by object infringement，EU court confirms，見http://globalcompetitionreview.com/news/article/38236/information－exchange－by－object－infringement－eu－court－confirms/，訪問日期2015年3月21日。

[18]前引《聯邦反托拉斯政策》，第276頁。

[19]前引《聯邦反托拉斯政策》，第277頁。

[20]前引《聯邦反托拉斯政策》，第283－284頁。

[21]前引《聯邦反托拉斯政策》，第292頁。

[22]See Guidelines on the application of Article 81(3)of the Treaty(2004/c 101/08)，2011年發布的Guidelines on the applicability of Article 101 of the Treaty on the Functioning of the European Union to horizontal co －operation agreements(2011/c 11/01)可以作為前者的補充。

[23]See Commission Notice on agreements ofminor importancewhich do notappreciably restrict competition under Article 81(1)of the Treaty establishing the European Community(deminimis)(OJC 368/13，22.12.2001) .

[24]See Martin Coleman，“Crisis cartels”－Can an economic downturn ever excuse anti－competitive practices?Insights from a European Commission statement to Ireland's High Court，Norton Rose Publications，July 2012.

[25]見WTO秘書處第十次美國貿易政策審議報告(2010)。

[26]見WTO秘書處2015年澳大利亞貿易政策審議報告“競爭與消費者保護政策”章節。

[27]See Steven Semeraro，Credit Card Interchange Fees：Debunking Six Myths(2008)，TJSL Legal Studies Research Paper No.1136622；Nicholas Economides，Competition Policy Issues in the Consumer Payments Industry (2009)，LAW＆ECONOMICS RESEARCH PAPER SERIESWORKING PAPER NO.08－56，NYU Center for Law，Economics and Organization.