三、黨建引領基層治理的發展與黨建引領力

眾所周知，基層治理與基層黨組織建設，各有其獨立的發展路線，二者的有機融合是黨建引領基層治理的必然要求；新時代基層治理的轉型又對黨建引領基層治理提出了更新、更高的要求——加快轉變、創新發展。為此，分析黨建引領基層治理的演進，可以進一步把握基層治理轉型引發的這一重大轉變的內涵、價值和發展方向。

（一）黨建引領基層治理的發展階段

黨建引領基層治理可分為以下兩個階段。

1．針對基層黨組織的弱化、虛化、邊緣化加強黨建。改革開放以來，在城市，隨著單位制的解體，大量單位人轉變為社會人，加之城鎮化的快速發展，農村人口大量涌入城市，傳統社會中的以單位制為主、以街居制為輔的管理體制難以適應這一變化；同時，隨著家庭聯產承包責任制的推行，人民公社解體，大量農民流入城市，農村基層黨組織和基層政權面臨很大挑戰。因此，無論是城市還是農村，基層黨組織都面臨組織整合乏力、功能弱化、工作虛化、影響力邊緣化等問題。

基層黨組織的弱化、虛化、邊緣化主要表現為：（1）一些基層黨組織軟弱渙散，戰斗堡壘作用喪失殆盡；有的領域黨組織覆蓋面不廣，有些基層黨員找不到組織歸屬，部分黨員的黨員意識淡化、先鋒模范作用不明顯。（2）大量黨員變成流動黨員，“口袋黨員”“隱形黨員”“游離黨員”的問題突出。（3）部分基層黨組織人浮于事，黨建等工作虛化，形式主義比較嚴重。（4）基層黨組織影響力的邊緣化。這直接導致基層黨組織在群眾中的影響力不強，弱化了黨在基層群眾中的威望。

針對上述問題，黨和政府出臺了一系列相關政策文件。如2000年，民政部出臺了《關于在全國推進城市社區建設的意見》，要求“在總結26個城市社區建設實驗區一年多來試點經驗的基礎上，在全國范圍內積極推進城市社區建設”，這為在社區建設中強化基層政權建設提供了政策指導；2009年，黨的十七屆四中全會通過了《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》，要求“做好抓基層打基礎工作，夯實黨執政的組織基礎”，“進一步鞏固和加強黨的基層組織，著力擴大覆蓋面、增強生機活力”，釋放出了強化基層黨建的強烈信號。

2．基層黨建強化與黨建引領基層治理的興起。盡管我們黨不斷強化基層黨建和基層政權建設，但有的基層黨組織仍然存在軟弱渙散、政治功能不強、領導作用發揮不充分等問題。而且，在基層政權建設中，也衍生出了基層群眾自治組織過度行政化的問題。同時，盡管一些地方初步形成了黨委領導、政府負責、社會協同、居民參與等多元主體共同治理格局，但前述基層治理中的痛點和難點都表明，基層治理亟須深化改革、加快轉型。

為此，黨的十八大以來，我們黨提出了科學的、系統的方針政策。2014年10月8日，習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上首次提出“全面推進從嚴治黨”；同年12月，習近平總書記在江蘇調研時將“三個全面”上升到了“四個全面”，即“協調推進全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨”，新增了“全面從嚴治黨”;2015年3月5日，習近平總書記在參加全國人大上海代表團審議時提出，“要把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的一條紅線”;2016年10月，黨的十八屆六中全會專題研究全面從嚴治黨重大問題，充分展現了黨中央堅定不移推進全面從嚴治黨的決心和信心；2017年10月，黨的十九大報告進一步強調全面從嚴治黨永遠在路上，并提出新時代黨的建設總要求和八個方面重點任務。

2017年6月，中共中央、國務院印發的《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》（以下簡稱《城鄉社區治理的意見》）指出：“充分發揮基層黨組織領導核心作用。把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的主線，以改革創新精神探索加強基層黨的建設引領社會治理的路徑。”同年10月，黨的十九大報告提出，要把基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘。其中，“領導基層治理”更加明確了基層黨組織領導基層治理的功能，這既是黨的十九大對基層黨組織職能的新提法、新定位，也是新時代對基層黨建的新要求。由此，黨建引領基層治理成為解決基層黨建、基層政權建設以及基層治理問題與挑戰的新方向。通過黨建引領基層治理，從而實現雙向強化、雙向賦能。實際上，在有效引領基層治理過程中加強黨的建設，也使黨的建設在緊接地氣、扎根鮮活的基層實踐中不斷得到強化和提高。

（二）黨建引領基層治理的挑戰

在基層，由于黨建自身的路徑依賴慣性，以及對于黨建如何引領基層治理的規律認識不充分，黨建引領基層治理普遍面臨三大挑戰。

1．克服黨建引領基層治理中的異化或“替代”問題。這是黨建引領基層治理面臨的首要挑戰，主要包括四點：其一，黨建無法引領。某些基層，黨建陷入“走過場”“面子工程”“表面功夫”的形式主義窠臼，相關宣傳物料印在紙上、掛在墻上、有聲有影有痕跡，看起來既豐富多樣又轟轟烈烈，實則不僅毫無成效，反而浪費資源、惡化黨群關系，引領基層治理當然無從談起。其二，黨建難以引領。某些地方，黨建是黨建，基層治理是基層治理，形成“兩張皮”，黨建難以引領基層治理。其三，黨建引領失衡。一些基層黨組織，盡管通過區域化大黨建、網格化黨建等創新方式，為基層治理多元主體提供了整合與協同的平臺，但基層黨組織的引領多停留在組織引領層面，對于政治引領、思想引領、作風引領、紀律引領、制度引領等則用力不足，或力不從心，或有勁使不上，導致引領失衡，效果不彰。其四，黨建引領過度。部分基層黨組織誤讀“引領”，錯把引領變成了“替代”，越俎代庖，過多干預或替換了基層治理其他主體的職責，不利于釋放不同主體各自的治理優勢。

2．滿足黨建引領基層治理的高標準。這是黨建引領基層治理面臨的第二大挑戰，主要包括五條：第一，黨建引領基層治理應力求全面。即從政治、思想、組織、作風、紀律、制度六個維度或方面實施全面引領。第二，黨建引領基層治理應力求系統。即上述六個維度引領是一個系統化的整體，既缺一不可，又要相互配合，實現系統化。第三，黨建引領基層治理應力求科學。即在把握基層黨建規律、基層治理規律以及二者之間關系規律的基礎上，科學籌劃黨建引領基層治理的可行舉措，做到科學有效施策。第四，黨建引領基層治理應力求協同。即通過政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設和制度建設，提升基層黨組織內部與外部動員能力，吸納、整合基層所有組織與社區居民都參與到基層治理中來，實現黨建引領基層治理的協同化。第五，黨建引領基層治理應力求聚焦。即引領所有治理主體的力量匯聚到上述基層治理轉型的十大著力點上。

3．實現黨建與引領的融合。黨建引領基層治理的關鍵在于通過黨建發揮引領的作用，將黨組織的內部建設優勢或成效外化到對基層治理的引領上來，實現黨建與引領的融合，這是黨建引領基層治理面臨的第三大挑戰。為此，應注意兩個方面：一方面，基層黨建的成效是黨建引領基層治理的重要源泉。如果基層黨組織通過內部黨建不僅解決了基層黨組織弱化、虛化、邊緣化的問題，還提升了自身的能力，那么黨建引領就具有了最充實的基層力量源泉。形象地說，就是打鐵必須自身硬，基層黨建的成效極大影響乃至決定了黨建引領的成效，進而左右了基層治理轉型的最終效果。另一方面，黨建引領基層治理中的引領也要求以黨建的方式引領基層治理。這意味著，從某種意義上看，黨建就是引領本身。但必須強調的是，對基層黨組織而言，這里的黨建已經不再是傳統的基層黨組織內部封閉的、基于強化黨組織自身能力的建設活動，而是從黨建內容到黨建方式向引領基層治理活動的大力拓展，這樣的基層黨建是向外的、開放性的，是與基層治理融合在一起的，即基層黨建是扎根于基層治理的黨建——基層黨建有了根基和活力，基層治理是以黨建為引領的治理——基層治理有了方向和力量。

由上可知，新時代的黨建引領基層治理既要對標基層治理轉型的十大著力點，解決基層治理的痛點和難點，推進基層治理的順利轉型，又要應對上述新挑戰，為此就必須加快創新發展。那么，黨建引領基層治理變革創新的方向和路徑是什么呢？就基層而言，結合基層黨組織建設、基層治理的歷史發展、現有的與基層治理相關的黨內法規和政策文件等，以及全國各地基層黨建、基層治理以及黨建引領基層治理的實踐可知，打造黨建引領基層治理的核心能力是黨建引領基層治理變革創新的方向和路徑。

基于該核心能力是黨組織通過黨建而形成的引領社會基層治理的能力，故而將其命名為黨建引領力。可以說，黨建引領力既是中國特色社會主義進入新時代后黨建創新發展的產物，也是新時代更好實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。