第二節(jié) 危機管理理論

一、危機管理的概念

危機管理（crisis management，簡稱CM）最早可追溯到第一次世界大戰(zhàn)之后的企業(yè)危機管理研究，一次世界大戰(zhàn)后的經(jīng)濟大蕭條使得美國很多企業(yè)面臨前所未有的經(jīng)濟危機，這場經(jīng)濟危機開創(chuàng)了危機管理的先河。

由于對危機的界定存在差異，不同領(lǐng)域或組織體系的學者及研究者對危機管理的界定也相應(yīng)地有所差異。盡管如此，學者們?nèi)詫ξC管理的內(nèi)涵進行了系統(tǒng)的界定，比較有代表性的如下：

1986年，美國著名咨詢專家史蒂芬·芬克出版了《危機管理——對付突發(fā)事件的計劃》一書，首次對危機管理進行了比較系統(tǒng)的研究，他認為危機管理是“對于組織前途轉(zhuǎn)折點上的危機，有計劃地挪去風險與不確定性，使組織更能掌握自已前途的藝術(shù)”。也就是說，危機管理包括轉(zhuǎn)移或縮減危機的來源、范圍和影響，提高危機初始管理的地位，改進對危機沖擊的反應(yīng)管理，完善修復管理以迅速有效地減輕危機造成的損害。雷米進一步將危機管理闡述為組織針對危機的發(fā)展階段采取不同的措施，包括在危機發(fā)生前的偵查、溝通與預防；當危機發(fā)生時，要成立危機管理小組負責處理并將危機予以隔離。海耶士從適應(yīng)性的管理及控制過程角度把危機管理進一步細化為六個管理步驟，包括：密切監(jiān)測環(huán)境、實際了解問題、制定備選方案、預測方案后果、決定行動方案、下達辦理方向及排定計劃內(nèi)容。這種觀點將危機的事前管理細化為具體的行動步驟。

20世紀80年代，國內(nèi)學者開始對危機管理展開研究。比較有代表性的是學者張成福，他指出，所謂危機管理是一種有組織、有計劃、持續(xù)動態(tài)的管理過程，政府針對潛在的或者當前的危機，在危機發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效地預防、處理、消弭危機。其重點在于：危機信息的獲取和預警；危機的準備與預防；危機的控制與回應(yīng)；危機后的恢復和重建；持續(xù)不斷的學習和創(chuàng)新。

楊冠瓊、楊建順等學者從政府或組織與公眾的關(guān)系處理的角度來理解危機管理。楊建順認為，危機管理是指有關(guān)組織、國家乃至國際機構(gòu)為避免或者減輕危機或者緊急事態(tài)所帶來的嚴重威脅、重大沖擊和損害，而有計劃、有組織地學習、制定和實施一系列管理措施和應(yīng)對策略。

結(jié)合危機的內(nèi)涵可知，應(yīng)對不同的危機，不同的決策主體可以采取“處置”或“管理”的手段。當決策主體對危機的應(yīng)對上升為管理時，表明決策主體意識形態(tài)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，他們對危機的應(yīng)對由被動處置轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃庸芾怼ＭǔＲ饬x上，危機管理的決策主體應(yīng)該依賴于一定的組織或系統(tǒng)，個體對個人危機的處理尚不能稱為管理。從管理學本身的角度講，管理包含“計劃”、“組織”、“領(lǐng)導”和“控制”四大職能。但是危機事件具有其自身的特殊性，相應(yīng)地，對危機管理的認識，在理解把握危機內(nèi)涵的同時，我們需要重點把握以下幾點：①“凡事預則立，不預則廢”，危機管理的直接目的在于恢復秩序，最終目的在于防范危機。公共危機事件通常具有巨大的破壞性，良好的危機管理機制應(yīng)是盡一切努力將危機事件扼殺在搖籃里。②危機管理是一個系統(tǒng)工程，包括危機來臨前的研究問題和發(fā)現(xiàn)問題、危機來臨時的處理問題、危機解除后的恢復秩序等。③危機管理預控具有較強的權(quán)變性。通常意義上的管理控制職能要求管理活動“按部就班”，但是由于危機自身具有極大的不確定性，危機管理的控制也就具有較強的權(quán)變性，在實踐中，要求決策主體要有多套預案。

二、危機管理相關(guān)理論

危機管理是一項系統(tǒng)工程，要管理好危機需要有科學的理論作為支撐。綜觀當前國內(nèi)外的研究，比較經(jīng)典的危機管理理論有：

1．危機管理的周期理論

危機的形成有一個自然的時間周期，包括發(fā)生、發(fā)展、高潮、恢復的過程。芬克最早發(fā)現(xiàn)并嘗試從醫(yī)學的角度將危機的周期分為征兆期、發(fā)作期、延續(xù)期和痊愈期。危機管理的周期理論，即遵循危機的自然周期對應(yīng)形成。危機管理的階段模式是最直接的應(yīng)用之一。

美國聯(lián)邦安全管理委員會從管理的角度將芬克的危機四階段理論發(fā)展為危機管理的四個步驟，包括減緩、預防、反應(yīng)和恢復。羅伯特·希斯最終將這四大危機的管理應(yīng)對階段修正為便于人們識別和記憶的4R模型：減少（reduction）、預備（readiness）、反應(yīng)（response）和恢復（recovery）（見表1-1）。從管理的角度講，減少階段的主要任務(wù)是預防危機的發(fā)生，最大可能地降低危機發(fā)生后的震蕩，盡最大可能地杜絕不良連鎖反應(yīng)，這一階段的主要手段在于科學的風險評估。預備階段則是在風險評估的基礎(chǔ)上建立全方位的應(yīng)急體系，一旦遭遇危機，要保證損失最小化，秩序最快速度正常化，這一階段的主要任務(wù)在于制定應(yīng)急規(guī)章制度、組織應(yīng)急團隊以及危機應(yīng)對演練與培訓等。反應(yīng)階段主要是在危機來臨時的緊急處理，利用已經(jīng)建立的危機應(yīng)急體系，調(diào)度一切可以動員的人、財、物、技術(shù)和信息等資源，最短時間內(nèi)遏制危機的傳播，盡可能杜絕任何的連鎖破壞效應(yīng)。恢復階段主要是在危機得到控制和解除后進行總結(jié)和恢復秩序等工作。

4R模型是最早取得比較廣泛認同的危機管理模式，在此基礎(chǔ)上，有很多學者提出了不同的危機管理周期理論，包括兩階段模型、三階段模型、五階段模型、六階段模型等。

兩階段模型將危機管理簡單劃分為危機發(fā)生和危機處理兩段；三階段模型主要是在兩階段管理模式的基礎(chǔ)上采取的加頭或加尾的方式，即增加預警階段或增加總結(jié)階段；五階段模型主要是將四階段理論的恢復階段一分為二，將總結(jié)提高獨立成段，即將危機管理分為發(fā)現(xiàn)征兆、準備和防范、損失的控制、恢復、學習提高五個階段；六階段模型則將危機管理分為避免、準備、確認、控制、解決、獲利六個階段。

可見，不管分為幾個階段，本質(zhì)大同小異。危機管理周期理論的核心在于將危機管理看成是一個循環(huán)的戰(zhàn)略工程，即危機來臨前的預測和發(fā)現(xiàn)問題、危機來臨時的處理問題、危機結(jié)束后的恢復秩序。

2．全面危機管理理論

全面危機管理理論是從系統(tǒng)論的角度來管理危機，認為危機管理的有效運作必須包含以下幾方面的要素：①詳盡的政策體系，包括危機管理的目標、主體、各主體的職責分工等。②健全的組織設(shè)計，包括動員社會力量的共同參與等。③良好的應(yīng)對能力，包括模擬演練、教育培訓、現(xiàn)場處置等。④完備的資源供給，包括應(yīng)急物品的儲備、運輸、配送等。

全面危機管理理論的優(yōu)點與缺點并存。優(yōu)點在于全面、系統(tǒng)，將危機管理中需要應(yīng)對的問題悉數(shù)考慮；缺點在于缺乏對危機不確定性的靈活應(yīng)對，以及對組織情境的把握，穩(wěn)定性有余，應(yīng)變性不足。

3．危機管理的風險社會理論

風險社會理論最早由德國著名社會學家烏爾里希·貝克（Ulrich Beck）提出。在他的著作《風險社會》（Risk Society）中，貝克指出，隨著社會現(xiàn)代化進程的加速，危機的發(fā)生面臨著前所未有的不確定性。

風險與危機只有一個臨界點的差別，危機暴發(fā)前的時期是風險期，風險積累后的時期可能轉(zhuǎn)變?yōu)槲C期。從風險的危機轉(zhuǎn)化看，危機是潛在危險經(jīng)突發(fā)事件觸發(fā)，以及由突發(fā)事件導致連鎖效應(yīng)的過程（圖1-1）。風險社會理論突出了危機的社會性特點，提示危機管理需要全社會的分工與合作。

此外，還有危機管理的系統(tǒng)復雜性原理、危機管理的博弈論等理論。可見，危機管理可以理解為與管理學交叉的一門復合學科。由于管理學本身就涉及組織行為學、社會學、心理學、運籌學以及政策科學等多學科理論，因此危機管理學作為一門全方位、系統(tǒng)性和權(quán)變性的實踐活動，我們不建議教條主義。在真正把握了危機和危機管理的本質(zhì)含義的基礎(chǔ)上，任何能夠防止危機的產(chǎn)生、減少危機損失或是有助于危機后恢復秩序的理論或方法皆可為我所用，危機管理較強的權(quán)變性要求實踐管理者具有把握本質(zhì)的洞察力和統(tǒng)攬全局的大局觀。

三、公共危機管理或政府危機管理

公共危機管理，也有學者稱之為“政府危機管理”，指政府為減少、消除危機的危害，在公共危機事件產(chǎn)生、發(fā)展過程中，根據(jù)危機管理計劃和程序而對危機采取的對策及管理活動。

廣義的政府危機管理是指政府工作人員依據(jù)危機管理計劃，對可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的危機事件進行預測、監(jiān)控、控制、協(xié)調(diào)處理的全過程，狹義的政府危機管理指的是針對已經(jīng)發(fā)生的危機事件的處理過程。從研究實踐情況來看，更多的研究者從狹義層面對政府危機管理加以理解，也就是政府組織相關(guān)力量在監(jiān)測、預警、干預或控制以及消解危機性事件的發(fā)生、演變及其影響的過程中所采取的一系列措施。

可見，無論是哪種概念，政府危機管理最本質(zhì)的特點是政府是危機的管理者、決策者和組織者，政府危機管理屬于政府公共職能范疇，是政府公共管理的一種。