第一節 相關概念

一、危機與公共危機

1．危機的理論含義

危機的理論含義主要從語言學的角度加以理解。《朗曼現代英語詞典》將危機解釋為：事物發生過程中的一個轉折點，如疾病的突然好轉或惡化；不確定時間或狀態；非常危險或者困難的時刻。《袖珍牛津詞典》則從兩個層面對危機加以闡釋：危險和非常困難的時期；決定性的瞬間。《現代漢語詞典》對危機的基本解釋則相對少了兩面性，即“危險的根由或嚴重困難的關頭”。

2．危機的實踐含義

危機的實踐內涵隨著危機管理的發展而不斷深化。危機管理起源于20世紀60—70年代，經過約五十年的發展，危機管理理論已經不斷深化了危機的概念內涵。

危機研究的先驅赫爾曼認為：危機是一種出乎決策主體意料的情境狀態，在此狀態下，決策主體的根本目標遭受威脅，且決策的反應時間極度有限。烏里爾·羅森塔爾等人基于社會系統的角度認為，危機是對社會系統的基本價值和行為準則構架產生重要威脅的事件，且必須在高度不確定性、事件壓力及時間受限等情況下對其進行關鍵決策。巴頓則從組織的視角定義危機，他認為危機是一個會對組織造成潛在負面影響的不確定性事件，其后果可能對組織本身或組織資源（員工、產品、服務、資產和聲譽等）造成巨大的損失。管理學家奧蘭·楊從系統動因論出發，通過對過程的闡釋，認為危機是一組迅速發展的事件，這一系列事件的組合使得破壞穩定的力量在系統中的影響作用遠超正常水平，最終導致這種破壞力量在系統中暴發的危險增加。韋伯斯特則利用臨界點原理來表述危機，如一個更好或更壞的轉折點，或決定性的時刻，或一段至關重要的時間和一個達到危急關頭的情景。美國哲學家斯·庫恩借助范式理論指出，危機就是從常規科學走向科學革命，從舊范式向新范式過渡的一個階段。美國危機管理專家史蒂文·芬克從危機的變化狀態來表述危機，指事件處于即將發生決定性變化的一段不穩定的時間或一種不穩定的狀態。

同時，還有學者嘗試從不同的特點或情境對危機進行概念性的說明。羅伯特·希斯認為，危機包含三種情景：不可控；對人員、組織和資源產生威脅；可見和不可見的影響。福斯特則提出了“緊急決策”、“人員嚴重缺乏”、“物質嚴重缺乏”和“時間嚴重缺乏”等危機的基本特點。

20世紀80年代末，危機管理研究才正式被引入中國，此時的危機管理理論已經較為成熟，因此，國內學者對危機的內涵多是對國外學者的理解加以綜合。郁建興和李小君等人對奧蘭·楊的系統動因論加以延伸，他們認為危機是一系列中止和平進程和瓦解社會正常關系及秩序的事件正在迅速展開的過程，對社會穩定的破壞力大大超出了正常的水平，迫使相關的系統必須在有限的時間內做出反應和抉擇，采取更多的控制或調節行動，以維持系統的生存。羅守貴和高汝熹認為，危機是在社會生活中突然發生的、嚴重危及社會秩序、給社會帶來重大損失的一種非均衡狀態。薛瀾、張強和鐘開斌的觀點是，危機通常是在決策者的核心價值觀受到嚴重威脅或挑戰時，信息不充分、事態發展具有高度不確定性和需要快速決策等多種不利情境的綜合。

可見，人們對某一特定事物的概念性理解是在不斷的實踐中進行豐富的，是事物本身的集成優化。危機管理實踐集成了管理學、政策科學及社會學等眾多學科的有益成果。本書并不試圖對“危機”這一概念進行重新界定，但是，結合其理論含義和實踐深化，在綜合國內外學者觀點的基礎上，結合事物的“產生——發展——轉化（——影響）”的邏輯發展階段，我們認為危機至少包含以下四類特點：①不確定性。危機產生的原因復雜而隱秘，實踐表現為發生時出其不意，危機的發生狀態、發生時間、發展、影響及轉化不以人的意志為轉移，具有高度的不確定性。②急迫性。危機具有“時點”特性，表現為時間維度上的發生的緊急性，處理的緊迫性。③兩面性。危機具有危害和機遇的兩面性，具體表現為處理得當的決策通常會導致轉機或另一個契機。④破壞性。危機的產生必定給特定的組織或系統產生超常的震蕩，導致其日常工作程序中斷或失序。

結合危機的各種定義和特點，我們認為，正確認識“危機”至少包含以下幾個要點：①危機需要一個載體。危機針對一定的個人、組織或系統等才有其特定含義。②危機需要一個對其進行處理的決策主體，這個決策主體是個人、組織、系統的某一或某些角色，對危機的處理起著至關重要的作用。③危機來臨時，決策者的核心價值觀念受到嚴重威脅或挑戰。④主體決策環境極度惡劣、有關信息很不充分、事態發展具有高度不確定性和需要迅捷決策等不利情境匯聚，決策面臨高度的緊張和壓力。

3．公共危機的含義

當對危機的解讀涉及公共領域范疇時，人們更多地使用“公共危機”這一概念。關于公共危機的界定，綜合來看主要包含以下三種理解：①部分學者從社會系統角度界定，認為公共危機等同于危機，如烏里爾·羅森塔爾，他認為公共危機是一種嚴重地威脅社會系統基本結構或基本價值規范的形勢，并在時間壓力和高度不確定性的情況下必須對其做出關鍵決策的事件。②雷曉康等人則認為公共危機是危機的一種，二者不能混為一談，他們認為公共危機是來自社會經濟運行過程內部的不確定性及由此導致的各種危機。③也有人從咬文嚼字的角度來闡釋，如王茂濤從“公共”和“危機”兩個層面來理解公共危機，他將公共危機定義為由于外部或內部的高度不確定的變化因素，對社會共同利益和安全產生嚴重威脅的一種危險情況和緊急狀態。

但是，不管人們對公共危機的理解是否有差異，他們對公共危機的特征均取得了較為一致的意見，綜合來看，公共危機自身具有以下兩大主要特征：①社會性。社會系統的基本價值和行為準則遭受嚴重威脅，各類問題相互交叉影響，涉及多數人的利益。②系統性。公共領域的危機涉及社會系統的各個層面，公共危機的應對也具有層次性、協調性、綜合性或復合性等。此外，公共危機也具備危機的屬性，也表現出不確定性、急迫性、兩面性和破壞性等特征。

二、危機與突發事件

“危機”，在國內往往被“突發事件”這一約定俗成的概念所替代。2007年第十屆全國人大常委會決議通過的《中華人民共和國突發事件應對法》對突發事件進行了界定，該決議認為，突發事件是指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。由此可知，突發事件屬于一種緊急事件，緊急事件本身強調事件的緊迫性、時間受限性，突發事件的內涵則又強調了事件的突發性、偶然性。從這個意義上講，突發事件表現出了危機的兩方面特征——急迫性和不確定性，同時強調了社會性和公眾性。這里表述的突發事件實質是一種狹義的概念，是涉及社會公共領域的突發公共事件，其概念內涵嚴格意義上對應于公共危機。

由于“突發公共事件”和“公共危機”的本質特點均在于具有一定的社會性，多數情況下，研究者們并不嚴格區分二者的含義，但是從邏輯學的內涵與外延角度講，突發事件不一定就是危機。認識到這一點，對實踐具有一定的指導意義。在實踐中突發事件的發生并不一定導致危機，而危機則可能是一個或一系列突發事件所導致的結果，如果決策主體對某一突發事件采取了有效措施，其不良后果被控制在預期范圍內，那么該決策主體就可能沒有遭遇危機，這表明突發事件是可處理的，危機是可預防和可控制的。現實中，突發公共事件常常可能轉化成公共危機事件。例如，2003年我國大規模暴發SARS，由于公共衛生應急體系的不完善，一時間造成了全社會的恐慌，對于政府而言，危機隨之出現；而2008年汶川大地震，災情發生后從抗震救災到恢復重建，無論政府的管理活動還是社會秩序都有條不紊，在此情況下，雖然發生了突發事件，但并沒有產生巨大的社會危機。

三、突發公共衛生事件

突發公共衛生事件，是與公眾健康相關的突發公共事件。2003年國務院頒布的《突發公共衛生事件應急條例》對突發公共衛生事件的概念做了明確界定，此后《國家救災防病與突發公共衛生事件信息報告管理規范》將重大動物疫情也納入突發公共衛生事件應急范疇。我們可以將突發公共衛生事件定義完善為：已經發生或者可能發生的、對公眾健康造成或者可能造成重大損失的傳染病疫情、不明原因的群體性疾病、重大食物和職業中毒、重大動物疫情以及其他嚴重影響公共健康的事件。

其中，重大傳染病疫情是指某種傳染病在短時間內發生，波及范圍廣泛，出現大量的病例或死亡，其發生率遠遠超過常年發病水平，包括新發傳染病、新傳入并有擴散趨勢的傳染病和復燃并具有流行趨勢的傳染病。群體性不明原因疾病系指短時間內、在相對集中區域內同時或相繼出現具有共同臨床癥狀的病人，且病例不斷增加，范圍不斷擴大，暫時又無法明確診斷的疾病疫情。重大食物或職業中毒是指由于食品污染和職業危害的原因造成的傷亡較重或受害人數眾多的中毒事件。重大動物疫情是指高致病性禽流感等發病率或死亡率高的動物疫情突然、迅速傳播，可能對公眾身體健康和生命安全造成危害的情形。

同樣遵循事物的“產生——發展——轉化（——影響）”的邏輯發展階段，從公共衛生領域的自身特性出發，我們理解突發公共衛生事件的本質內涵，需要重點把握以下幾點：①成因復雜多樣。病原微生物感染、工業污染、“生化恐怖”事件以及自然災害蝴蝶效應等，均可能導致突發公共衛生事件。②時空分布差異。眾所周知，自然災害或者傳染病的暴發都具有一定的季節效應，部分傳染病還具有特殊易感人群等。③傳播迅速廣泛。以傳染病為例，當傳染病散播的三個基本環節完備時，疾病就會肆無忌憚地擴散。在國際交流更加頻繁的時代，任何一種傳染病都具有全球暴發的可能性。④高度不可控。正因為突發公共衛生事件的成因復雜、分布多樣且傳播迅速，通常很難預防與控制。⑤危害的多重效應。突發公共衛生事件對公共健康及生命安全造成巨大威脅的同時，通常帶來嚴重的社會恐慌，并伴隨環境、經濟甚至是政治外交的連鎖破壞。⑥極大破壞性。危機管理的核心在于人本思想。不同于一般的危機，突發公共衛生事件的處理無論做得多好，生命的損失和健康的損害都具有不可逆轉的效應。⑦危機處理的系統性或綜合性。首先，廣義地理解，所有涉及疾病與健康的范疇，都屬于衛生領域，衛生系統本身具有系統性和復雜性；其次，凡是涉及疾病與健康的事件都可以理解為社會事務處理范疇，衛生系統內部的協調無法完成危機的處理。