第三節(jié) 危機管理理論在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置中的應(yīng)用

對照上文的分析，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置屬于政府危機管理的范疇。本節(jié)以2003年SARS危機的暴發(fā)作為典型案例，闡釋危機管理理論在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置中的實踐指導作用。

一、SARS疫情暴發(fā)的政府危機處置

1．危機事件過程

產(chǎn)生階段：我國首例SARS病例于2012年11月16日在廣東佛山被發(fā)現(xiàn)，并以“不明原因性肺病”收治，“怪病”導致當?shù)負屬徦幤烦娠L。2003年1月“非典”在深圳等市暴發(fā)流行，2月中旬廣東疫情進入高峰期。市面出現(xiàn)搶購藥品和食醋風潮，此后又出現(xiàn)大范圍搶購大米和食鹽現(xiàn)象。

蔓延階段：2003年1月至3月，廣西、湖南、四川和山西相繼出現(xiàn)流入或繼發(fā)病例。4月中旬，臺灣和北京出現(xiàn)疫情噴發(fā)的高潮狀態(tài)，幾乎每日新發(fā)病例較前一天成倍增長。截至2003年5月份，全國僅海南、貴州、云南、西藏和青海5省未報告疫情。

控制階段：2003年6月初，北京首次出現(xiàn)0病例，SARS疫情初步得到控制。6月24日，世界衛(wèi)生組織和衛(wèi)生部宣布解除對北京的警告，將北京從疫區(qū)名單中刪除，標志著我國抗擊SARS工作取得了重大進展。

2．危機事件處理

從危機管理的視角，對突發(fā)事件的處理至少包含預(yù)警、應(yīng)對（處理）、控制（解決）幾個階段。我們綜觀SARS事件的整個處置過程，將其總結(jié)如下：

監(jiān)測預(yù)警和預(yù)防預(yù)控階段缺失。首先表現(xiàn)在整個應(yīng)急法制體系的缺失，危機事件的應(yīng)急工作并未從法律角度予以保障。其次，沒有一個專門的中樞指揮系統(tǒng)來應(yīng)對。對危機的管理應(yīng)當是政府常態(tài)事務(wù)的一部分，但是，在SARS疫情形成全國性危機后，沒有統(tǒng)一的指揮協(xié)調(diào)系統(tǒng)。第三，公共衛(wèi)生防護體系的不完善。我國的公共衛(wèi)生防護體系由于財政困境已經(jīng)紛紛向市場繳械，由“預(yù)防為主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸蒯t(yī)輕防”，應(yīng)對SARS這種新發(fā)傳染病的暴發(fā)流行，職能偏廢的公共衛(wèi)生體系表現(xiàn)出了明顯的預(yù)警監(jiān)測能力不足、信息紕漏機制誤區(qū)以及應(yīng)急預(yù)案適用性差等問題。

危機處理階段問題百出。首先，各級政府未對SARS疫情的暴發(fā)持有足夠的重視，以致失去了遏制疾病流行的最好時機。2003年4月3日，衛(wèi)生部部長張文康在新聞發(fā)布會上表明“中國局部地區(qū)的非典型肺炎疫情已經(jīng)得到有效控制”，事實上，此時SARS疫情正在全國蔓延，地方的瞞報、漏報，我國公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)建設(shè)的不完善，才導致這樣的認識誤區(qū)。直至2003年4月中旬，北京地區(qū)SARS病人成倍增加，溫家寶總理在國務(wù)院召開的全國非典防治會議上明確要求，“公開疫情，用事實說話”。其次，危機處理和控制階段，沒有重視“人本”管理思想，疫情的肆虐帶來群眾的大范圍恐慌，多地出現(xiàn)搶購板藍根、“封城”等現(xiàn)象。而資源調(diào)度、信息發(fā)布等問題也一時顯得倉惶。

危機控制解決階段成效卓著。在SARS疫情暴發(fā)成全國性的危機事件后，我們看到了政府及社會的快速反應(yīng)能力。2003年4月中旬，政府意識到了危機的態(tài)勢嚴重，并予以高度重視。4月22日，溫家寶總理提出，全國應(yīng)高度重視并眾志成城抗擊“這突如其來的重大災(zāi)難”，同時強調(diào)“一個負責任的政府，必須時刻把人民的利益放在首位”。其后，各種應(yīng)急制度相繼出臺。2003年5月12日，國務(wù)院出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。地方政府也相繼出臺《突發(fā)公共事件應(yīng)急解決辦法》。在疫情信息逐步得到公布后，民眾也不再恐慌，疫情逐步得到控制。

二、SARS危機對我國危機管理體系的完善

任何一個危機的處理都表現(xiàn)出兩面性，在SARS疫情暴發(fā)時，我國尚未有明確的應(yīng)急處置體系概念，通過對SRAS疫情的處置，我國以此作為契機，初步建立了全國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置體系。SARS疫情應(yīng)急處置對我國公共危機管理理念及體系的完善主要體現(xiàn)在以下幾個方面：①健全了法律法規(guī)體系——《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。②建立了常務(wù)應(yīng)對機構(gòu)——衛(wèi)生部成立衛(wèi)生應(yīng)急辦公室（突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮中心）。③建立了統(tǒng)一的信息平臺——“救災(zāi)防病與突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告”管理信息系統(tǒng)。④重視公共衛(wèi)生防控體系建設(shè)，加大了公共衛(wèi)生投入。⑤增強了主動管理意識。從SARS事件后，政府著手建立公共衛(wèi)生應(yīng)急防控體系，這也就標志著我們對公共危機的被動處置，已經(jīng)上升到危機戰(zhàn)略管理的層次。可以說，從政府層面上講，至少已經(jīng)具備危機管理意識，增強了危機處置能力。