第一節 我國突發公共衛生事件應急處置的法律體系

公共衛生的安全直接影響公民的健康權和生命權，尤其是突發公共衛生事件，如果處置不當，將會對公民的生命健康造成難以預知的破壞，并將影響正常的社會秩序，導致巨大的經濟損失，甚至動蕩國家的政治環境。公共衛生事件應急法律體系，是調整公共衛生緊急狀態下各種社會關系的基礎，是有效化解公共衛生危機的重要保障，建立完善的法制，踐行危機法治，是政府進行危機管理的必由之路。

一、我國公共危機管理相關法律制度

我國最早涉及危機管理的法律是1954年的《中華人民共和國憲法》，但它僅對“戒嚴”的權利主體做了相應的說明，本質上并未涉及政府公共危機管理。20世紀80年代末期，我國才逐步開始公共危機管理的立法建設，主要的法律法規有以下幾個方面：

1996年3月1日，《中華人民共和國戒嚴法》頒布，明確規定：在發生嚴重危及國家的統一、安全或者社會公共安全的動亂、暴亂或者嚴重騷亂，不采取非常措施不足以維護社會秩序、保護人民的生命和財產安全的緊急狀態時，國家可以決定實行戒嚴。

為應對自然災害，我國建立了一系列法律法規，包括1995年的《破壞性地震應急條例》、1997年的《中華人民共和國防震減災法》和《中華人民共和國防洪法》（2009年修訂）、2006年的《國家自然災害救助應急預案》（2011年修訂）以及《國家防汛抗旱應急預案》等。

在生活生產方面，我國也對可能出現的社會公共危機的應對做出了相應的規定，包括1992年出臺的《中華人民共和國礦山安全法》、1998年頒布的《中華人民共和國消防法》（2008年修訂）、2002年頒布的《中華人民共和國安全生產法》和《危險化學品安全管理條例》（2011年修訂）等。

二、我國突發公共衛生事件應急相關法律制度

新中國成立初期，為應對各種傳染病以及突發公共衛生事件，保護公眾的生命健康安全，國家建立了相關法律制度對公共衛生領域予以規范。隨著衛生領域法律體系的不斷完善，公共衛生應急法律體系建設也取得了長足進展，特別是2003年SARS疫情后，我國從中央到地方已經初步建立了衛生應急法律體系：

1．憲法層面

①《中華人民共和國憲法》（1982年頒布，2004年修訂）第67條、第80條以及第89條分別規定了不同層次和級別的“緊急狀態”的宣布，這是公共衛生領域突發事件應急制度的基礎；②第21條規定發展醫療衛生事業的國家職責，這是應對突發公共衛生事件的醫療衛生制度建設的法律基礎；③第13條規定征用及補償制度，該條法則成為公共衛生事件后緊急征用權的行使與后續補償標準制定的根本依據。此外，《憲法》的其他部分也明確了在應對突發公共衛生事件時，各方一定的權責。

2．法律層面

目前我國尚無統一的公共衛生法，由于公共衛生危機事件包括傳染病、不明原因的群體性疾病、重大食物和職業中毒、重大動物疫情等方面，相應地，我國針對這些亞領域分別立法，如《傳染病防治法》、《食品衛生法》、《職業病防治法》、《動物防疫法》和《國境衛生檢疫法》等。這些法律構成了我國現行的公共衛生應急法律體系。

考慮到“分散立法”的形式并不能完全保證突發公共衛生事件應急的系統管理，國務院于2006年1月正式發布《國家突發公共事件總體應急預案》（以下簡稱《應急預案》），作為指導預防和處置各類突發公共事件的規范性文件，它明確了各類突發公共事件的分類、分級和預案框架體系。在此基礎上，為加強《應急預案》的落實，國務院又發布了《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》（國發〔2006〕24號），明確了應急管理的指導思想和具體工作內容等。2007年第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《應對法》），至此，我國第一部真正意義上的應急管理體系基本法誕生。

3．行政法規

為完善突發公共衛生事件的應急法律（簡稱突發應急法律）體系，國務院通過行政立法來加強對突發公共衛生事件的處置規范。我國現行主要的突發公共衛生事件應急處置的法規有：《突發公共衛生事件應急條例》（以下簡稱《應急條例》）、《重大動物疫情應急條例》、《國內交通衛生檢疫條例》、《進出境動植物檢疫實施條例》以及《使用有毒物品作業場所勞動保護條例》等。其中最主要的是《應急條例》，它對突發公共衛生事件的應對體系及各個環節均做出了詳細的規定。

4．部門規章

衛生與計劃生育委員會是國務院的衛生行政主管部門，突發公共衛生事件應急處置工作是其當仁不讓的職責。依據憲法、法律及各種行政法規的規定和具體要求，該部門在其職權范圍內可以制定部門規章以完善突發應急法律體系，如《傳染病防治法實施辦法》、《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》、《食物中毒事故處理辦法》和《國境衛生檢疫法實施細則》等。

與此同時，公共衛生危機應對涉及人員、經費、物資、交通運輸等各個領域，財政部、農業部等各部委也發布了相應的規章以配合衛生和計劃生育委員會對公共衛生危機的應對。

5．地方法規、規章

我國幅員遼闊，不同地域面臨的地理、經濟以及社會發展等情況千差萬別，如某些傳染病及地方病等。在上述四類法律法規體系的基礎上，地方人大和人民政府也制定了一些適用于本行政區域的突發公共衛生事件應急的地方性法規和地方政府規章。

三、《中華人民共和國突發事件應對法》

《應對法》作為我國應急管理體系的基本法，對發生在包括公共衛生領域在內的，造成或可能造成嚴重社會危害的突發事件，從管理體制、管理機制以及管理內容等方面均做出了詳細的規定。這是一部規范突發事件應對各個環節活動的重要法律。

《應對法》從法律高度明確回答了為什么要從國家層面進行應急管理活動，應該由誰來負責應急管理活動以及怎樣進行應急管理等理論問題，規定了突發事件管理的組織機構與職責以及應急管理的“預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建”等工作內容。詳情參見附錄一。

四、《突發公共衛生事件應急條例》

《應對法》作為基本法，僅從原則上對突發應急管理進行了規定，《應急條例》則是我國衛生領域突發事件應急處置工作的直接準則。

《應急條例》明確指出制定該條例是“為了有效預防、及時控制和消除突發公共衛生事件的危害，保障公眾身體健康與生命安全，維護正常的社會秩序”。該條例同時明確了突發應急管理的組織體系：國務院設立全國突發事件應急處理指揮部，負責對全國突發事件應急處理的統一領導、統一指揮；省、自治區、直轄市人民政府成立地方突發事件應急處理指揮部，負責領導、指揮本行政區域內突發事件應急處理工作；縣級以上地方人民政府衛生行政主管部門，具體負責組織突發事件的調查、控制和醫療救治工作。

與此同時，《應急條例》指出“突發事件應急工作，應當遵循預防為主、常備不懈的方針，貫徹統一領導、分級負責、反應及時、措施果斷、依靠科學、加強合作的原則”，明確了“預防與應急準備”、“報告與信息發布”與“應急處理”等應急管理內容。詳情參見附錄二。