第二節 我國突發公共衛生事件應急處置組織體系

一、突發公共事件應急管理組織體系構建的原則

2007年頒布的《中華人民共和國突發事件應對法》第4條規定，我國建立“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的公共危機管理體制。

1．統一領導與分級負責

統一領導是指我國的公共危機管理體制是在黨中央、國務院的統一領導下，各級地方政府分級負責，依法開展公共危機管理工作。可以看出，統一領導至少包含政治架構和行政架構兩層含義。從我國憲法來看，黨在國家政治生活中處于領導地位，因此，政治架構上，政府的公共管理活動，包括突發公共事件應急管理，都要在黨委的統一領導下進行。行政架構則是指很多重大突發事件應急管理實踐統一由中央政府（國務院）來領導。

危機的規模、破壞性各異，危機的嚴重級別也不同，《應對法》將我國應急管理的突發事件分為“特別重大、重大、較大和一般”四級。公共危機類型繁雜，我國地域遼闊、人數眾多，如果所有危機均由中央政府統一處理，危機管理的滯后效應將導致損失成倍地增長。因此，需要在“統一領導”的原則下“分級負責”，即不同級別的危機事件，由不同級別的政府權力機構及其職能部門，遵照憲法、法律、法規等規章制度及其自身職權范圍進行管理。

從這個角度看，統一領導在分級管理的要求下，又呈現出行政區域特性，即危機應對的統一管理以一定的行政區域為單位，凡在某行政區劃內的突發公共事件應急管理都應該由當地政府統一管理。

2．綜合協調

一方面，政府行政機構及其職能部門都具有其本身的權責體系，突發公共事件應急管理只是政府公共事務管理的一部分；另一方面，公共危機具有社會性和系統性的特點，對公共危機的處理通常超出一個職能部門或一個地方政府的權責范圍或應對能力；同時，通常情況下，應急管理所需的資源不會集中于一個或幾個政府職能部門，因此，應急管理的綜合協調就顯得尤為重要。在我國，綜合協調的實質是建立突發公共事件應急管理的專門機構，在必要的時候，它有權力協調不同的職能部門或不同級別的政府機構，有能力調度應對突發事件所需的資金、物資、信息、技術以及緊急救援隊伍、設施等。

3．分類管理

突發事件的類型很多，《應對法》將其分類為“自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件”。這些事件的產生機理、性質以及演變方式和過程均各不相同。同一類型下還有不同的子類型，如突發公共衛生事件就包含傳染病暴發危機、不明原因的群體性疾病、重大食物和職業中毒以及重大動物疫情等。不同類型的突發公共事件所需要的應急管理技術、信息、物資以及專業知識等均有差異。分類管理就是要針對不同類型的突發事件進行專業處置，在明確應急管理責任主體和協調主體的基礎上，通過建立專門化的管理系統，發揮專業化優勢，從而達到系統、科學、高效的應急管理目的。例如，為應對突發公共衛生事件，政府出臺了《突發公共衛生事件應急條例》；在應對傳染病暴發危機時，有《傳染病防治法》作為指導；針對重大動物疫情危機，又有《動物防疫法》作為指導。

4．屬地管理為主

依據危機的周期理論，任何類似的突發公共事件的形成都有一個發生、發展、高潮、恢復的時序周期，即突發公共事件不可能一開始就能達到“全面暴發”的狀態或階段，它通常是在一定的時空范圍內首先發生、發展，再蔓延、暴發到更大的時空范圍內。因此，從空間角度講，突發事件發生的原點必然屬于一定的行政區劃，處于事發原點的地方政府相對于更高一級政府或中央政府而言，更能第一時間到達現場，了解事態發展情況，掌握突發事件的影響范圍和程度以及蔓延的趨勢及速度等信息，同時，地方政府也能更有效、更及時地調配人力、物力和財力等資源，以迅速地展開危機應對工作。

二、突發公共事件應急處置組織體系解析

1．國家行政管理體制及其結構

公共危機管理是政府公共職能的重要組成部分，從組織系統角度講，公共危機管理系統是國家行政管理體系的子系統，因此，從國家行政體制及其職能結構模式可以看出公共危機管理體系的“輪廓”。中國的行政機構主要分為中央、省（自治區、直轄市）、市（自治州、區）、縣（自治縣、縣級市、旗）和鄉鎮五級行政體制。在此基礎上，國務院設“部（委）—司—處”三級職能結構，地方省級政府、地市級政府和縣級政府分設“廳（局）—處”和“局—處（科）”的兩級職能結構。因此，我國政府管理體制是從中央人民政府（即國務院）到基層的鄉鎮人民政府，從國務院各部、委、司、處到基層市縣的職能局、辦，遵照一定的權責機制而構成的統一的組織系統。

從組織的結構模式看，可簡單歸納為“縱向分級式結構”和“橫向協作式結構”兩類模式。縱向結構一方面體現在上下級權力執行機關之間和上下級職能部門之間，如“國務院—省級人民政府—地市級人民政府”或“國家衛生和計劃生育委員會—省級衛生和計劃生育委員會—地市級衛生和計劃生育委員會”，另一方面表現為同一級政府內部職能結構的縱向結構，如“國務院—國務院各部委—各部委的司、處”。橫向結構主要表現在同級政府之間或同一政府機關內部的同級部門之間。從職能角度看，縱向結構主要表現為“領導與被領導”或“業務指導與被指導”的關系，橫向結構則主要表現為協調與合作的關系。

可見，我國政府的行政體制具有鮮明的“統一領導、分級負責、綜合協調和屬地管理”的特征，這也是我國突發公共衛生事件應急處置組織架構的基礎。

2．突發公共事件應急處置的組織架構

從管理學的角度看，管理體制是管理活動的載體，管理活動需要有一套相對固定的組織體系和制度，才能做到有章可循。從系統論的角度看，管理是合理配置組織資源以達到組織目標的過程，而這種追求資源最優配置的過程正體現了系統最優化的思想實質。系統論認為若干相互區別、相互聯系卻又相互作用的要素組成具有特定功能的有機整體——“系統”，管理系統則為相互聯系、相互作用的若干要素和子系統按照管理的整體功能和目標結合而成的有機整體。管理體制是管理系統的組織結構形式及其職能配置模式、運行機制以及各種支持制度的總和，在形式上，它體現為具有不同職責權限的機構所組成的靜態框架。

依據政府公共危機管理的內涵以及危機管理周期理論，當系統論被應用到公共危機領域時，我們可以簡單地將公共危機管理系統定義為：由相互聯系、相互作用的各要素按照一定的結構和功能，以“危機問題研究和發現（危機預警）、危機問題處理（危機應對）、危機后秩序恢復（危機后恢復）”為目的，并在一定的時間、空間上演進的有機整體。從系統論的管理體制內涵看，公共危機管理體制至少包含組織結構及其職能體系、系統運行機制和管理支持系統三層含義。

組織結構及其功能。從靜態的形式上講，公共危機管理體制即指其機構的設置與職責權限。依據我國行政管理體制和對突發公共事件應急管理原則的分析，我們可以將突發公共事件應急管理機構體系解讀為分層、分級別的三類機構體系：領導或決策機構體系、日常管理或綜合協調機構體系和專業處置機構體系（以我國突發公共衛生應急管理的組織結構體系為例說明，具體見圖2-1）。

系統運行機制。依據社會公共危機管理系統的定義，本書借鑒系統工程的分析思路，認為應急管理系統的運行是指系統內各要素圍繞系統目的，通過危機信息輸入、危機信息傳遞和危機信息輸出過程，遵循正向命令或指導、逆向反饋機制和橫向協調機制等系統運作機制，最終達到解決問題、完成系統任務的邏輯過程。該邏輯過程見圖2-2。

依據該邏輯結構，結合公共危機周期理論（此處簡單劃分為危機前、危機中和危機后），此處對突發事件應急管理的系統運行機制從以下三個方面進行解讀。①信息輸入：事發前的危機研究和危機預警參數等信息；事發中的突發事件描述信息；事發后的綜合評價信息等。②信息傳遞：正向控制指令、逆向反饋和橫向協調信息等，主要包括系統任務（目標）、法律及政策規定、政治權利約束和道德輿論、激勵約束、獎懲機制等。③信息輸出：事發前的危機預防須知等信息；事發中的事件嚴重程度、傳播及擴散、應急資源等信息；事發后的恢復計劃信息等。

管理支持系統。單純地討論管理機構及其職能以及機構運行機制是沒有意義的，例如沒有資源支持，管理就沒有可供操作調度的對象；沒有知識支持，管理活動就可能產生形式錯判，導致低效、無效甚至是負效應的決策等。從管理學的角度講，管理活動至少包含資源支持系統、執行支持系統和決策支持系統。此外，由于公共危機巨大的社會秩序破壞性，公共危機管理十分強調戰略預防管理與聯絡協作。從這個意義上講，監測及預警支持系統和聯絡合作支持系統顯得尤為重要。具體見圖2-3。

三、突發應急管理組織體系構成

突發公共衛生事件的應急管理是突發公共事件應急管理在衛生領域的具體應用。綜合以上對我國突發公共事件應急管理體制的解析，結合我國已有的《突發公共衛生事件應急條例》和《國家突發公共衛生事件應急預案》兩大專業法規體系的條款規定，可以看出，我國突發應急管理的組織體系包含公共衛生應急管理組織機構體系及其功能、公共衛生應急管理運作機制和公共衛生應急管理支持系統三大部分。其中，組織機構體系及其功能主要包括應急管理指揮機構及其功能、應急日常管理機構及其功能以及衛生應急處置專業機構及其功能；應急管理運作機制主要包括突發公共衛生事件應急啟動及其原則、危機中應對措施、應急終止及其原則以及善后處理的系統周期管理過程；管理支持系統主要包括監測、預警及報告體系，物資經費保障體系以及技術保障體系等。具體內容可參見附錄三《國家突發公共衛生事件應急預案》。

當前我國突發公共衛生事件應急處置工作主要是由各級衛生行政部門負責組織，醫療機構、疾病預防控制機構、衛生監督機構和出入境檢驗檢疫機構等均是突發公共衛生事件應急處置的專業技術機構。鑒于專業背景所限，本書第四至七章所關注的突發公共衛生事件應急處置工作存在的問題及策略建議，主要是針對疾病預防控制機構而言。